“限制和禁止開發(fā)給地方經(jīng)濟和財政增長帶來的影響不可避免，但北京不會漠視或者放棄生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展，而是要集全市之力對這些區(qū)域進行生態(tài)補償，以緩解全市生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的矛盾?！闭劶吧鷳B(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)這片占據(jù)全市總面積68.9％的區(qū)域，北京市農(nóng)委山區(qū)處副處長李昀再三強調(diào)說，“北京的總體戰(zhàn)略是實施均衡發(fā)展為目標的區(qū)域振興計劃?！?/p>

2005年1月12日國務院常務會議批準《北京城市總體規(guī)劃(2004～2020)》，北京開始實施新的區(qū)縣功能定位，對生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)生態(tài)補償?shù)奶剿鲗嵺`也自此開始。五年的投入，大量的基礎(chǔ)設施和生態(tài)工程建設確實已經(jīng)讓生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)在物理形態(tài)上發(fā)生了脫胎換骨的變化，而全市最關(guān)心的生態(tài)環(huán)境總體上也得到了明顯改善。

今年4月以來，國家發(fā)改委開始牽頭調(diào)研并即將起草《國家生態(tài)補償條例》成為熱議的話題，生態(tài)補償也將因此不再是某些省市為緩解資源環(huán)境人口矛盾的先行探索，正成為國家實現(xiàn)均衡發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。當生態(tài)補償即將上升為國家戰(zhàn)略，回望首都的生態(tài)屏障，目光所及之處，7個山區(qū)縣均已成為全國水土保持生態(tài)建設示范縣，此時在現(xiàn)有成果之上梳理北京五年探路中的實踐創(chuàng)新與存在不足，應該比任何時候更具意義。

機制創(chuàng)新有待檢驗

五年生態(tài)補償實踐，除了較好地貫徹落實國家的一系列相關(guān)政策，北京向生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)傾斜新政層出不窮最為人津津樂道。

李昀告訴記者，2004年北京在全國率先建立了集體生態(tài)公益林補償機制，政府出資購買山區(qū)生態(tài)林公共服務崗位，在實現(xiàn)鞏固綠化成果的同時使農(nóng)民得到經(jīng)濟補助，并先后將這一補償機制延伸至水域、道路管護領(lǐng)域。

之后又陸續(xù)出臺了《關(guān)于推動區(qū)縣合作促進生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的意見》、《關(guān)于科技促進生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》、《關(guān)于鼓勵社會力量參與生態(tài)修復的意見(試行)》等，不僅建立起了針對生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)重點工程建設資金聚焦、政策集成、上下聯(lián)動的工作機制，而且形成了全社會關(guān)心、參與涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)生態(tài)建設的氛圍。

同時為進一步完善形成長效機制，市政府辦公廳于2009年又下發(fā)了《完善山區(qū)生態(tài)林補償機制的通知》，將生態(tài)林管護員公益崗位補償標準由400元提至440元，并確定今后每三年提高10％。

傾斜政策的屢屢出臺，在長期研究北京生態(tài)補償機制的專家們看來，是受益于北京注重新機制的探索創(chuàng)新。而在這其中，“分稅制財政管理體制改革”才是機制創(chuàng)新真正的重頭戲。

分稅制財政管理體制改革，于2009年正式實施，該項改革是北京市本著事權(quán)與財權(quán)相匹配的原則，將原本分散在各市級有關(guān)部門的生態(tài)建設資金、新農(nóng)村建設資金等，改為年初市財政將原各市級部門支持資金匯總并測算額度之后，一次性從市級財政打包轉(zhuǎn)移支付給區(qū)縣財政支配使用。

2009年曾代表九三學社北京市委員會執(zhí)筆《加大向生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)生態(tài)補償傾斜議案》的北京林業(yè)大學林學院彭祚登教授對記者表示，這種改革極大地改善了以往為照顧各方利益而采取的“雨露均沾”式支持方式，也有效避免了市級政府資金使用時由于缺乏對地域情況全面了解而出現(xiàn)的“亂點鴛鴦譜”，也因此使得政府投資的針對性進一步增強，政府的有限資金得以發(fā)揮出最大的使用效益。

彭祚登指出，改革之前是各區(qū)縣逐級上報每年需要實施的生態(tài)修復工程，但并沒有把握能夠確保拿到市級投資，但改革之后，資金使用的主導權(quán)歸于最了解自身生態(tài)環(huán)境狀況的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)縣，便于這些區(qū)縣在生態(tài)建設方面“集中力量辦大事”。

改革之初，也曾有人對這種改革有此評價：原來區(qū)縣的生態(tài)工程建設如同打出租車，市級部門則相當于財務部門，針對每次“打車”，財務部門會根據(jù)是否工作需要、額度是否合理等因素予以報銷，現(xiàn)在的情形變成了財務部門直接把錢打到工資卡上，區(qū)縣再開展工作是“打車”還是“坐公交”，這都是人家自己的事了，沒錢的市級部門再想管就管不了了。

他們擔心，將這些資金一次性打包給區(qū)縣，區(qū)縣是否會真的全部用于生態(tài)項目建設，而即便出現(xiàn)資金用途的改變，沒有了資金支配地位的市級部門也將失去制約能力。

著名生態(tài)學家、國家環(huán)保部科技標準司副司長高吉喜認為這種擔憂其實也有道理，“改革的好處在于生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)政府對生態(tài)建設的自主權(quán)更大，但問題在于在當前地方政府績效考核仍未突破‘GDP為王’的前提下，作為主導一方經(jīng)濟社會發(fā)展的區(qū)縣領(lǐng)導，促進地方經(jīng)濟發(fā)展才是頭號政治任務，因此區(qū)縣政府在進行決策時可能更多地會站在自身財政增長而非全市經(jīng)濟與環(huán)境協(xié)調(diào)統(tǒng)籌角度去考慮?！?/p>

但他同時表示，改革原有機制，觸及到的根本問題在于利益格局的重新調(diào)整，這期間必定會有不同聲音，而一項新政的出臺，并非是領(lǐng)導們一拍腦袋就決定的事情，肯定經(jīng)過了大量細致的調(diào)研工作，重要的是北京已經(jīng)率先邁出了這關(guān)鍵一步，并且在短時期內(nèi)便贏得了生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)縣的心，至于成效是否能符合當初的設想，是否可以在全國推而廣之，則有待于更長時間的檢驗。

補償方式期待多元

機制創(chuàng)新的利弊短時期內(nèi)還無法判定，但對于北京的生態(tài)補償方式，各界的評價則基本趨同。

其實人們并不懷疑北京對生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)支持力度的逐年傾斜，“2005年至2007年，市政府固定資產(chǎn)投資對生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)共投入133億元，比前五年累計投入增加近一倍；市財政對涵養(yǎng)區(qū)轉(zhuǎn)移支付累計達到386億元，比前五年增加100億元”2008年吉林常務副市長引用的這組數(shù)字已經(jīng)給出了有力證明，但生態(tài)專家們對于這種看上去很美的數(shù)字卻有著另外一種理解。

高吉喜就曾在多個場合對北京這種一味給錢的補償方式提出質(zhì)疑?！氨本┥鷳B(tài)補償?shù)姆绞奖容^死板，除了直接給錢之外，其他所謂的特殊政策也無所乎是加大資金投入。”他認為其實生態(tài)補償?shù)姆绞浇^對不只一種，可以直接給錢，也可以由市政府設立一個種子基金帶動更多的社會資本將這個區(qū)域搞活，或者給這些區(qū)域量身定制一些特殊政策，但在他看來目前北京的生態(tài)補償其實就是多給錢。

事實上，補償重心逐漸由“單一輸血型”補償改變?yōu)椤岸嘣煅汀毖a償，這是北京乃至國家的大勢。北京的環(huán)境改善、生態(tài)治理需要技術(shù)和時日，繼續(xù)加大政府投資是重要手段但也絕非惟一選擇，北京更應該注重的是，如何發(fā)揮市場機制在生態(tài)補償中的杠桿作用。

彭祚登則認為，即便是對生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)采取直接給錢的方式，也可以設計成一種市場機制，比如北京應該將所有的生態(tài)管護林劃分等級，按等級確定補償標準，林子管護比較好的補償標準相應提高，可以考慮將440元／月的標準提高到500、600元，如果管護一段時間之后，仍然是荒山，補償工資就要低于440元／月?！斑@樣一來補償資金就會起到一個杠桿作用，老百姓為了獲得更多的補償資金，也會努力把自己管護的林子搞好。”

彭祚登覺得，市財政拿了這么多錢購買公益管護服務，就必須要調(diào)動起管護人員的積極性，使生態(tài)林真正達到管護效果，但如果連管護人員的積極性都調(diào)動不起來，說明政策本身也是失敗的。

曾在全國多個省市調(diào)研過生態(tài)補償機制的高吉喜則更傾向于北京研究制定一些具有針對性的特殊政策，“比如廣東省的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)韶關(guān)市領(lǐng)導就跟我談到，只要能將省煙草集團分配給韶關(guān)的生產(chǎn)配額提高幾個百分點，韶關(guān)的生態(tài)涵養(yǎng)根本不用省里給錢，雖然北京的生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)與韶關(guān)不同，但起碼這說明有時候特殊政策比直接給錢更受地方歡迎?！?/p>

他認為，像北京諸多的深山區(qū)，從生態(tài)保護角度考慮并不太適合更多的人居住，而把里面居住人口轉(zhuǎn)移出去的成本其實比配套建設基礎(chǔ)設施的成本要低得多，現(xiàn)在政府卻更傾向服務于居住人口的基礎(chǔ)設施建設，這種作法有時顯得費力不討好，倘若能出臺一些生態(tài)移民的優(yōu)惠政策，將人口遷往城區(qū)的同時以生態(tài)旅游區(qū)為目標打造深山區(qū)，不僅能在實現(xiàn)其生態(tài)涵養(yǎng)功能同時培育形成旅游產(chǎn)業(yè)，還會促進北京的城鄉(xiāng)一體化進程推動。

其實，在吸引社會資本參與北京生態(tài)建設方面，北京也有過諸多嘗試，比如曾被寄以厚望的碳匯林，但似乎也只是“雷聲大，雨點小”，參與企業(yè)寥寥無幾。

“由于氣候土壤及經(jīng)濟發(fā)展等綜合因素，北京的林業(yè)建設成本很高，大概造一畝林需要3000元，而翻過山頭到了河北可能500元／畝就能造起來，因此很多想在北京搞碳匯林的企業(yè)一看成本核算就全跑河北去了。”碳匯林實施效果始終不彰的原因在彭祚登看來依然是政策瓶頸，“在生態(tài)建設中引入市場機制，北京更多地停留在理論探討層面，而對于參與企業(yè)在稅收、政策扶持等方面并沒有實質(zhì)性傾斜?！?/p>

事實上，對于引入市場機制實現(xiàn)多元補償而言，政府可以在紙面上輕而易舉地進行設計，提出諸如“碳匯林”、“碳交易”等時髦詞匯，但對撬動社會資本參與生態(tài)建設，市財政到底會拿出多大的人力、財力、物力甚至決心去真正解決問題，卻是個未知數(shù)。

“政府考慮多元補償方式往往過于簡單化、模式化。”雖然已從中國環(huán)境科學研究院專家升任環(huán)保部官員，但高吉喜從未冷卻對北京生態(tài)補償探索實踐的關(guān)注度，他認為，北京在謀劃“十二五”的當下，現(xiàn)有財力允許在多元補償方式上有所創(chuàng)新，而且這種創(chuàng)新既有利于延續(xù)現(xiàn)有成果實現(xiàn)未來的可持續(xù)發(fā)展目標，又能繼續(xù)在生態(tài)補償方面保持全國領(lǐng)先，且宜早不宜遲。

前路漫漫必多艱

五年來，和首都生態(tài)質(zhì)量逐步改善相對應，本就滯后的生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平與其他區(qū)縣的絕對差距，不僅未見縮小反而卻在繼續(xù)拉大。

外界普遍認為，生態(tài)涵養(yǎng)的功能定位，不僅要求原有的資源型產(chǎn)業(yè)調(diào)整退出，而且對諸多新興產(chǎn)業(yè)進入設定了嚴格的限制條件，加之在人才、交通等方面又明顯遜于其他區(qū)縣，是導致生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)新興產(chǎn)業(yè)體系短時間內(nèi)無法形成的根本原因。

但高吉喜卻并不這么認為，“其實背后的深層次原因在于，北京只是簡單地按照行政區(qū)劃硬性劃分出生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)的大致范圍，并沒有對每個生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)內(nèi)部的發(fā)展空間、方式及布局等進行細分?！?/p>

正是這種“行政式”劃分，使得整個生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)都成了“重點保護對象”，其影響力大大超出了自然山水對資本和生態(tài)友好產(chǎn)業(yè)應有的吸引力，進而導致生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)的招商引資能力不增反降。

有生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)縣負責招商引資的領(lǐng)導也曾對記者表示，“生態(tài)涵養(yǎng)對于產(chǎn)業(yè)資本而言，如同懸在空中的達摩克利斯之劍，在投資設想中那怕是一個細微的疏忽就有可能被拒之門外，使得產(chǎn)業(yè)資本進人生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)顯得愈發(fā)謹慎?！?/p>

事實上，生態(tài)涵養(yǎng)功能并非意味著要給這些區(qū)縣的發(fā)展套上繩索，而是會進一步增強這些區(qū)域發(fā)展的生態(tài)承載力。很顯然，對于目前的生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)而言，哪些區(qū)域必須保護，哪些區(qū)域可以開發(fā)、如何開發(fā)，是個亟待解決的難題，而要真正解決這一難題，還必須依靠市政府協(xié)調(diào)組織有關(guān)部門去實現(xiàn)。

對于這一問題，高吉喜認為，其實北京可以借鑒國家保護耕地而測定出18億畝紅線的經(jīng)驗，首先測定出整個生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)的保護紅線，再根據(jù)紅線對每個生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)進行保護和開發(fā)的空間細分，然后再根據(jù)可進入的產(chǎn)業(yè)輔以特殊的傾斜政策支持，這樣才能最終使整個生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)進入良性的、可持續(xù)的發(fā)展軌道。

事實上，過去五年，北京的生態(tài)補償雖領(lǐng)先全國，但也并非沒有問題。全球金融危機的出現(xiàn)，保持經(jīng)濟穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展依然占據(jù)著政府工作的首要位置，難免對生態(tài)涵養(yǎng)的關(guān)注度有所下降，對生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)政績考核機制遲遲未能突破就是明證。

此外，政府投資對于生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)，盡管在基礎(chǔ)設施建設和改善民生方面持續(xù)增強，但對于生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)產(chǎn)業(yè)補償?shù)膶嵺`，由于土地、稅收等相關(guān)配套細則遲遲未能出臺，成效也并不明顯。

與此同時，生態(tài)補償還面臨著，如何提高生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)自身“造血”能力，如何樹立起這一區(qū)域的生態(tài)經(jīng)濟品牌，如何保證經(jīng)濟與民生改善的同步發(fā)展等諸多挑戰(zhàn)，而這些都是實現(xiàn)生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)良性發(fā)展，有待研究突破的全新課題。前途漫漫，亦必多艱。