[摘 要]工業(yè)遺產(chǎn)是我國寶貴的文化遺產(chǎn)，其歷史、科技和審美價值重大，然而隨著城市化和現(xiàn)代化的推進(jìn)，工業(yè)遺產(chǎn)不斷遭到破壞。界定不明、于法無據(jù)、職責(zé)不清、保護(hù)不力是我國工業(yè)遺產(chǎn)法律保護(hù)的現(xiàn)狀。我國應(yīng)當(dāng)制定一部保護(hù)工業(yè)遺產(chǎn)的全國性法律法規(guī)，明確工業(yè)遺產(chǎn)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，對其實行分級分類管理，完善法律責(zé)任追究制度，鼓勵公眾參與。

[關(guān)鍵詞]工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù);法律制度;鑒別認(rèn)定;公眾參與

一、工業(yè)遺產(chǎn)的定義及其價值

1.工業(yè)遺產(chǎn)的定義

我國國家文物局在2006年4月18日(即“世界工業(yè)遺產(chǎn)日”)在無錫組織召開中國工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)論壇，通過了《無錫建議——注重經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時期的工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)》，其中對“工業(yè)遺產(chǎn)”下的定義是:“具有歷史學(xué)、社會學(xué)、建筑學(xué)和科技、審美價值的工業(yè)文化遺存。包括工廠、車間、磨房、倉庫、店鋪等工業(yè)建筑物，礦山、相關(guān)加工冶煉場地、能源生產(chǎn)和傳輸及使用場所、交通設(shè)施、工業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的社會活動場所、相關(guān)工業(yè)設(shè)備，以及工藝流程、數(shù)據(jù)記錄、企業(yè)檔案等物質(zhì)和非物質(zhì)文化遺存”。

2.工業(yè)遺產(chǎn)的價值

工業(yè)遺產(chǎn)的價值體現(xiàn)在多個方面，包括歷史價值、社會價值、科技價值、審美啟智價值、獨特性價值和稀缺性價值等等。工業(yè)遺產(chǎn)是地域精神的重要載體，見證了時代發(fā)展水平和社會風(fēng)貌特征。工業(yè)遺產(chǎn)往往是城市的名片，是城市核心競爭力的重要源泉。保護(hù)工業(yè)遺產(chǎn)，不僅可以強(qiáng)化市民的鄉(xiāng)土意識和民族自豪感，促進(jìn)當(dāng)?shù)匚幕瘎?chuàng)新，還能夠增添城市色彩和魅力，促進(jìn)城市旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

在后工業(yè)化時代悄然來臨、城市新陳代謝加速的背景下，某些遺產(chǎn)在工藝、場地類型和景觀方面瀕臨消失，保護(hù)工業(yè)遺產(chǎn)刻不容緩。

二、我國工業(yè)遺產(chǎn)法律保護(hù)的現(xiàn)狀

聯(lián)合國教科文組織《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》將遺產(chǎn)主要分為文化遺產(chǎn)、自然遺產(chǎn)、文化與自然雙重遺產(chǎn)三大類，并沒有為工業(yè)遺產(chǎn)單獨分類。我國1985年加入該《公約》，至今尚未建立對工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)的法律體系，相關(guān)工作欠缺而滯后，具體體現(xiàn)在:

1.保護(hù)法規(guī)空缺

我國至今沒有一部直接針對工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)的法律法規(guī)。在業(yè)已頒布施行的相關(guān)法規(guī)或文件中，包括《中華人民共和國文物保護(hù)法》、《城市紫線管理辦法》、《關(guān)于加強(qiáng)對城市優(yōu)秀近現(xiàn)代建筑規(guī)劃保護(hù)工作的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于加強(qiáng)文化遺產(chǎn)保護(hù)的通知》、《關(guān)于加強(qiáng)工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)的通知》等，與工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)關(guān)系比較密切的，只有2006年國家文物局下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)的通知》，但其僅是一個通知，沒有權(quán)威的法律效力。全文僅5條，只是對工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)做了原則性規(guī)定，對保護(hù)主體、保護(hù)措施、各地方政府的責(zé)任等沒有說明，對違反行為也沒有懲戒性規(guī)定。也就是說，即使工業(yè)遺產(chǎn)被蓄意破壞，司法機(jī)關(guān)在追究其責(zé)任時也無據(jù)可依。

2.保護(hù)主體缺失

從時間上看，工業(yè)遺產(chǎn)主要是指鴉片戰(zhàn)爭以來的有價值的工業(yè)遺存。工業(yè)遺產(chǎn)一方面是文化遺產(chǎn)的重要組成部分，一方面并不與之完全等同。此外，工業(yè)遺產(chǎn)與文物的關(guān)系也存在著交叉性，有些工業(yè)遺產(chǎn)屬于文物保護(hù)對象，但更多的工業(yè)遺產(chǎn)，并不屬于文物保護(hù)對象。所以，文物保護(hù)部門并不想當(dāng)然就一定是工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)主體。那么，工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)主體該如何界定?是以文物部門為主，還是以建設(shè)部門為主?或是再行設(shè)立新的職能部門?抑或是以原產(chǎn)權(quán)單位為主?這些都是亟待解決的問題。

3.評估標(biāo)準(zhǔn)待明確

顯然，并非所有的工業(yè)遺存都是工業(yè)遺產(chǎn)，哪些是該保護(hù)的工業(yè)遺產(chǎn)，如何辨別?辨別的主要標(biāo)志是其科技價值還是建筑價值或是藝術(shù)價值?工業(yè)遺產(chǎn)應(yīng)保留遺存中的“優(yōu)秀”部分，還是有“代表”性的部分?是否那些曾經(jīng)帶來巨大污染或能耗巨大的工業(yè)遺存就沒有價值?這些問題必須明確回答，為此須要盡快建立工業(yè)遺產(chǎn)的評估標(biāo)準(zhǔn)。

4.政府職能缺位

各地政府考慮自身利益，對文物保護(hù)單位及工業(yè)遺產(chǎn)的申報并不積極。國家文物局局長單霽翔曾指出:“一些地方政府過去不愿多申報，認(rèn)為被列入‘國?！瘑挝?，不僅在其利用方面會受到制約，而且對其周邊環(huán)境的開發(fā)也會受到約束” 。所幸的是有一些地方政府，比如北京、上海、江蘇、廣東、陜西、大慶等省市，已經(jīng)認(rèn)識到工業(yè)遺產(chǎn)對城市風(fēng)貌與創(chuàng)意經(jīng)濟(jì)建設(shè)的特殊作用，出臺了一些保護(hù)政策，并積極開展工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)工作。

三、我國工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)法律制度的構(gòu)建

1. 定一部專門保護(hù)工業(yè)遺產(chǎn)的全國性法律法規(guī)

制定這樣一部法律法規(guī)的目的是使我國工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)達(dá)到理想效果，另一方面，應(yīng)力圖在工業(yè)遺產(chǎn)評價、保護(hù)及利用措施上與國際標(biāo)準(zhǔn)具有可比性，以便將來進(jìn)入國際清單和數(shù)據(jù)庫。為達(dá)上述目的，應(yīng)在法律法規(guī)中明確與規(guī)范以下內(nèi)容:

(1) 評估標(biāo)準(zhǔn):以辨別確認(rèn)需要得到保護(hù)的工業(yè)遺產(chǎn)，理順工業(yè)遺產(chǎn)與文物、世界遺產(chǎn)的關(guān)系。

(2) 保護(hù)原則與目的:并不必要將所有的工業(yè)遺產(chǎn)實行完整性的保護(hù)，那么保護(hù)的基本原則有哪些?

(3) 主要及相關(guān)職責(zé)主體:解決以哪個行政部門為主，職權(quán)如何分配的問題。

(4) 保護(hù)性規(guī)劃與專家介入機(jī)制:保護(hù)工作中，規(guī)劃一定要先行，注重發(fā)揮專家的智囊作用。

(5) 切實可行的保護(hù)模式與手段:明確是否采用分級分類保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)如何劃定等問題。

(6) 處罰規(guī)定與應(yīng)急機(jī)制:確定處罰的標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮其威懾、教育作用。

2. 建立對工業(yè)遺產(chǎn)的鑒別認(rèn)定制度

(1) 建立對工業(yè)遺產(chǎn)的鑒別認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

首先，鑒別認(rèn)定哪些工業(yè)遺產(chǎn)應(yīng)得到保護(hù)。其次，區(qū)分各處工業(yè)遺產(chǎn)的不同保護(hù)程度。第三，明確每處工業(yè)遺產(chǎn)應(yīng)保護(hù)的重點部分，比如對外觀的保護(hù)一般重于對室內(nèi)的保護(hù)。

工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)范圍不能過大，否則將失去重點，實施保護(hù)時受到人員、資金等條件的限制;保護(hù)范圍也不能過小，否則將會使某些珍貴的工業(yè)遺產(chǎn)被損毀。在參照歷史學(xué)、社會學(xué)、建筑學(xué)和科技、審美價值準(zhǔn)則的前提下，對于符合下列條件之一的工業(yè)遺跡，可考慮將其確定為有保護(hù)價值的工業(yè)遺產(chǎn):

①舊有工業(yè)建筑或布局具有較鮮明的時代或地域特征之一的，或在相應(yīng)時期內(nèi)具有唯一性或稀有性，或具有全國影響性等特點的;②工業(yè)設(shè)施、設(shè)備在規(guī)模、造型、結(jié)構(gòu)等方面在相應(yīng)時期內(nèi)具有唯一性或稀有性，或具有全國影響性的;③曾在全國、全省同行業(yè)排序靠前或產(chǎn)量多、質(zhì)量高、開辦早、品牌影響大、工藝先進(jìn)、商標(biāo)或商號全國著名的;④和當(dāng)?shù)貧v史上著名工商實業(yè)家有關(guān)的企業(yè)、廠房、生活設(shè)施或公益建筑等。

從時間跨度上來說，鴉片戰(zhàn)爭以后到改革開放以前的工業(yè)遺跡應(yīng)是挑選的重點。

(2) 建立對工業(yè)遺產(chǎn)的鑒別認(rèn)定程序

要想真正有價值的工業(yè)遺產(chǎn)凸現(xiàn)出來，其鑒別認(rèn)定程序相比鑒別標(biāo)準(zhǔn)而言，重要性有過之而無不及。在工業(yè)遺產(chǎn)鑒別流程設(shè)計中，下列步驟的理性設(shè)置是必需的:

①各地、各有關(guān)部門、企業(yè)根據(jù)普查情況，匯編整理登記資料;②設(shè)定公眾(包括非利益相關(guān)群眾)申報的時間與采信空間及獎勵程序;③建立專家咨詢體系，由文化、規(guī)劃、建設(shè)、歷史、檔案等方面的專家組成評估委員會，根據(jù)工業(yè)遺產(chǎn)認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)，提出評估意見;④文化、規(guī)劃、建設(shè)、檔案等行政部門建立會商制度，根據(jù)專家意見，研究確定工業(yè)遺產(chǎn)目錄;⑤確定的工業(yè)遺產(chǎn)目錄報同級政府審核公布;確定進(jìn)行保護(hù)的工業(yè)遺產(chǎn)參照《中華人民共和國文物保護(hù)法》、《中華人民共和國城市規(guī)劃法》規(guī)定的文物保護(hù)單位和歷史街區(qū)的管理辦法實施管理，并考慮在國家層面為工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)制訂保護(hù)條例;⑥列入目錄的工業(yè)遺產(chǎn)按照文物保護(hù)單位評審標(biāo)準(zhǔn)，對符合條件的分別申報市級文物保護(hù)單位、省級文物保護(hù)單位、全國重點文物保護(hù)單位。

3. 建立對工業(yè)遺產(chǎn)的分級分類保護(hù)制度

可考慮按以下標(biāo)準(zhǔn)對各類工業(yè)遺產(chǎn)進(jìn)行分級分類保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定:

(1) 分級分類標(biāo)準(zhǔn)

可考慮將工業(yè)遺產(chǎn)分為省級、縣(市)級兩個保護(hù)層次(不設(shè)國家級工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)層次，是因為具有此類“潛質(zhì)”的工業(yè)遺產(chǎn)會被認(rèn)定為各級文物保護(hù)單位)，由相應(yīng)層次的文物保護(hù)主管部門進(jìn)行分級認(rèn)定;同時，可設(shè)立準(zhǔn)工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)單位這一類別，以使社會各界充分認(rèn)識到其潛在文物與經(jīng)濟(jì)價值，以作“后備干部”式的留意與預(yù)備性保護(hù)。

(2) 分級分類后的保護(hù)措施

對工業(yè)遺產(chǎn)進(jìn)行分級分類，是為了更有針對性的提出和落實保護(hù)措施。針對不同等級的工業(yè)遺產(chǎn)，擬提出以下保護(hù)措施:

4. 建立工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)公眾參與制度

公眾參與是指人民群眾參與政府公共政策與行為的立項、起草、審查、實施等環(huán)節(jié)并提出意見，行政機(jī)關(guān)決定是否采納并及時反饋的活動。公眾參與是聯(lián)合國教科文組織《保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》所確定的基本原則之一，《公約》第15條明確規(guī)定:“締約國在開展保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)活動時，應(yīng)努力確保創(chuàng)造、延續(xù)和承傳這種遺產(chǎn)的社區(qū)、群體，有時是個人的最大限度的參與，并吸收他們積極地參與有關(guān)的管理?！笔聦嵣希妳⑴c是非物質(zhì)文化遺產(chǎn)得到有效保護(hù)的必要與必經(jīng)途徑，因為文化遺產(chǎn)的生命力與原創(chuàng)力在民間，工業(yè)遺產(chǎn)同樣是如此。要利用各種媒體，普及工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)的知識和理念，引導(dǎo)、幫助民眾參與工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)工作，最終形成政府、非政府組織乃至社會個體都關(guān)心、愛護(hù)并參與工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)的局面。具體的制度設(shè)計可以參照環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中的公眾參與制度。

5. 建立工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)中法律責(zé)任追究制度

威懾、懲罰與教育，是法律的主要功能之一，工業(yè)遺產(chǎn)要想得到有效保護(hù)，建立相關(guān)法律責(zé)任追究制度與程序必不可少。如今我國各類遺產(chǎn)屢遭破壞，重要原因之一在于破壞者的法律責(zé)任沒有被追究，而其更深層次的原因又在于立法、執(zhí)法不到位。

從程序法上來講，要明確法律責(zé)任追究的法定主體和職責(zé)，這是完善執(zhí)法責(zé)任制和責(zé)任追究制的前提。要進(jìn)一步明確行為規(guī)范，嚴(yán)密工作流程，增強(qiáng)針對性、操作性和實效性;要著重落實、分解執(zhí)法依據(jù)，理順執(zhí)法關(guān)系、落實執(zhí)法主體;要嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，認(rèn)真履行告知義務(wù)，合理履行職責(zé);要嚴(yán)格時限，不容拖拉，提高執(zhí)法的效率和準(zhǔn)確性。

從實體法上來講，要明確規(guī)定法律責(zé)任的實體內(nèi)容，包括規(guī)定破壞工業(yè)遺產(chǎn)應(yīng)承擔(dān)的民事責(zé)任和刑事責(zé)任等。

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