[摘 要]公民參與對(duì)于提高公共政策的質(zhì)量進(jìn)而實(shí)現(xiàn)其良好的施行效果具有舉足輕重的作用，可謂是公共政策的基石。本文針對(duì)目前公民參與中缺乏規(guī)范的程序、保障制度不完善等問題，提出在今后應(yīng)大力提高公民參與意識(shí)、拓寬參與渠道等辦法。

[關(guān)鍵詞]公民參與 政策制定

一、公民參與在公共政策制定中的必要性

1.公民參與保證政策制定的公共利益價(jià)值取向。公共利益是公共政策的制定依據(jù)。政府制定的政策必須服務(wù)和增進(jìn)社會(huì)公共利益，以公共利益為政策制定的出發(fā)點(diǎn)和決策依據(jù)，以公共利益為政策的最高目標(biāo)。但是， 在現(xiàn)實(shí)的政策制定過程中總是存在著背離公共利益的離心力。在缺乏有效監(jiān)督的情況下，政策制定人員手中的權(quán)力為他們牟取私利提供了機(jī)會(huì)，他們進(jìn)行權(quán)錢交易， 以公共政策背離公共利益的代價(jià)換取個(gè)人私利的滿足。以整體形象出現(xiàn)的部門和行業(yè)與個(gè)人一樣更愿意實(shí)現(xiàn)本部門，本行業(yè)的利益最大化。他們壟斷政策制定權(quán)制定出的公共政策更多的代表部門利益和行業(yè)利益，而非公共利益。迫使公共政策背離公共利益的第三種力量是某些個(gè)體和利益集團(tuán)的尋租活動(dòng)。公民參與對(duì)公共利益異化的治理，保證公共政策的公共利益價(jià)值取向是通過權(quán)利分享，權(quán)力監(jiān)督和博弈制衡實(shí)現(xiàn)的。公民參與政策制定打破了政府內(nèi)部的政策制定人員對(duì)政策制定權(quán)的壟斷，公民獲得了部分政策制定權(quán)。權(quán)力的分享可以實(shí)現(xiàn)以權(quán)力約束權(quán)力，限制政策制定人員和部門、行業(yè)牟取私利的行為。公民參與使政策制定過程透明化，公民獲得了更多的知情權(quán)，對(duì)政策制定權(quán)力運(yùn)用的監(jiān)督更加有效。

2.公民參與為政策執(zhí)行及調(diào)整提供信息和依據(jù)。在政策形成和調(diào)整階段，政策制定者首先要搜集充分、準(zhǔn)確的信息。但大多數(shù)決策者只能了解數(shù)量有限的信息，且得到的信息不一定是確切無誤的。而社會(huì)公眾直接面對(duì)各種社會(huì)問題，最了解情況，傳達(dá)的信息最全面、最真實(shí)，從而為政府或決策者獲取信息提供了一條捷徑。并不是所有的政策都能夠有效的服務(wù)于社會(huì)大眾，只有經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)才能知其完善與否，也才能做出正確的調(diào)整修改。普通公民是政策直接作用的對(duì)象，對(duì)政策優(yōu)劣有切身的體會(huì)。如果政策順應(yīng)民意，就會(huì)得到公民的熱烈擁護(hù);反之，就得不到公民的支持，公民就會(huì)抵制，迫使政府對(duì)該政策取消或調(diào)整。

3.公民參與為政策執(zhí)行提供有力保障和有效監(jiān)督。政策執(zhí)行是政策過程中的重要環(huán)節(jié)，好的政策只有認(rèn)真執(zhí)行才能產(chǎn)生好的效果，公民是政策直接作用的對(duì)象，除了取決于政策質(zhì)量和政策主體執(zhí)行的力度外，還取決于作為政策客體的公民的支持程度，公民參與使社會(huì)公眾對(duì)政策合法確認(rèn)不疑，對(duì)政府的信任感大大提高，從而以積極的態(tài)度推動(dòng)政策的執(zhí)行。此外，在政策形成、制定和執(zhí)行過程中，公民參與可以有效的減少政策上的流弊，遏止個(gè)人私欲及腐敗現(xiàn)象。

二、公民參與政策制定中存在的問題

1.公民參與缺乏物質(zhì)條件的保障。一般而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公民政治參與呈正相關(guān)關(guān)系:一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展為公民參與提供機(jī)會(huì)和條件;二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來社會(huì)利益關(guān)系的變化，從而推動(dòng)公民訴諸政治參與來維護(hù)并實(shí)現(xiàn)自身的利益。離開了一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，就不可能有政治參與的良性發(fā)展，也不可能有高度發(fā)達(dá)的政治文明。我國是后發(fā)現(xiàn)代化國家，較低水平的生產(chǎn)力以及受其制約的教育科學(xué)文化狀況客觀上限制了人民大眾有效地參與政治。從目前參與的特點(diǎn)來看，社會(huì)性或問題性參與居多，高層次的政治參與較少;動(dòng)員性參與較多，自主性參與較少;手段性參與多，目標(biāo)性參與少。這些問題的解決都有待于經(jīng)濟(jì)水平的進(jìn)一步提高。

2.公民參與缺乏規(guī)范的程序。由于公民和政府在信息上的不平衡，會(huì)導(dǎo)致公民參與公共政策制定程序的缺失，勢必要嚴(yán)重影響公民參與公共政策制定的順利進(jìn)行。公民參與公共政策制定的有程序、有秩序化，是公民參與公共政策制定發(fā)展的需要，是公民參與意識(shí)發(fā)展的需要，也是擴(kuò)大公民參與主體范圍所必需的。目前，在公民參與公共政策制定、監(jiān)督公共政策制定等方面都缺乏程序以及秩序的規(guī)則，這樣就會(huì)導(dǎo)致公民參與主體地位的缺失。

3.公民參與的意識(shí)淡薄。在我國，普遍缺乏公民參與公共政策制定的意識(shí)和技能。由于受經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展和傳統(tǒng)觀念等諸多因素的制約，一部分公民雖然有較高的參與愿望，但不知道作為一個(gè)公民在政治生活中有哪些權(quán)利和義務(wù)，也不知道怎樣去參與和實(shí)現(xiàn)有效參與。雖然近年來公民參與已得到越來越多的人接受與支持，但公民參與公共政策制定的主動(dòng)性和理性化程度不高，相當(dāng)數(shù)量的公民參與缺乏責(zé)任感，而是盲目參與。還有一部分公民意識(shí)不到自己是國家的主人，依附權(quán)威，主體意識(shí)差，造成公民認(rèn)知水平低下，進(jìn)而失去了參與的主體資格。

4.公民參與的組織機(jī)構(gòu)和渠道單一。在中國現(xiàn)有數(shù)以萬計(jì)的組織和團(tuán)體，屬于政治制度內(nèi)部的有人大、政協(xié)、黨組織、青年團(tuán)、婦聯(lián)、工會(huì)，它們分枝細(xì)密，數(shù)目繁多，遍布中國每一個(gè)行政層級(jí);屬于政治制度外部的有各種學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)，大眾傳播媒體等，這些組織和團(tuán)體都與公眾密切地打交道。應(yīng)該說，它們?cè)谡紊钸^程中起到表達(dá)、協(xié)調(diào)、綜合公眾意愿的舉足輕重的作用。但是這些團(tuán)體更多的是發(fā)揮黨組織和政府與人民群眾之間的溝通信息、反映情況的“橋梁”和“紐帶”作用，故團(tuán)體表達(dá)的功能微弱。

三、完善公民參與公共政策制定的幾點(diǎn)建議

1.完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增強(qiáng)公民參與的物質(zhì)基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)決定政治，當(dāng)生產(chǎn)力水平發(fā)展到一定程度，人們賴以生存的物質(zhì)生活條件得到基本滿足和進(jìn)一步改善，人民必然要求廣泛參與政治生活，以爭取更好的生存環(huán)境，政治參與欲望日益強(qiáng)烈。發(fā)展生產(chǎn)力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)公民參與的推動(dòng)主要表現(xiàn)在:一方面提高了國民財(cái)富和公民受教育程度，為人們提供了社會(huì)地位較高的就業(yè)機(jī)會(huì)，從而增加了擺脫生計(jì)壓力的人的政治參與意識(shí)和參與能力;另一方面，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然會(huì)帶來利益關(guān)系的不斷變化，使公民不得不訴諸政治行為來維護(hù)并進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)自身利益。

2.提高公民參與的意識(shí)和觀念。公民參與公共政策制定的能力關(guān)鍵在于公民的素質(zhì)。首先，要培育公民的主體意識(shí)。就是要讓公民清楚認(rèn)識(shí)自身的主人地位，清楚知道自己是國家的主人，使公民在參與公共政策制定中表現(xiàn)出高度的責(zé)任感和積極主動(dòng)精神。其次，要培育公民參與的意識(shí)。就是讓公民能夠主動(dòng)地實(shí)現(xiàn)其權(quán)利，公民的參與意識(shí)越普遍、越自覺，那么參與的行為就越廣泛、越深入，從而民主政治也就得到了發(fā)展。最后，健全和拓寬公民參與公共政策制定的方式、方法。

3.建立、健全公民參與機(jī)制，加強(qiáng)公民參與的制度化建設(shè)。在此項(xiàng)工作中，要以是否有利于發(fā)揮公民的參與積極性為標(biāo)準(zhǔn)，并在研究我國現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化狀況的基礎(chǔ)上積極、審慎地借鑒西方發(fā)達(dá)國家較為成熟的公民參與機(jī)制;要構(gòu)建信息公示制度，一切關(guān)系公共管理的法律、法規(guī)、規(guī)章、制度等。依據(jù)我國公共決策總的方式是民主集中制，并參照公共事務(wù)的復(fù)雜性和擴(kuò)張性，公民參與公共決策涉及到公民參與權(quán)的四個(gè)內(nèi)涵:一是協(xié)議權(quán);二是表決權(quán);三是聽證權(quán);四是監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)。因此，我國在參與機(jī)制上可依次設(shè)立以下幾種機(jī)制。(1)談判、協(xié)商機(jī)制。所謂談判與協(xié)商就是允許社會(huì)中的政治結(jié)構(gòu)通過彼此間的博弈式的協(xié)商，最后形成一個(gè)初步的方案并提交給政府。其實(shí)質(zhì)是對(duì)公共事務(wù)的決策有動(dòng)議權(quán)，不單單等待政府察覺公共問題存在后才提出解決方案。(2)公告、評(píng)論機(jī)制。行政機(jī)關(guān)有義務(wù)將政府決策方案通過各種形式公布于眾，以接受各方面的評(píng)論，并對(duì)各種評(píng)論的意見記錄在案，政府做了決策之后，應(yīng)對(duì)不同的評(píng)論意見進(jìn)行簡單的解釋說明。(3)投票、公決機(jī)制。對(duì)于一些重大決策方案，應(yīng)采用投票表決方式、規(guī)劃性較弱的規(guī)則可采用代表投票制方式運(yùn)行決策。(4)通告、聽證機(jī)制。由于公共決策繁多，不可能也不必每次決策均實(shí)施嚴(yán)格的法定的正式制訂程序。有時(shí)亦可以采取非正式程序，尤其對(duì)于一些有法可依的決策，如價(jià)格決策，就可以應(yīng)用通告，聽證等非正式制定程序，公共部門將有關(guān)決策的方案、地點(diǎn)、時(shí)間，通告相關(guān)利害關(guān)系人，并告知其聽證的權(quán)利以吸收公民參與公共決策。(5)選舉、新聞報(bào)道機(jī)制。此道程序是強(qiáng)調(diào)公共政策制定中允許新聞媒體介入其中加強(qiáng)決策中的監(jiān)督，以防行政專斷而損害公共利益。同時(shí)，應(yīng)允諾公民運(yùn)用選舉權(quán)對(duì)公共決策者的政治責(zé)任進(jìn)行追究，以增強(qiáng)決策者的責(zé)任感和使命感。

4.加強(qiáng)法治建設(shè)。政治文明以政治制度為支撐，而政治制度以法律為保障法制化對(duì)公民參與的意義表現(xiàn)在以下幾點(diǎn):首先，法制化保證公民參與的秩序。其次，法制化保證公民參與的權(quán)威。最后，法制化保證了公民參與的自主性。此外還要進(jìn)行政治體制改革，加快公民參與的制度創(chuàng)新，逐步實(shí)現(xiàn)公民政治參與的制度化、程序化、規(guī)范化。評(píng)價(jià)公眾參與依據(jù)的是兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn):一是公民作為參與主體是否確立;二是公民參與的程序是否多樣化、制度化。我們是社會(huì)主義國家，確立了人民當(dāng)家作主的地位，其主體地位是不能動(dòng)搖的。問題的重點(diǎn)在于第二方面，傳統(tǒng)政治體制的弊端主要表現(xiàn)為權(quán)力過分集中，官僚主義嚴(yán)重，從而妨礙了人民群眾行使當(dāng)家作主的權(quán)利。

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