[摘 要]當(dāng)前我國是世界第5大石油生產(chǎn)國，第二大石油消費(fèi)國，石油已成為與糧食和水資源并列，事關(guān)國家經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展與安全的重要資源。1993年以來，我國成為石油進(jìn)口國，且石油凈進(jìn)口逐年增加，加上近年來汽車行業(yè)的飛速發(fā)展，未來石油天然氣的供需矛盾還會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大。加上近10年，中國石油業(yè)發(fā)生了巨大的變化，單獨(dú)的一部《石油天然氣法》對于今時(shí)今日的中國顯得尤為迫切。

[關(guān)鍵詞]行政壟斷 市場秩序 石油立法

改革開放以來，我國自然壟斷石油行業(yè)中的反競爭行為十分突出，引起了廣大消費(fèi)者的強(qiáng)烈不滿。據(jù)統(tǒng)計(jì)，雖然我國目前涉及石油天然氣方面的現(xiàn)行有效的法律法規(guī)、行政規(guī)章眾多，導(dǎo)致的現(xiàn)狀是:數(shù)量眾多卻不統(tǒng)一，有些重要的法規(guī)缺位，可操作性差，效力層次較低。反觀世界上主要油氣資源國與消費(fèi)國大都制定了相關(guān)法律法規(guī)，而我國能源法律體系中石油天然氣法長期處于缺位狀態(tài)。本文擬對我國石油行業(yè)中的壟斷形成進(jìn)行分析，并就如何運(yùn)用立法這一手段打破壟斷堅(jiān)冰提出一點(diǎn)意見。

理論上，經(jīng)濟(jì)學(xué)將壟斷分為三種形式，一是自然壟斷;二是市場壟斷即經(jīng)濟(jì)壟斷;三是行政壟斷，也就是用權(quán)利壟斷資源。其中我國主要是行政壟斷。行政壟斷的成因很多，通常因政府支持，法律法規(guī)認(rèn)可而產(chǎn)生，一般存在于公共事業(yè)密切相關(guān)的領(lǐng)域，此外在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，企業(yè)合并或并購最易產(chǎn)生。具體而言，行政壟斷具有以下特征:一、壟斷企業(yè)多為國有獨(dú)資或國家絕對控股。二、壟斷企業(yè)由政府直接經(jīng)營或由政府控制經(jīng)營者的人事權(quán)和監(jiān)管權(quán)。三、壟斷企業(yè)市場份額的獲得來源于法律法規(guī)的合法性或行政合法性。四、市場結(jié)構(gòu)以行業(yè)性寡頭壟斷為主。五、壟斷企業(yè)之間的競爭是一種低效競爭。這些特征在我國石油天然氣行業(yè)得到了充分體現(xiàn)。

回顧我國石油天然氣行業(yè)壟斷堅(jiān)冰的形成的原因及危害，對于我們找尋破除之法不無裨益。

上個(gè)世紀(jì)90年代，我國經(jīng)濟(jì)開始由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌。在這個(gè)過程中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)隨著經(jīng)濟(jì)政策的演變而進(jìn)行調(diào)整，但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留下來的強(qiáng)制性行政管理體制和特殊的所有制形式，使我國眾多產(chǎn)業(yè)形成了超經(jīng)濟(jì)因素的壟斷狀態(tài)——行政壟斷，對市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生一股扭曲的力量。1998年，國家將原來分別隸屬于中國石油天然氣總公司和中國石油化工總公司的資產(chǎn)以長城為界進(jìn)行重組，成立了中國石油天然氣集團(tuán)公司和中國石油化工集團(tuán)公司，加上1982年就成立的中國海洋石油總公司，初步形成了各自獨(dú)立的上下游、內(nèi)外貿(mào)、產(chǎn)銷一體化格局。石油寡頭由此誕生，南北壟斷格局形成。重組后的三大集團(tuán)公司“劃地而治”，基本上不允許國有或國有控股企業(yè)以外的經(jīng)濟(jì)形式進(jìn)入。2000年以后，有關(guān)部委授權(quán)兩大集團(tuán)公司參與清理和整頓地方加油站工作，導(dǎo)致兩大集團(tuán)不惜血本的競相抬價(jià)收購加油站，激烈爭奪零售市場以致形成高度壟斷格局。

石油寡頭既是市場的參與者又是市場規(guī)則的制定者，這種政府職能與企業(yè)行為交織在一起的做法嚴(yán)重?cái)_亂了市場秩序，阻撓了市場經(jīng)濟(jì)中“看不見的手”發(fā)揮其應(yīng)有的作用。正是由于缺乏競爭，這些企業(yè)便隨意進(jìn)行經(jīng)營活動(dòng)，損害消費(fèi)者利益，具體主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:(一)油價(jià)跟漲快跟跌慢。 我國國內(nèi)油價(jià)受國際油價(jià)控制，國際油價(jià)漲國內(nèi)便迅速跟漲;然而當(dāng)國際油價(jià)下跌時(shí)，我國油價(jià)卻在相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)居高不下。2008年9月以后國際原油價(jià)持續(xù)下跌，然而我國成品油價(jià)格12月底才在一片不滿的聲浪中開始下降。(二)買漲不買落。我國的石油流通體制存在國際市場石油價(jià)格越高我們進(jìn)口越多，價(jià)格下跌反而減少進(jìn)口的怪現(xiàn)象。(三)民營油企生存艱難。民營油企不僅存在著作為資金、技術(shù)、人才、管理等高密度、多層面的行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)與進(jìn)入競爭性市場相比，進(jìn)入壟斷性市場，企業(yè)在產(chǎn)、供、銷鏈條各環(huán)節(jié)所遭遇的抵制和排擠都要大得多。(四)石油行業(yè)高福利。

綜上所述，行政壟斷危害之大突出表現(xiàn)在限制競爭上，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)傾斜，降低社會(huì)資源的配制效率，惡化市場競爭秩序，管制決策的非公開化極易孳生腐敗，加劇社會(huì)分配不公，消費(fèi)者利益嚴(yán)重受損，進(jìn)而影響到石油市場的健康發(fā)育。從國際角度來看，行政壟斷直接違背WTO規(guī)則，不利于提高我國國際競爭力。許多國家都是通過立法放棄了國有公司的壟斷地位，國有石油公司和非國有企業(yè)享有平等的市場主體地位，而多頭監(jiān)管的體制也將通過立法廢除。由此可見，石油單獨(dú)立法是行業(yè)健康發(fā)展的重要保證，是規(guī)范市場的重要手段之一。

單獨(dú)立法是打破石油壟斷行之有效地方法，但是在此目標(biāo)下我們必須應(yīng)該明確以下幾個(gè)問題。

首先，保證立法的公平性。目前，我國的石油天然氣市場處于三巨頭絕對壟斷狀態(tài)，在此市場環(huán)境下，很難保證立法的公平性。所以在立法中必須要避免法律成為寡頭內(nèi)部利益再分配的工具。

其次，確保立法的獨(dú)立性。石油行業(yè)多頭監(jiān)管，部門利益難以進(jìn)行立法協(xié)調(diào)。石油行政管轄部門自然會(huì)參與立法過程，這就很難擺脫部門利益的烙印，同時(shí)也為今后的執(zhí)法埋下隱患。

再次，明確立法的目的性。2005年年初，國務(wù)院發(fā)布了 “非公36條”，明確規(guī)定民營資本可以進(jìn)入石油行業(yè)，并可以在其中的非自然壟斷業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)以各種形式進(jìn)行投資。但是從國際范圍看，石油行業(yè)從來屬于寡頭競爭行業(yè)。目前的國際趨勢是，各國對壟斷結(jié)構(gòu)的限制有了相當(dāng)程度的放松，而對限制競爭的壟斷行為給予了更嚴(yán)厲的制裁。因此，立法的目的，關(guān)鍵不是對三巨頭進(jìn)行拆分或是給其引入更多的競爭者，而第一步是要著眼于強(qiáng)化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，放開價(jià)格管制，使三巨頭之間真正形成競爭，這樣既破壞其在國內(nèi)形成的利益集團(tuán)這塊頑疾，又保證了其在國際舞臺上的競爭力。

實(shí)踐表明，《反壟斷法》的實(shí)施讓人們看到了打破行政壟斷的曙光。但是，石油行業(yè)的壟斷有其自身的復(fù)雜性，故而制定單獨(dú)的一部《石油天然氣法》對于今時(shí)今日的中國顯得尤為迫切。只有這樣二者才能合力打破這種根深蒂固的壟斷，適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展。同時(shí)，也為其他行政壟斷行業(yè)提供一些啟示。

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