[摘 要]新能源、低排放、可持續(xù)為顯著特征的“低碳經(jīng)濟”開始成為推動經(jīng)濟增長的新驅(qū)動力量，并成為各國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。我國作為一個處于工業(yè)化和城市化階段的發(fā)展中大國，面臨巨大的資源需求和環(huán)境壓力，這就迫使我國加快轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，加快發(fā)展低碳經(jīng)濟。本文通過對我國財政政策在低碳經(jīng)濟的運用與分析，進一步探討了財政政策在低碳經(jīng)濟運用過程中存在的不足，進而提出了我國低碳經(jīng)濟發(fā)展的財政政策建議。

[關(guān)鍵詞] 低碳經(jīng)濟 財政政策

過去二三十年，隨著中國經(jīng)濟的快速發(fā)展，尤其是化石能源消費的快速增長，我國能源消費產(chǎn)生的CO2占我國CO2排放問題的75%，中國CO2排放量的增長速度一直居世界前列，在1990—2001年，我國CO2排放量占世界同期增加量的27%，目前，我國與能源相關(guān)的CO2排放已位居世界第二;預計到2030年，我國CO2排放總量很可能超過美國，居世界第一位。

我國作為世界上最大的發(fā)展中國家，為了建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國和謀求全體中國人的福祉，經(jīng)濟的快速、健康發(fā)展是當前的客觀要求，能源消費和相應(yīng)CO2排放在今后相當長時期內(nèi)呈較快增長趨勢，是工業(yè)化階段經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律所決定的，也反映了中國實現(xiàn)現(xiàn)代化所必需的碳排放空間。因此發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的矛盾在當前中國顯得尤為突出。我國作為一個處于工業(yè)化和城市化階段的發(fā)展中大國，面臨巨大的資源需求和環(huán)境壓力，這就迫使我國加快轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，加快發(fā)展低碳經(jīng)濟，實現(xiàn)經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。本文通過分析我國現(xiàn)階段低碳經(jīng)濟財政政策的運用以及特征，有針對性的提出了促進我國低碳經(jīng)濟發(fā)展的財政政策建議，以更好地服務(wù)于低碳經(jīng)濟發(fā)展的實踐。

一、我國低碳經(jīng)濟發(fā)展過程中財政政策工具的運用

1. 環(huán)保法律體系不斷完善

我國先后制定、修訂了《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》、《礦產(chǎn)資源法》、《煤炭法》、《可再生能源法》等多部環(huán)境保護法律，從氣候治理、資源保護、清潔能源等各方面為低碳經(jīng)濟的發(fā)展提供法律保障。此外，我國還先后發(fā)布了《中國環(huán)境與發(fā)展十大對策》、《中國21世紀議程——中國21世紀人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》、《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》、《中國應(yīng)對氣候變化科技專項行動》等多個政策文件和行動計劃，用一系列實際行動推動低碳經(jīng)濟的發(fā)展。

2. 財政稅收工具力度加大

2007年中央財政安排235億元， 2008年增加到418億元用于支持節(jié)能減排，同時在增值稅、消費稅、企業(yè)所得稅、資源稅和出口退稅方面進一步明確促推節(jié)能減排的具體措施。

在碳排放交易方面，我國目前沒有建立國內(nèi)的碳排放交易市場?，F(xiàn)有的排污權(quán)交易是以二氧化硫為主，如山東、山西、浙江和江蘇等省，以及華能等重點行業(yè)的企業(yè)開展了排污權(quán)交易的試點。我國在參與國際碳排放交易方面，取得了較好的進展。截至2007年底，我國政府批準的CDM項目已達1 023項;在聯(lián)合國注冊150項，占我國已批準項目數(shù)的14. 66%;簽發(fā)29項，占2.83%。

在標簽計劃、第三方融資工具方面，我國推出了《能源效率標識管理辦法》和中國終端能效項(EUEEP)，支持節(jié)能服務(wù)公司的發(fā)展等措施，極大地鼓勵了地方政府和企業(yè)節(jié)能減排的積極性。

在循環(huán)經(jīng)濟和生態(tài)工業(yè)園建設(shè)方面，目前國家級循環(huán)經(jīng)濟試點單位已達172家，各省(市、區(qū))也都相繼開展了兩批循環(huán)經(jīng)濟試點工作，有效推進了循環(huán)經(jīng)濟、生態(tài)工業(yè)的理念普及，試點單位的示范效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)出來。

二、我國低碳經(jīng)濟發(fā)展過程中財政政策工具運用的特征

從目前情況來看，我國沒有明確承諾碳減排目標，也沒有系統(tǒng)的、專門的低碳經(jīng)濟政策，現(xiàn)有政策主要體現(xiàn)在“節(jié)能減排”措施之中，且以行政手段為主，與發(fā)達國家以市場主的政策工具有較大的區(qū)別。低碳政策工具主要以“命令—控制”類的行政手段為主。主要方式:一是目標責任制。由中央和地方、各部委(地方政府)、重點企業(yè)層層分解落實節(jié)能減排指標，實行目標責任制考核;配套出臺了《節(jié)能減排統(tǒng)計、監(jiān)測與考核實施辦法》、《單位GDP能耗監(jiān)測、統(tǒng)計和考核辦法》以及《主要污染物總量減排統(tǒng)計、監(jiān)測與考核辦法》等文件，通過自上而下的“目標—任務(wù)分解—考評”方式來推動。二是提高環(huán)評標準，尤其是通過信貸、土地“兩個閘門”控制，對電力、鋼鐵、建材、有色金屬、化工等重點行業(yè)新上項目嚴格實行審批制，遏制高耗能產(chǎn)業(yè)過快增長。三是強制淘汰落后產(chǎn)能。2007年關(guān)停小火電機組1 438萬千瓦，淘汰落后煉鐵產(chǎn)能4 659萬噸、落后煉鋼產(chǎn)能3 747萬噸、落后水泥5 200萬噸。

我國低碳政策工具與西方發(fā)達國家顯著不同，盡管目前以“目標責任制”為主線、以“命令—控制”為主體的政策工具是最有效、最直接的工具，但是也帶來了一些問題:

1. 目標責任制考核指標的確立和分解，缺乏科學依據(jù)，中央—地方—企業(yè)存在嚴重的信息不對稱，帶來極為高昂的政策執(zhí)行成本和監(jiān)督成本，甚至使政策變成一紙空文，或者是收獲一些“假數(shù)據(jù)”，執(zhí)行效率低，成效不明顯。

2. 國有大中型企業(yè)、規(guī)模以上企業(yè)是政策執(zhí)行的重點，現(xiàn)有的能源環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)也主要來自于這些企業(yè)，而對大量的低小散企業(yè)，盡管淘汰落后的措施對其具有一定的抑制作用，但是，也由于監(jiān)管成本高，導致其在體制外運行，對規(guī)模以上企業(yè)形成“鞭打快牛”，增大了政策執(zhí)行難度。

3. 現(xiàn)有財稅政策不夠靈活，對節(jié)能減排技術(shù)研發(fā)與擴散支持力度不夠;對固定資產(chǎn)投資激勵較多，而對項目建成后的運營成本關(guān)注不夠，存在大量“買得起，用不起”、“平時不運轉(zhuǎn)，檢查來了才運轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象。另外，現(xiàn)有的審批項目、監(jiān)督檢查、行政執(zhí)法體制比較僵化，急待改善。

4. 碳排放交易市場尚未建立，市場類政策工具應(yīng)用不夠。我國排污權(quán)交易進展太慢，沒有發(fā)揮市場機制的作用。同時，由于市場經(jīng)濟體系不健全，誠信、企業(yè)家責任與企業(yè)社會責任、社會形象約束力較薄弱，自愿協(xié)議、能源合同管理等新型的市場類政策工具效果不理想。

三、促進我國低碳經(jīng)濟發(fā)展的財政政策選擇

面對上述低碳經(jīng)濟發(fā)展中存在的困難，我國應(yīng)及時制定各種相關(guān)政策措施來解決。其中，財政政策是政府進行宏觀調(diào)控、合理配置資源的重要手段，在發(fā)展低碳經(jīng)濟的過程中起著至關(guān)重要的作用。因此，我國必須建立起合理的財政政策體系，有效地支持、鼓勵、推動低碳經(jīng)濟的發(fā)展。

1. 健全財政投入政策，促進低碳經(jīng)濟發(fā)展

健全財政投入政策，加大財政預算資金投入是促進發(fā)展低碳經(jīng)濟最直接最有效的手段之一。在財政預算安排中，應(yīng)該重視對節(jié)能減排、清潔能源開發(fā)、低碳技術(shù)研發(fā)、低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投入，形成穩(wěn)定的多元化資金投入，為低碳經(jīng)濟的發(fā)展提供資金保障。繼續(xù)加大對節(jié)能減排方面的投入，加快推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整合優(yōu)化;要加大對技術(shù)創(chuàng)新的資金投入力度，支持低碳技術(shù)的研發(fā)，支持新能源產(chǎn)業(yè)和低能耗產(chǎn)業(yè)的發(fā)展;要加大對我國十大節(jié)能工程、中西部地區(qū)污水管網(wǎng)、污染減排監(jiān)管體系等節(jié)能環(huán)保工程建設(shè)的支持，推進大型公共建筑和既有居住建筑節(jié)能改造;要加大對已設(shè)立的節(jié)能減排專項資金和可再生能源專項資金的支持力度，確保專項資金的合理增長，建立財政預算支持低碳經(jīng)濟發(fā)展的長效機制，從而促進低碳經(jīng)濟的發(fā)展。

2. 充分運用財政補貼政策，鼓勵企業(yè)發(fā)展低碳經(jīng)濟

充分運用財政補貼政策，鼓勵企業(yè)發(fā)展低碳經(jīng)濟，是有效推動低碳經(jīng)濟發(fā)展的手段之一。通過財政補貼，補償生產(chǎn)企業(yè)對環(huán)境治理的費用并保護稀缺資源，引導和鼓勵企業(yè)進行環(huán)境保護和節(jié)約資源;對清潔生產(chǎn)、開發(fā)和利用新能源、廢物綜合利用等項目進行貸款貼息;對污染治理、低碳產(chǎn)業(yè)等項目，在貸款利率、還貸條件和折舊政策等方面給予補貼優(yōu)惠;對使用清潔能源實行價格補貼;利用“綠箱”政策和《反補貼協(xié)定》，對農(nóng)業(yè)提供科研服務(wù)和進行結(jié)構(gòu)調(diào)整;對企業(yè)技術(shù)改造進行補貼。另外，采取財政補貼的方式，鼓勵地方政府在公交、出租等領(lǐng)域推廣使用節(jié)能和新能源汽車，以及鼓勵節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品使用和消費。

3. 對發(fā)展低碳經(jīng)濟的企業(yè)給予財稅支持

企業(yè)在低碳經(jīng)濟發(fā)展中起著舉足輕重的作用，我國要對發(fā)展低碳經(jīng)濟的企業(yè)給予財稅支持，鼓勵其發(fā)展，并吸引其他企業(yè)發(fā)展低碳經(jīng)濟。首先，健全鼓勵企業(yè)參與低碳經(jīng)濟發(fā)展的獎罰財稅政策，強化財稅政策的激勵和約束作用。對從事低碳技術(shù)研發(fā)的企業(yè)給予一定額度的所得稅減免，從而吸引更多企業(yè)進行低碳技術(shù)的研發(fā);對企業(yè)購置環(huán)保設(shè)備的投資，可按一定比例實行稅額抵免，從而鼓勵企業(yè)使用環(huán)保設(shè)備;對低碳企業(yè)或產(chǎn)業(yè)進行的投資給予退稅的優(yōu)惠政策，從而吸引更多國內(nèi)外資金投入低碳產(chǎn)業(yè)。其次，完善促進低碳技術(shù)發(fā)展的稅收激勵政策。通過對低碳技術(shù)的研究、開發(fā)、引進、裝讓和使用予以稅收激勵，積極引進國外的先進技術(shù)，促進國內(nèi)外技術(shù)交流，提高我國企業(yè)的技術(shù)水平，包括技術(shù)轉(zhuǎn)讓收入的稅收減免、技術(shù)轉(zhuǎn)讓費的稅收扣除，對引進技術(shù)的稅收優(yōu)惠等。最后，合理運用關(guān)稅手段，保護國內(nèi)環(huán)境和資源，提升國內(nèi)企業(yè)產(chǎn)品的競爭力。完善關(guān)稅政策，抑制高能耗、高污染、資源型產(chǎn)品出口，支持高附加值產(chǎn)品出口，鼓勵企業(yè)對其產(chǎn)品和技術(shù)進行升級‘鼓勵資源型、節(jié)能降耗、關(guān)鍵零部件等產(chǎn)品進口，鼓勵高新技術(shù)和產(chǎn)品的引進。

4. 完善轉(zhuǎn)移支付制度，支持地方低碳經(jīng)濟發(fā)展

要繼續(xù)完善轉(zhuǎn)移支付制度，加大對地方發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)、推進節(jié)能減排、進行可再生能源開發(fā)和利用等的資金支持力度。通過加大對一般性轉(zhuǎn)移支付的力度來彌補地方政府財力的不足，滿足地方政府行使基本職能的需要;加大中央對地方節(jié)能減排的支持力度，設(shè)立專項資金，鼓勵地方政府進一步開展節(jié)能減排;通過轉(zhuǎn)移支付的方式對經(jīng)濟發(fā)展落后地區(qū)淘汰落后產(chǎn)能給予財政支持和獎勵，引導地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化;在中央對地方的轉(zhuǎn)移支付資金中劃出一部分專項資金用作低碳經(jīng)濟的發(fā)展，并加強監(jiān)管，結(jié)合預算績效考評，確保資金的用途，提高資金使用效率。

5. 健全環(huán)境稅收政策，確保環(huán)境資源有償使用

我國應(yīng)進一步健全現(xiàn)行稅制，調(diào)整稅收政策，加快研究開征環(huán)境稅、碳稅等新的環(huán)保稅種，確保環(huán)境資源的有償使用。一是要增設(shè)使用后可能污染環(huán)境的產(chǎn)品的消費稅稅目;提高征稅標準，按稀缺程度不同相應(yīng)提高單位稅額，對非再生、稀缺性強的資源要課以重稅，以提高資源使用效率。二是研究開征碳稅。開征碳稅對減少碳排放、促進低碳發(fā)展有明顯作用，應(yīng)抓緊研究，在適當時候開征碳稅。三是研究開征環(huán)境保護稅。國家應(yīng)從有利于環(huán)境治理的技術(shù)進步，有利于環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度，研究設(shè)計開征環(huán)境稅的可能性和可行性。

6. 加快能源價格機制改革，促進能源價格市場化

我國應(yīng)該要把各種能源直接引入市場，根據(jù)價格規(guī)律和市場的供求關(guān)系來調(diào)整資源價格，使市場價格準確地反映環(huán)境成本，最終建立一個可持續(xù)的能源價格體系。要逐步建立科學的煤炭成本核算體系，實施煤電價格聯(lián)動，及時疏導煤電矛盾;逐步完善石油、天然氣定價機制，及時反映國際市場價格變化和國內(nèi)市場供求關(guān)系，在生產(chǎn)、銷售等環(huán)節(jié)建立競爭性的市場結(jié)構(gòu)，形成天然氣計劃內(nèi)外執(zhí)行統(tǒng)一價格，引導用戶合理使用、節(jié)約使用天然氣。同時，要建立競爭的市場結(jié)構(gòu)，通過合理有序的競爭機制，促進能源業(yè)健康有序發(fā)展。

7. 完善政府的低碳采購制度

要進一步完善政府的低碳采購制度，加大政府采購對環(huán)保節(jié)能產(chǎn)品的支持力度。首先，完善政府采購的立法及實施機制，以法律形式明確政府采購對環(huán)保產(chǎn)品的支持，規(guī)范采購實施過程;其次建立績效考評機制，把政府機關(guān)對環(huán)保產(chǎn)品采購的評價指標納入政府績效考評中，強制政府對環(huán)保產(chǎn)品的采購;最后，要擴大政府低碳采購產(chǎn)品的范圍，擴大政府環(huán)保產(chǎn)品采購的引導和示范效應(yīng)，引導社會團體和公眾參與低碳消費活動，促進低碳經(jīng)濟的發(fā)展。

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