[摘 要]房屋拆遷問題是城市化進(jìn)程中的熱點(diǎn)問題，備受社會各界關(guān)注。房屋拆遷問題直接影響到城市化進(jìn)程能否順利進(jìn)行，應(yīng)該擺正政府在房屋拆遷法律關(guān)系中的位置，保護(hù)公民的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利，完善相關(guān)拆遷法律制度，確保城市化建設(shè)的順利進(jìn)行。

[關(guān)鍵詞]房屋拆遷;法律目的;法律性質(zhì);完善途徑

當(dāng)前的城市建設(shè)過程就是一個城市化的過程，其中必然會出現(xiàn)相關(guān)的法律問題，房屋拆遷便是一個突出的問題，如何城市化進(jìn)程中經(jīng)濟(jì)建設(shè)和公民私人財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)是一個急需解決的重大課題。拆遷問題能否很好地解決直接關(guān)系到城市化的建設(shè)能否順利進(jìn)行，避免出現(xiàn)因?yàn)榉课莶疬w而引發(fā)的群眾不滿、社會動蕩是擺在我們面前的重要問題。本文擬從城市房屋拆遷的目的和法律關(guān)系的性質(zhì)入手，探討我國城市房屋拆遷過程中存在的法律困惑，尋求相關(guān)的法律對策，以期確保城市房屋拆遷工作的順利進(jìn)行。

一、城市房屋拆遷中法律目的的理性審視

我國《憲法》規(guī)定，公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。但是我國《憲法》同時又規(guī)定:“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償。”《土地管理法》第2條第2款規(guī)定:“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實(shí)行征用?！辈⒃谄涞?8條規(guī)定:“有下列情形之一的，由有關(guān)人民政府土地行政主管部門報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國有土地使用權(quán):(一)公共利益需要使用土地的;(二)為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的。”《城市房地產(chǎn)管理法》第19條規(guī)定:“在特殊情況下，國家可以根據(jù)社會公共利益的需要，依照法律程序提前收回出讓土地使用權(quán)?！薄冻擎?zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第42條也作了類似規(guī)定?？梢?，憲法和上述法律、行政法規(guī)都規(guī)定“公共利益”是征收或征用土地及公民的私有財(cái)產(chǎn)的目的。但是，在房屋拆遷立法上這一立法宗旨卻悄然發(fā)生著變化。我國于1991年3月22日由國務(wù)院頒布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》沒有使用“為了公共利益的需要”，而在第1條規(guī)定:“為加強(qiáng)城市房屋拆遷管理，保障城市建設(shè)順利進(jìn)行，保護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益，制定本條例?！钡?條規(guī)定:“凡在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上，因城市建設(shè)的需要拆遷房屋及其附屬物的，使用本條例”。可見，將城市房屋拆遷的目的界定為“城市建設(shè)需要”。而2001年的《城市房屋拆遷條例》第1條將上述規(guī)定修改為“為了加強(qiáng)對城市房屋拆遷的管理，維護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益，保障建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行，制定本條例”。修改后的《城市房屋拆遷條例》將“維護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益”放置于“保障建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行”之前，這一改變實(shí)質(zhì)上反映了立法理念的一定改變，強(qiáng)調(diào)在維護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益的前提下，才能保障建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行。第2條規(guī)定;“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上實(shí)施房屋拆遷并需要對被拆遷人補(bǔ)償、安置的，適用本條例?！?001的條例并未對拆遷行為本身的合法性作出任何規(guī)定。相對而言，1991年的拆遷條例第2條所規(guī)定的“凡在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上，因城市建設(shè)的需要拆遷房屋及其附屬物的，使用本條例”，將房屋拆遷的合法性界定為“城市建設(shè)需要”更為明確。但是，《城市私有房屋管理?xiàng)l例》第4條規(guī)定:“城市私有房屋因國家建設(shè)需要征用拆遷時，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)給予房屋所有人合理的補(bǔ)償?！边@里的目的又變成“國家建設(shè)”，與前述“城市建設(shè)”又不同。那么，城市房屋拆遷的“城市建設(shè)”與“國家建設(shè)”是否是同一范疇?它們與“公共利益”的關(guān)系如何?何謂“公共利益”?這些問題的明確，對目前城市房屋拆遷工作的順利進(jìn)行十分關(guān)鍵。

何謂“公共利益”?“公共利益”具體包括哪些范圍?“因城市建設(shè)需要”是否全部是公共利益性質(zhì)的活動?我國立法未明確規(guī)定。由于我國立法的空白，各級政府和房屋拆遷行政部門動輒以“公共利益”為由剝奪被拆遷人的權(quán)益，從而導(dǎo)致在實(shí)踐中存在公、私不分的現(xiàn)象，導(dǎo)致在房屋拆遷中政府濫用公權(quán)侵犯私權(quán)，導(dǎo)致在城市房屋拆遷活動中，有關(guān)房屋拆遷及補(bǔ)償帶來許多問題。因此，我國急需科學(xué)界定“公共利益”，并對城市房屋拆遷的目的與“公共利益”的關(guān)系給予明確規(guī)定。

對“公共利益”的界定，在國外的立法上，有采取概括式的，也有列舉式的。如我國香港地區(qū)以列舉的方式規(guī)定“公共利益的范圍”。在其《收回官地條例》和《土地征用條例》中同時規(guī)定，官地收回和征用土地須以“公共用途為目的”，并且詳細(xì)列舉了屬于“公共用途”的“收回”和“征用”情況。對“公共利益”的界定，目前，我國在立法上尚屬空白，我國學(xué)者對其理解也不統(tǒng)一，有學(xué)者主張采取概括式界定其范圍，也有學(xué)者主張采取列舉式界定其范圍。筆者認(rèn)為，由于我國法制化水平較低，在立法上應(yīng)采取列舉式和概括式相結(jié)合的辦法對其做出明確規(guī)定。在概括時有學(xué)者提出的以下幾個標(biāo)準(zhǔn)值得考慮:一是受益對象的范圍。二是是否向社會公眾提供公共產(chǎn)品。三是否以促進(jìn)國家的經(jīng)濟(jì)、文化、國防等建設(shè)為目標(biāo)。四是其結(jié)果是否確實(shí)能使社會公眾受益。在列舉時，可以借鑒我國臺灣地區(qū)土地法第208條的規(guī)定。該條列舉了國防設(shè)備、交通事業(yè)、公用事業(yè)、水利事業(yè)、公共衛(wèi)生、公用建筑、教育藝術(shù)及慈善事業(yè)、國營事業(yè)及其他事業(yè)共9項(xiàng)可予征收的公共事業(yè)。

“城市建設(shè)”與“國家建設(shè)”不是同一范疇。因?yàn)?，并不是所有城市建設(shè)都是國家建設(shè)。因?yàn)楦鶕?jù)“公共利益”的含義進(jìn)行理解，國家建設(shè)行為總是以社會整體利益作為出發(fā)點(diǎn)的，社會整體利益本身就是“社會公共利益”，故國家建設(shè)本身就具有“公共利益”的性質(zhì)。因此，《城市房屋拆遷條例》宜采用“社會公共利益需要”或者“國家建設(shè)需要”的提法。這樣既可以與土地征用、土地收回實(shí)體合法性要件一致，又可避免行政法規(guī)的立法與憲法法律不一致。

就我國目前的城市房屋拆遷而言。筆者認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)中的城市房屋拆遷并非全部都是為了社會公共利益。事實(shí)上，有兩種目的:一是為了公共利益，如市鎮(zhèn)建設(shè)、環(huán)境美化等;二是商業(yè)性拆遷，如商品房建設(shè)，為招商引資的各類工業(yè)園、科技園的建設(shè)，這類拆遷往往借助政府的拆遷行為，取得開發(fā)建設(shè)用地。但《城市房屋拆遷條例》并未區(qū)分公共利益拆遷和商業(yè)性拆遷，這為城市房屋拆遷的順利進(jìn)行留下了隱患。由于目的不同，會導(dǎo)致拆遷所涉及的法律關(guān)系性質(zhì)、拆遷程序、法律后果不完全相同，相應(yīng)地，解決的機(jī)制也不同。公共利益性拆遷是為全社會服務(wù)的，一般都能為民眾所理解，民眾也愿意從國家的利益出發(fā)，從社會公共利益出發(fā)，同意拆遷，只要國家能給其以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，問題較容易解決。在實(shí)際的操作中，為了保證拆遷確實(shí)是出于“公共利益”，在程序方面應(yīng)建立公眾參與制度，通過征詢市民意見，讓市民參與決策，體現(xiàn)人民城市人民建的執(zhí)政理念。對公益性拆遷的動遷資金由地方財(cái)政解決，被拆遷人安置補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)由市政建設(shè)經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一支出。對于商業(yè)性拆遷，必須按市場規(guī)律，由市場機(jī)制來規(guī)范拆遷活動，行政機(jī)關(guān)沒有必要介入其中，政府應(yīng)當(dāng)以超然中立的姿態(tài)履行監(jiān)督和管理的職責(zé)，被拆遷人的安置與補(bǔ)償也均由建設(shè)單位統(tǒng)一負(fù)責(zé)。對于發(fā)生于拆遷人和被拆遷人之間的拆遷法律關(guān)系，完全由民事法律規(guī)范予以調(diào)整，通過合同方式協(xié)商進(jìn)行;如果發(fā)生拆遷糾紛，由法院依民事訴訟法進(jìn)行裁判。這樣，就避免了商業(yè)拆遷中拆遷人借助國家強(qiáng)制力，侵犯被拆遷人的合法權(quán)益的事情發(fā)生。

二、城市房屋拆遷中法律性質(zhì)的實(shí)踐觀察

城市房屋拆遷行為到底是民事行為，還是行政行為，或者是一種民事與行政的混合行為，在理論上存在不同看法。與之相對應(yīng)，拆遷法律關(guān)系有民事法律關(guān)系說與行政法律關(guān)系說之爭。民事法律關(guān)系說的主要依據(jù)是:房屋拆遷的本質(zhì)是被拆遷人處分自己的土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，拆遷人之所以能夠?qū)嵤┎疬w是基于契約而產(chǎn)生的合同權(quán)利。行政法律關(guān)系說的主要依據(jù)是:房屋拆遷的本質(zhì)是國家對國有土地使用權(quán)的回收和征收。筆者認(rèn)為，城市房屋拆遷行為既有行政行為，又有民事行為，因此，既有民事法律關(guān)系，又有行政法律關(guān)系。

按照《城市房屋拆遷條例》的規(guī)定，我們可以將房屋拆遷行為劃分為房屋拆遷的原因行為和結(jié)果行為，房屋拆遷原因行為是典型的行政行為，無論城市房屋拆遷的規(guī)劃許可行為、土地使用權(quán)許可使用行為、拆遷許可證核準(zhǔn)行為等一系列行為都屬于行政行為，與之相對應(yīng)而產(chǎn)生的規(guī)劃法律關(guān)系、土地使用權(quán)許可法律關(guān)系和建設(shè)項(xiàng)目許可和房屋拆遷所涉及的法律關(guān)系都屬于行政性法律關(guān)系。這一系列行政許可行為是房屋拆遷的原因，也是確定房屋拆遷合法性的標(biāo)準(zhǔn)。這一系列行政行為從目的上講都不過是房屋拆遷準(zhǔn)備行為，沒有這一系列行政行為的完成，城市房屋拆遷是無法進(jìn)行的，是缺乏法律依據(jù)的非法拆遷行為。

城市房屋拆遷活動本身主要有兩項(xiàng)內(nèi)容:一是對房屋建筑的拆除行為;二是對被拆遷人予以補(bǔ)償安置。拆除行為是一種事實(shí)行為;補(bǔ)償安置是典型的民事合同行為。補(bǔ)償安置是在依法對被拆除房屋合理、公正評估的基礎(chǔ)上的民事利益互換過程，表現(xiàn)為拆遷當(dāng)事人在合意基礎(chǔ)上的契約關(guān)系及對該契約的嚴(yán)格履行過程。拆遷行為能否順利實(shí)施，完全取決于拆遷人與被拆遷房屋的主人(被拆遷人)就房屋拆遷能否達(dá)成合意，這一合意的達(dá)成是以雙方當(dāng)事人法律地位的平等為基礎(chǔ)的，是建立在雙方當(dāng)事人充分協(xié)商與溝通之上。城市房屋拆遷表現(xiàn)為如何協(xié)調(diào)拆遷人與被拆遷人之間的利益關(guān)系問題。這種利益關(guān)系，從法律關(guān)系的角度而言，是平等的民事主體之間的法律關(guān)系，因此，城市房屋拆遷行為是存在于平等主體之間的民事行為。因而，在房屋拆遷中，要充分重視與保護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法民事權(quán)利，要重視拆遷當(dāng)事人的意愿，政府不要過多介入，即使介入也要有確定的理由和公正的程序。

正確界定城市房屋拆遷的性質(zhì)具有重要的意義。因?yàn)樗坏性V訟程序法適用的意義，也有平衡國家、集體和個人三者間利益關(guān)系的意義，更有防止權(quán)力尋租、公權(quán)私用的行政腐敗現(xiàn)象滋生和泛濫的現(xiàn)實(shí)意義。

三、城市房屋拆遷中法律規(guī)范的完善途徑

如何完善我國的城鎮(zhèn)房屋拆遷遷制度確實(shí)是一個眾說紛紜的課題，筆者認(rèn)為根據(jù)目前現(xiàn)實(shí)中的情況，亟待解決的問題主要是區(qū)分公共拆遷與商業(yè)拆遷，完善拆遷安置補(bǔ)償?shù)囊?guī)定;界定房屋拆遷補(bǔ)償?shù)姆秶c內(nèi)容，明確房屋拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)與方式;以及拆遷補(bǔ)償?shù)某绦蚺c救濟(jì)。

1.區(qū)分公共拆遷與商業(yè)拆遷，完善拆遷安置補(bǔ)償?shù)囊?guī)定

征地拆遷權(quán)作為國家的強(qiáng)制性權(quán)力，應(yīng)該根據(jù)憲法的規(guī)定由政府行使并嚴(yán)格用于公共利益的需要。公共利益范圍的界定是城市房屋拆遷立法中必須明確的問題。筆者認(rèn)為，可以采取從實(shí)體和程序兩方面予以認(rèn)定。從實(shí)體上明確公共利益是指符合絕大多數(shù)人的利益的非直接商事性質(zhì)的利益，其主要表現(xiàn)為涉及文化、教育、醫(yī)療、國防等社會公共事業(yè)的利益。在程序上通過民主方式來界定公共利益，健全公眾參與機(jī)制，把權(quán)力交給公眾，由民主程序達(dá)成的、不同利益群體能夠充分表達(dá)的機(jī)制形成的公眾意志就可以假設(shè)為公共利益，且應(yīng)執(zhí)行嚴(yán)格的征用程序和拆遷補(bǔ)償安!程序。而對于商業(yè)拆遷行為，應(yīng)恢復(fù)市場主體平等交易的本來面目，不應(yīng)啟動國家的權(quán)力，而應(yīng)由雙方當(dāng)事人在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上自行確立拆遷補(bǔ)償?shù)姆桨?，即使發(fā)生爭議訴諸法律也應(yīng)當(dāng)由民事法律規(guī)范調(diào)整，以促進(jìn)商業(yè)拆遷活動的有序進(jìn)行。

2.界定房盈拆遷補(bǔ)償?shù)姆秶c內(nèi)容，明確房及拆遷補(bǔ)愉的標(biāo)準(zhǔn)與方式

從我國《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定來看，房屋拆遷補(bǔ)償范圍還停留在房屋所有權(quán)、附屬物所有權(quán)和收益權(quán)，應(yīng)予補(bǔ)償?shù)氖找嬷饕ㄈN，即租金、生產(chǎn)經(jīng)營預(yù)期收益和拆遷產(chǎn)生的費(fèi)用.至于房屋及附屬物所占有的土地使用權(quán)是否給予補(bǔ)償，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》卻未做規(guī)定。這是由于我國房地分管的體制所決定的:房屋拆遷的法規(guī)不涉及土地問題，土地問題由土地法加以規(guī)定。新拆遷立法應(yīng)對拆遷的補(bǔ)償范圍予以完善，將土地使用權(quán)的補(bǔ)償與房屋所有權(quán)的補(bǔ)償結(jié)合起來，以保護(hù)被拆遷人不會因?yàn)橥恋氐恼魇栈蚴栈睾头课莶疬w而受到太大的影響和損失。另外，根據(jù)中閑的國情，在憲法中明確規(guī)定補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t-一合理補(bǔ)償原則后，還必須明確補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn).即以被拆遷房屋的市場價格為主要標(biāo)準(zhǔn)、公平、公正、公開地對被拆遷人給予補(bǔ)償。在補(bǔ)償?shù)木唧w方式上，被拆遷人可以選擇實(shí)行貨幣補(bǔ)償或者房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的方式。但無論是采取貨幣補(bǔ)償還是采取實(shí)物安置，關(guān)鍵是要明確對被拆遷人權(quán)益的保障，從“重建設(shè)、輕補(bǔ)償”的觀念轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖ㄔO(shè)補(bǔ)償并重”的觀念，切實(shí)從法律制度上保護(hù)對被拆遷人利益。

3.保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，完善房反拆遷補(bǔ)償?shù)某绦蚺c救濟(jì)

行政補(bǔ)償?shù)某绦蛞话阌蛇@樣幾個階段組成:報(bào)價，協(xié)商，可以確定補(bǔ)償金的最終價格，最后是裁決。當(dāng)行政主體與相對人不能就補(bǔ)償價格取得一致意見時，雙方均可提請法院裁判補(bǔ)償金傾。我國的房屋拆遷補(bǔ)償立法應(yīng)借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定嚴(yán)格的法律補(bǔ)償程序。將補(bǔ)償程序視為拆遷的前置程序，補(bǔ)償與否將直接影響被征收財(cái)產(chǎn)的實(shí)際移轉(zhuǎn)占有。救濟(jì)是對相對人權(quán)利進(jìn)行事后保障的關(guān)鍵制度，所以最后的裁決環(huán)節(jié)是房屋拆遷補(bǔ)償程序的核心。不論拆遷人是行政主體還是行政主體以外的其他組織.關(guān)于補(bǔ)償金問題不能由拆遷人單方面決定，在拆遷人與被拆遷人未就補(bǔ)償安置達(dá)成協(xié)議的情形下，應(yīng)將補(bǔ)償安置的裁決權(quán)交由法院而不是房屋拆遷管理部門或地方政府去行使，否則有違裁決的公正性。而由法院最終裁決這樣的爭議顯然是至關(guān)重要的，因?yàn)榉ㄔ合鄬χ辛?，而且法院的裁決不是任意的，它必須遵循一定的原則和標(biāo)準(zhǔn)，必須以法律為依據(jù)，只有這樣才更能體現(xiàn)公共利益和私人利益的平衡。

4.規(guī)范政府行為，加強(qiáng)拆遷管理體制改革

由于公益拆遷的當(dāng)事人一方即為當(dāng)?shù)厝嗣裾虼苏荒芗茸鳟?dāng)事人，又作為管理者。在職權(quán)劃分上應(yīng)體現(xiàn)權(quán)力制衡。首先，凡涉及征收的事項(xiàng)，政府不能自己審批自己，應(yīng)報(bào)同級人大常委會批準(zhǔn)，在具體實(shí)施過程中應(yīng)接受同級人大常委會監(jiān)督。其次，由于政府系拆遷事人一方，所以理應(yīng)取消政府對拆遷爭議的裁決權(quán)和強(qiáng)制拆遷的實(shí)施權(quán)，該兩項(xiàng)權(quán)利應(yīng)交由法院實(shí)施。這既是法治國家的普遍做法，也是我國修訂后的憲法的基本要求。同時，對參與拆遷的工作人員應(yīng)采取資格認(rèn)證制度，并進(jìn)行必要的培訓(xùn)。該工作人員必須是政府機(jī)關(guān)或事業(yè)單位的在編人員，應(yīng)禁止其委托企業(yè)或個人從事拆遷工作。對違法拆遷的行為應(yīng)規(guī)定嚴(yán)厲的制裁措施，凡是拆遷中對未經(jīng)法定程序批準(zhǔn)擅自拆除他人房屋的、超出批準(zhǔn)范圍拆遷他人房屋，以及弄虛作假騙取批準(zhǔn)后拆除他人房屋的，除了在法律上應(yīng)明確相關(guān)責(zé)任人的刑事責(zé)任和行政責(zé)任外，政府對被拆遷人應(yīng)承擔(dān)雙倍賠償?shù)那謾?quán)責(zé)任，以慰撫受害人，并挽回影響。

應(yīng)當(dāng)對地方政府發(fā)布的各種涉及拆遷的地方性法規(guī)、規(guī)章與政策性文件進(jìn)行清理，并限制發(fā)布有關(guān)拆遷的規(guī)范性文件的級別只能到省市兩級，取消包括縣及其以下的行政機(jī)關(guān)發(fā)布對被拆遷人設(shè)定義務(wù)和影響被拆遷人權(quán)利實(shí)現(xiàn)的規(guī)范性文件的權(quán)利。

參考文獻(xiàn):

[1]費(fèi)安玲:私權(quán)理念與城市私房拆遷的立法[J]，政法論壇，2004(5)

[2]馮玉軍:權(quán)利、權(quán)力和利益的博弈，中國法學(xué)[J]，2007(4)

[3]陳新.財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法地位評析[J]，政法論壇， 2004(3).

[4]鄭傳坤，唐忠民:完善公益征收法律制度的思考[J]，政法論壇，2004(5).