摘要:近年來(lái)群體性上訪一個(gè)重要的成因就是決策和政策的制定缺乏公眾參與。因此，如何擴(kuò)大政策制定中的公眾參與程度，使決策和政策科學(xué)化、民主化，增加政策的認(rèn)同度，減少政策執(zhí)行中的阻力，是防范和化解矛盾和沖突，構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求。

關(guān)鍵詞:決策和政策;群體性上訪;公眾參與

當(dāng)前我國(guó)處于改革和發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，也是矛盾的凸顯期，如何有效防范危機(jī)、化解矛盾，努力增強(qiáng)決策的科學(xué)性、民主性，減少因政策因素導(dǎo)致的群體性矛盾，是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要方面。

一、決策失誤、政策執(zhí)行偏差是引發(fā)近年來(lái)群體性上訪的重要因素

分析近年來(lái)群體性上訪的原因，很多都是由決策和政策方面引起的。決策失誤、政策不完善、政策執(zhí)行中出現(xiàn)偏差以及各級(jí)政府與干部工作方式方法不當(dāng)是引發(fā)當(dāng)前人民內(nèi)部矛盾的主要原因。

政策制定不民主，少數(shù)地方和部門(mén)及單位的領(lǐng)導(dǎo)在對(duì)一些涉及大多數(shù)群眾利益的問(wèn)題制定政策時(shí)，沒(méi)有執(zhí)行民主的制度和程序，沒(méi)有作深入調(diào)查研究，沒(méi)有廣泛地聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)和建議;有的只是走過(guò)場(chǎng)，有的領(lǐng)導(dǎo)習(xí)慣于先拍腦袋決策，再拍胸脯保證，出了問(wèn)題拍拍屁股一走了之，不負(fù)責(zé)任。 因此做出一些不切合實(shí)際的政策，不能得到大多數(shù)群眾的認(rèn)同與擁護(hù)?？紤]欠周密，欠科學(xué)，出臺(tái)匆忙，特別是一些關(guān)系到群眾切身利益的具體政策，沒(méi)能理順國(guó)家、集體、個(gè)人三方面的利益關(guān)系，引起群眾不滿(mǎn)而上訪。

政策不合理，政策不完善，政策缺位的問(wèn)題目前廣泛存在，這些問(wèn)題涉及面廣，影響大，群眾反映也比較集中，容量引發(fā)群體性上訪。以近年來(lái)湖北農(nóng)民上訪為例，主要表現(xiàn)在以下幾方面:

(一)政策不透明

一方面少數(shù)部門(mén)在執(zhí)行有關(guān)政策的過(guò)程中，不公開(kāi)、不透明。往往造成群眾對(duì)政策不了解、不知情，自身的利益得不到有效的落實(shí)和保護(hù)。另一方面，由于政策不透明，為暗地操作提供了條件，導(dǎo)致執(zhí)行政策的隨意性，損害了群眾的利益，甚至出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象，引起群眾的不滿(mǎn)而上訪;

(二)政策落實(shí)難

各級(jí)出臺(tái)政策的初衷都是為了更好地促進(jìn)發(fā)展，但具體到一個(gè)地方、一個(gè)群體，有些政策就會(huì)帶來(lái)社會(huì)矛盾;有些政策出臺(tái)后，基層感到不嚴(yán)格執(zhí)行不行，真正執(zhí)行起來(lái)又感到力不從心?；蚴钦吲涮纂y度大。有的是上面有規(guī)定，但到基層或因財(cái)政困難、或因其他原因就難以落實(shí)，或落實(shí)不到位;如征地補(bǔ)償費(fèi)、農(nóng)民的青苗補(bǔ)償費(fèi)有的地方層層打折扣，難以真正不折不扣地發(fā)放到農(nóng)民手中;或是政策執(zhí)行受到限制，有的是下級(jí)不執(zhí)行上級(jí)規(guī)定，部門(mén)不執(zhí)行當(dāng)?shù)卣囊?guī)定，從本位主義出發(fā)，只考慮本部門(mén)本地的利益，使政策規(guī)定難以落實(shí)，群眾意見(jiàn)很大，誘發(fā)群眾上訪。

(三)制定政策不連續(xù)

政策前后打架，群眾不理解，基層也難以調(diào)解。由于形勢(shì)的發(fā)展，國(guó)家有些政策變化較大。如黨的農(nóng)村政策的調(diào)整，這是前幾年農(nóng)村土地糾紛產(chǎn)生的上訪案件的主要根源。1990年中期后，沉重的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)導(dǎo)致許多地方的土地拋荒。但上級(jí)下達(dá)的稅費(fèi)任務(wù)卻沒(méi)有減少，在上級(jí)政府的壓力下，許多地方的村級(jí)組織便想盡辦法來(lái)完成稅費(fèi)任務(wù)，其中將拋荒田拍賣(mài)或轉(zhuǎn)承包是比較普遍的做法。在湖北荊門(mén)和其他有些地方，對(duì)拋荒地的處置，不是通過(guò)村組干部獨(dú)自處理的，而是通過(guò)戶(hù)主會(huì)議，由戶(hù)主自己處置原承包田，并簽名承諾，構(gòu)成村莊內(nèi)部的一份協(xié)議，這一協(xié)議雖然是非正式的，但卻是村民當(dāng)眾認(rèn)可的，種拋荒地的農(nóng)戶(hù)之所以不愿意將拋荒地拿出來(lái)，其理由除了有接種拋荒地的特定政策背景外，還有村莊多數(shù)人的認(rèn)同。但隨著國(guó)家政策的大調(diào)整，帶來(lái)爭(zhēng)地矛盾。省里要求以1997年第二輪土地延包為基準(zhǔn)，但1997年正是農(nóng)民拋荒地最為嚴(yán)重的時(shí)候，很多地方土地延包根本無(wú)法落實(shí)，延包實(shí)質(zhì)上走了過(guò)場(chǎng)，使得以1997年為基準(zhǔn)的確權(quán)確地?zé)o法操作，很多地方的確權(quán)確地只能以村莊多數(shù)人的認(rèn)同為原則，這又為當(dāng)初拋荒地的農(nóng)戶(hù)找到了維護(hù)自己權(quán)益的理由，他們利用國(guó)家政策來(lái)對(duì)抗村莊多數(shù)人認(rèn)同，在問(wèn)題不能得到及時(shí)解決時(shí)，便通過(guò)持續(xù)上訪引起有關(guān)政府部門(mén)的重視，希望通過(guò)國(guó)家力量來(lái)解決矛盾。這里矛盾的復(fù)雜性就在于拋荒的農(nóng)戶(hù)與耕種拋荒地的農(nóng)戶(hù)都是依據(jù)政策來(lái)維護(hù)自己的權(quán)益，所不同的是，他們所依憑的是不同時(shí)期的政策。一方面矛盾起因于政策，基層政府領(lǐng)導(dǎo)無(wú)法依靠政策來(lái)說(shuō)服雙方;另一方面，稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行配套改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身也成為改革的對(duì)象，這就使得政策實(shí)施缺少了強(qiáng)有力的組織依托。

(四)政策標(biāo)準(zhǔn)不一致

有些政策出臺(tái)時(shí)，由于地域和時(shí)間的關(guān)系，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)不一致，特別是這種不一致在涉及到群眾切身利益時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生矛盾。如高速公路占地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)不一，丹江移民與三峽移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，縣市小水電工程與三峽移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，不同建設(shè)項(xiàng)目補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一引發(fā)相互攀比。有些政策不統(tǒng)一，地方與部門(mén)、部門(mén)與部門(mén)之間的規(guī)定不一致，各行其是，導(dǎo)致群眾不滿(mǎn)，引起群眾心里不平衡，造成上訪。

(五)政策沖突或政策缺位致使一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題無(wú)法解決

如城中村失地農(nóng)民生活困難問(wèn)題，這類(lèi)人員早已失去了土地，原有的土地補(bǔ)償用完，基本生活沒(méi)有來(lái)源，但按照低保政策又不能享受低保待遇。還有如農(nóng)業(yè)小三場(chǎng)問(wèn)題，農(nóng)工末享受稅費(fèi)減免政策農(nóng)場(chǎng)機(jī)構(gòu)末享受轉(zhuǎn)移支付政策農(nóng)工退休、醫(yī)保無(wú)政策，引起農(nóng)工上訪。

(六)政策不配套，不完善

如農(nóng)村水利傷殘民工的生活照顧、治病問(wèn)題，湖北省80年代初曾經(jīng)發(fā)出過(guò)文件主要由村集體給予照顧，但農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包后，集體經(jīng)濟(jì)大都垮臺(tái)了，這類(lèi)人員的政策規(guī)定照顧也就落空了。還有如農(nóng)村五保戶(hù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分公辦教師反映工資待遇低、鄉(xiāng)鎮(zhèn)七站八所人員的工作及待遇問(wèn)題、農(nóng)村債務(wù)問(wèn)題等等。這些都沒(méi)有相應(yīng)的政策給予解決，群眾的要求又是合理的，如不能解決群眾的問(wèn)題，群眾不滿(mǎn)就會(huì)上訪。

(七)政策執(zhí)行不到位

有些問(wèn)題是有相關(guān)政策的，但基層或部門(mén)沒(méi)有按照政策標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行到位，引起群眾不滿(mǎn)而引發(fā)上訪。如農(nóng)民工工資拖欠問(wèn)題、征地補(bǔ)償問(wèn)題等。

由此可見(jiàn)，政策因素是導(dǎo)致近年來(lái)群體性上訪的重要成因。因此，如何使政府制定的政策更加科學(xué)、民主，政策更加透明、周全、更加貼近群眾的切身利益，減少因政策帶來(lái)的矛盾和沖突是一項(xiàng)重要而迫切的任務(wù)。

二、 政策制定中的公眾參與機(jī)制的構(gòu)建與完善

(一)民主決策，擴(kuò)大政策制定中的公眾參與，增加政策的透明度

只有在充分了解了公眾的政策需求的前提下所制定的政策才是合理的，也只有充分反映公眾需求的政策才能得到公眾的擁護(hù)和支持，并得到有效的執(zhí)行。如果政策只是由官員單方面拍腦袋作出的，必然會(huì)出現(xiàn)與公眾的需求相背離的問(wèn)題。缺乏公眾參與的的不透明的政策必然增大政策失誤的概率。因此，擴(kuò)大公民的政治參與，讓民眾有知情權(quán)，參與權(quán)，在制定事關(guān)農(nóng)民切身利益的重大政策時(shí)多聽(tīng)取公民的意見(jiàn)和建議，在執(zhí)行政策中多向民眾宣傳解釋?zhuān)屓巳罕娭?、了解，從而才能得到他們的擁護(hù)。公眾參與政策制定和執(zhí)行，可以避免政策制定的盲目性或由于情況不明造成的偏差，實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策，減少矛盾和沖突。

(二)科學(xué)決策，依法行政，從源頭上預(yù)防、減少矛盾的產(chǎn)生

各地各部門(mén)在出臺(tái)涉及群眾切身利益的重大決策和政策時(shí)，要從實(shí)際出發(fā)，充分考慮群眾的利益，廣泛聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)，科學(xué)決策，把改革的力度、發(fā)展的速度與群眾的承受程度統(tǒng)一起來(lái)，各項(xiàng)政策之間要綜合配套，同步推進(jìn)，防止因決策不當(dāng)而損害群眾的根本利益，導(dǎo)致矛盾激化，引發(fā)群眾上訪。各級(jí)政府和部門(mén)要進(jìn)一步增強(qiáng)依法行政意識(shí)，特別要加強(qiáng)對(duì)基層干部的法制教育，提高依法行政的能力和水平，減少因行政行為不當(dāng)而引發(fā)各種信訪問(wèn)題。

(三)提高各級(jí)政府制定政策和執(zhí)行政策的能力和水平

制定政策和執(zhí)行政策的能力和水平是領(lǐng)導(dǎo)干部的最基本能力和素質(zhì)。政策和策略是黨的生命。政策是實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的手段，是調(diào)整各項(xiàng)利益的杠桿。作為一級(jí)黨委政府、一名領(lǐng)導(dǎo)干部，每天所進(jìn)行的每一項(xiàng)工作，無(wú)一不是圍繞著政策展開(kāi)的。因此，衡量其能力和水平的一個(gè)重要標(biāo)尺就是理解政策、執(zhí)行政策、制定政策的能力和水平。當(dāng)前之所以出現(xiàn)許多群體性事件，拋開(kāi)一些客觀原因不講，很重要的一個(gè)原因就是不少政策，特別是與群眾切身利益密切相關(guān)的政策落實(shí)不到位，執(zhí)行有偏差造成的。在農(nóng)村，不少群體性事件盡管表現(xiàn)形式各異，但實(shí)質(zhì)都是群眾的民主意識(shí)、自主意識(shí)增強(qiáng)與基層執(zhí)行政策不到位這一矛盾的反映。因此，要想從根本上預(yù)防群體性事件，必須切實(shí)增強(qiáng)政策意識(shí)，以扎實(shí)的工作，把黨的各項(xiàng)關(guān)系群眾切身利益的政策不折不扣地落到實(shí)處，不搞變通，不留死角。把政策完完全全地交給群眾，把政策完完全全地執(zhí)行到位。

(四)完善政策制定、政策執(zhí)行及政策評(píng)估的各項(xiàng)配套機(jī)制

要建立一個(gè)有效的、制度化的民意反饋及評(píng)估機(jī)制。為了保證政策的普遍適用性與現(xiàn)實(shí)可行性，作為政策制定的依據(jù)之一的民意的完整性、代表性顯得至關(guān)重要。首先要有一個(gè)制度化的民意表達(dá)機(jī)制;其次，評(píng)估民意作為政策依據(jù)的科學(xué)性;再次，檢驗(yàn)政策的社會(huì)績(jī)效，并不斷修正。為此應(yīng)繼續(xù)改革和完善現(xiàn)有的民意反饋與評(píng)估制度，如基層政府的作用、信訪制度，并使之為政策制定提供完整的、經(jīng)常的民意來(lái)源。要進(jìn)一步建立和完善民意調(diào)查制度;要建立決策項(xiàng)目的預(yù)選制度和重大事項(xiàng)的社會(huì)公示制度;要建立和實(shí)施在社會(huì)各階層廣泛參與基礎(chǔ)上的公開(kāi)聽(tīng)證制度;建立社情民意反映制度;完善公民接待日工作制度、人民建議征集制度以及信訪制度。特別要充分發(fā)揮信訪部門(mén)的作用。信訪工作發(fā)揮著聯(lián)系群眾、體察民情、民主監(jiān)督、維護(hù)權(quán)益的重要作用，在反映社情民意方面，具有真實(shí)性，直接性，敏感性、廣泛性，時(shí)效性等得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)?？梢酝ㄟ^(guò)完善政策建議制度使人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮其參謀助手作用，促進(jìn)科學(xué)、民主決策。決策。最終要以人民群眾是否滿(mǎn)意、是否答應(yīng)作為政策的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。在執(zhí)行政策中，要積極主動(dòng)地利用信訪信息，及時(shí)反饋群眾意見(jiàn)，糾正偏差，完善政策，避免矛盾擴(kuò)大。執(zhí)行政策過(guò)程中，要將信訪渠道收集反饋的信息作為調(diào)整、評(píng)估政策的重要依據(jù)之一，及時(shí)糾正偏差。通過(guò)信訪渠道發(fā)現(xiàn)執(zhí)行政策的結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)有偏差，產(chǎn)生了較為嚴(yán)重的負(fù)面影響時(shí)，要采取有效措施，及時(shí)挽回?fù)p失和影響。

[責(zé)任編輯:周來(lái)順]