摘要:美國是在城市公共服務供給機制改革方面起步較早并取得顯著成效的西方國家。美國城市公共服務供給機制改革的基本思路，就是引入市場競爭機制，將政府承擔的部分公共職能推向市場，建立以市場具體運作為依托、以政府宏觀管理為保障的公共服務運行機制。通過30多年來的積極實踐，美國城市公共服務的供給機制已實現(xiàn)了公共機制與市場機制的有機結合，在主體、形式、運作、效果上都呈現(xiàn)出與以往政府壟斷模式的不同。盡管中國與美國在歷史文化傳統(tǒng)、社會意識形態(tài)、政治制度設計、行政權力架構等方面仍有較大差異，但這并不妨礙中國政府對美國先進的管理經(jīng)驗的借鑒和學習，從中獲得有益的啟示。

關鍵詞:城市公共服務;供給機制;美國

中圖分類號:D771.2 文獻標識碼:A文章編號:1003-854X(2010)09-0045-04

公共服務(public service)是面向公民提供的用于滿足共同需要的公共事務服務活動，具有公眾性、公用性和公益性。城市公共服務的供給，是形成和完善城市多種功能、發(fā)揮城市中心作用的基礎性工作，其建設和發(fā)展狀況直接影響著城市化進程的速度和質(zhì)量，以及政府與社會、企業(yè)和公民的關系。城市公共服務的目標，是城市政府作為市民利益代表者，從整個城市健康、可持續(xù)發(fā)展的需要出發(fā)，提供由市場難以提供的服務，以及由市場提供但群眾支付成本較高的服務，其目的是使經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境更為優(yōu)越，城市的經(jīng)濟競爭力更強，社會和人的發(fā)展更均衡，城市運行更安全、高效。①

美國是在城市公共服務供給機制改革方面起步較早并取得顯著成效的西方國家。筆者曾在美國訪學兩年，不僅從大量研究文獻中了解到美國城市公共服務供給機制的理論發(fā)展與變革路徑，也從實踐中體會到美國城市公共服務的質(zhì)量、效率與公平。本文的主旨即是，通過對美國城市公共服務供給機制的制度變革的整體性研究，提煉其成功經(jīng)驗，作為中國在這一領域改革的借鑒。

一、美國城市公共服務供給機制的改革及其制度安排

現(xiàn)代美國城市公共服務供給機制的建立，在很大程度上取決于現(xiàn)代公私合作關系的演變與發(fā)展。美國現(xiàn)代公私合作關系的變革，起始于1978年前后，直接推動了美國公共服務供給領域的改革進程。這里所說的現(xiàn)代公私合作關系，就是公共部門、私營部門和其他利益相關者(如城市公共服務的消費者、為公共設施的建設和運營提供產(chǎn)品或服務的供應商、融資的提供方等)之間共擔風險、分享利益，共同實現(xiàn)公共服務的供給，其宗旨恰如美國“民營化大師”薩瓦斯(Emanuel Savas)所說:“旨在改善政府作為服務提供者的績效。這包括打破不必要的政府壟斷，在自來水供應、街道清掃、垃圾收集處理、公園和樹木維護等公共服務供給中引進競爭。”②在這一時期開始的公共服務供給領域的改革，還受到當時美國政府面臨的信任危機與財政危機的影響，以及私營部門的示范效應、利益團體的參與推動等，也受到了許多新的經(jīng)濟學、管理學、政治學理論的影響，例如，公共選擇理論主張用市場力量來改善政府的功能，提高政府效率，更多地依賴市場機制來提供公共服務;代理理論直接影響到公共服務市場化中合同的簽訂形式、代理人的選擇以及代理人的激勵等;交易成本理論則為選擇公共服務供給的最佳方式提供了理論引導。

經(jīng)過30多年的改革，當前美國城市公共服務的供給已經(jīng)建立了完善的、制度化的運作程序，包括三個基本環(huán)節(jié):計劃(planning)、融資(financing)和監(jiān)控(monitoring)。③作為供給機制第一階段的計劃，就是關于公共服務的質(zhì)量、水平和影響，以及決定誰將獲得某種公共產(chǎn)品或服務的決策過程。作為供給機制第二階段的融資，不只是獲取資金以支付服務成本的決策和安排，還包括相應的保持成本與收益平衡的成本配置。作為第三階段的監(jiān)控，是對公共服務的供給過程進行全方位監(jiān)督，并通過實時反饋進行調(diào)整或更改。在整個運作程序中，監(jiān)控是最為重要的環(huán)節(jié)，任何供給過程都不會缺少這個必要的環(huán)節(jié)。

公共服務的供給機制，就是通過集體性的制度安排，對公共服務的供給者、數(shù)量與質(zhì)量、生產(chǎn)與融資方式、管制方式等作出決策、安排和監(jiān)管。在公共服務的供給方面，美國城市政府主要采用兩種類型的服務機制。一是政府代替私營供應商來直接生產(chǎn)或分配公共產(chǎn)品和服務，政府直接對服務實踐的計劃、融資和監(jiān)控負責，但服務供給的責任可能會與其他主體分擔或直接轉移給另一方。二是城市政府轉變角色，將服務供給的部分責任以及服務生產(chǎn)的責任委派給其他政府組織或私營供應商。

美國城市公共服務的傳統(tǒng)機制主要可以分為四種模式。第一，直接安排(direct arrangement)，即承擔公共服務供給各個環(huán)節(jié)的總體工作，但不排除在某個環(huán)節(jié)會有其他主體介入，比如，城市政府之間會就某項關于城市公共服務供給互相提供支持和幫助。第二，服務合同(service contracting)，是把某項公共服務的供給交予其他主體，在政府和其他主體之間建立合同關系，合同伙伴可以是營利企業(yè)、非營利組織或是其他政府組織。第三，政府間協(xié)議(intergovernmental agreements)，是在不同行政區(qū)域間重新配置和調(diào)整公共服務，政府可以通過雇用或付費給其他政府的方式來獲得公共服務，以更好地解決地區(qū)性問題并應付日益高漲的政府開支。第四，聯(lián)合合同(joint contracting)，即政府將公共服務的某些部分通過合同外包出去，以實現(xiàn)更為理想的規(guī)模效應。

美國城市公共服務的調(diào)控模式可以分為財政與非財政調(diào)控兩種模式。財政調(diào)控模式主要可以分為三種類型。第一，補貼制(subsidy)。由政府出資補貼生產(chǎn)商，要求其降低所提供的服務的價格，但同時要保證服務的高質(zhì)量完成。補貼的形式可能是資金、免稅或其他稅收優(yōu)惠、低息貸款等。第二，憑單制(voucher)。憑單制就是政府部門給予有資格消費某種服務的個體發(fā)放優(yōu)惠券，有資格接受憑單的個體在政府指定的公共服務供給組織中消費其手中的憑單，然后政府用現(xiàn)金兌換各組織接收的憑單。憑單制的實質(zhì)，就是刺激公共服務提供主體之間的公平競爭，即利益集團的收益多寡不由其游說能力決定，而是由消費者的“優(yōu)惠券”投票決定。憑單制的運作過程跟補貼制的運作過程很相似，只是贊助方的目標是消費者而不是服務的供給者而已。重要的是，憑單制和補貼制為支持特定群體(如貧困群體等)獲得公共服務提供了有效的目標財政模式。通過憑單制和補貼制來提供收費服務和私營商品，可以使政府在服務接受者的支付和收益間大致平衡，降低負外部性和無效性。第三，稅收激勵(tax incentives)。為給生產(chǎn)公共產(chǎn)品和提供公共服務的公共部門提供財政幫助，城市政府通過稅費降低、豁免、延期或信貸抵免等方式，刺激私營供應商提高生產(chǎn)水平、降低成本甚至是調(diào)整產(chǎn)出內(nèi)容和質(zhì)量的熱情，和城市的目標達成一致。

美國城市公共服務的非財政調(diào)控模式主要分為四種類型。第一，特許經(jīng)營權(franchising)。它是指在特定區(qū)域內(nèi)頒發(fā)給私營公司的排他或非排他性的提供某種公共服務的執(zhí)照。與服務合同外包中的政府向生產(chǎn)者付費不同的地方是，政府只保留政策規(guī)劃的權力，將融資、生產(chǎn)和配置的權利下放給私營供應商。特許經(jīng)營權是與設立行業(yè)準入以及價格、投資等方面的規(guī)制配套實施的，以避免可能發(fā)生的惡性競爭，防止高價低質(zhì)等危害消費者行為的出現(xiàn)。實踐證明，通過這一方式引入市場競爭機制，能夠有效避免壟斷，吸引民間資本，補充政府資本的不足。第二，非稅收激勵(non-tax incentives)。城市政府可以采取多種非稅收激勵手段吸引服務供應商依從城市政策。地方政府可以通過減少、改變或重新界定一些不必要及不切實際的規(guī)制來吸引更多的供應商進入市場。第三，志愿服務(volunteerism)。市民可以自由向政府提供公共服務，從而使其他市民獲得更大范圍的服務。在美國，志愿服務活動完全是個人的利他主義行為，服務的供給者完全沒有從整個活動中獲得任何經(jīng)濟利益。第四，自助服務(self-help)。個人、鄰里組織或社區(qū)協(xié)會采取共同行為以減少公共服務需求。在美國，街道鄰里之間對違法行為的共同防范，就是這種服務方式的典型案例，提供這種服務的市民自身也從這種模式中受益，并有效降低了其他市民對政府的安全服務需求。

二、美國城市公共服務供給機制改革的效果:以鳳凰城為例

整體看來，美國城市公共服務供給機制改革的基本思路，就是引入市場競爭機制，將政府承擔的部分公共職能推向市場，政府“掌舵”、市場“劃槳”，建立以市場具體運作為依托、以政府宏觀管理為保障的公共服務運行機制。通過30多年來的積極實踐，美國城市公共服務的供給機制已實現(xiàn)了公共機制與市場機制的有機結合，在主體、形式、運作、效果上都呈現(xiàn)出與以往政府壟斷模式的不同。

通過引入競爭機制實現(xiàn)了供給主體多元化、供給形式多樣化，打破了政府壟斷公共服務供給的局面。在美國，各種非政府組織、私營企業(yè)和公共部門，甚至是志愿者或個人都能參與到公共服務的供給中，供給主體由一元主體向多元主體發(fā)展的趨勢日益明顯。進一步地，以往單一的政府供應形式被現(xiàn)代的多種多樣的供給形式所替代，如合同外包、租賃、憑單制、志愿服務等。據(jù)1996年的統(tǒng)計，美國地方政府把能夠承包出去的公共服務(約100余種)全部進行了合同出租，有力地刺激了競爭與民營化。從各種數(shù)據(jù)來看，合同出租比政府直接供給降低成本約20%-30%。④在新的供給機制下，市場競爭代替了壟斷性服務，各類供給主體為爭奪公共服務的供給權，都必須參與市場競爭，服務效果也當然會受到市場的檢驗。需要強調(diào)的是，在實施效果的監(jiān)管方面，城市政府通過制定標準或依據(jù)合同規(guī)定，會對由私營部門和非政府組織提供的服務效果和質(zhì)量進行全程監(jiān)管，避免了以往由政府自身提供服務并實施監(jiān)督可能造成的種種弊端。

美國城市公共服務供給機制的變革，在政治層面的收益是突出的。第一，美國的各個利益集團不再像過去一樣通過競選等政治過程向行政部門施加壓力，在一定程度上保證了公共行政過程的正常進行。第二，相對抑制了公眾對于公共服務的過度需求，也有利于政府轉變職能和精簡政府機構。在現(xiàn)代城市公共服務供給機制的多元化下，美國城市政府的主要責任是“掌舵”而不是“劃槳”，在“凡可以由私營部門和非政府組織完成更好的任務不應繼續(xù)保留在公共部門”的思想主導下，各種中介組織的出現(xiàn)，以及合同外包、特許經(jīng)營等各種模式將傳統(tǒng)的由政府壟斷的職能向市場和社會力量轉移，有效調(diào)整和優(yōu)化了政府職能。第三，促進了公民參與的民主性的提高。公共服務供給機制的改革，使得市民大都能最直接地參與行政過程，使其更加便捷、有效地獲取服務信息，提高了公共服務的透明度，降低了政府權力的濫用，增強了公民對公共服務供給的監(jiān)控力度以及對公共服務供給的責任感和參與積極性，提高了社會民主。

美國城市公共服務供給機制的改革，在財政方面的收益更為明顯。首先，這一變革從總體上改善了公共服務的供給質(zhì)量，減輕了政府的財政負擔。僅合同外包一項，每年就為美國地方政府節(jié)約15%-30%的資金。與此同時，無論是公共服務供給的成本還是供給效率或是公平性都有所保證，市民們對公共服務的滿意度也大大提高。其次，優(yōu)化了資源配置。美國城市公共服務供給的市場競爭改變了政府對公共服務“大包大攬”的局面，可以相對從容地配置行政資源，有利于政府緩解財政壓力。政府直接從社會提取資源的能力是有限的，而市場調(diào)動資源的能力是相對無限的，公共服務市場化擴大了政府供給公共服務的資源及技術力量，降低了成本，提高了效率。這既體現(xiàn)了政府決策的“掌舵”作用，又充分利用了市場的資源配置優(yōu)勢，實現(xiàn)了政府與市場的優(yōu)勢互補。

美國亞利桑那州首府鳳凰城(Phoenix)是美國第五大城市，人口約350萬。除了特殊的地理環(huán)境和自然氣候，其城市管理的高效、城市規(guī)劃理念的先進和城市生活的人性化，都被公認為全球城市化發(fā)展的典范之一。20世紀70年代后期以來，面對快速擴張帶來的城市公共服務的供給壓力，鳳凰城政府通過供給機制改革，不斷提高自身的行政效率和公共服務水平，大到城市總體規(guī)劃和社區(qū)服務體系，小到有限水資源利用和垃圾回收處理，都做到了卓有成效。

20世紀70年代末，為適應嚴峻的經(jīng)濟形勢和高通脹率，美國聯(lián)邦政府對地方政府的最低收入及支出限度作出了嚴格規(guī)定。鑒于這一情況，鳳凰城的一些私營公司向市議會承諾，如果簽訂某項公共服務供給合同，它們將會有效節(jié)約成本。鳳凰城管理者則認為，與其將公共服務完全承包出去，還不如將城市公共部門和私營部門同時拉入公平競爭的舞臺，從成本節(jié)約及供給效率等因素來選擇合同承包商。這一舉措拉開了鳳凰城30多年公共服務改革的大幕。在1979—1994年間，鳳凰城先后將救護車服務、收款服務、數(shù)據(jù)登記、燃料供應、設備維護、垃圾掩埋處理、景區(qū)維護、公共防衛(wèi)、垃圾回收、老人公寓、街道修理、街道清潔、水表修理等13項市政服務通過56項合同外包出去，其中有34個合同是與私營供應商簽訂的，其余的22個合同則保留在城市公共部門中，總計節(jié)約3000萬美元。⑤以鳳凰城的垃圾服務改革為例:1979年，市政府公共工程局發(fā)起了居民生活垃圾回收的競標活動，將整個城市分成三個區(qū)，并將每一區(qū)都投入到競爭市場中，由私營企業(yè)和城市公共機構進行競爭。最后的結果是，由合同承包商和城市公共機構共同承接的垃圾回收項目在15年后成本降低了38%，每噸垃圾的回收成本從67.88美元降到41.96美元。統(tǒng)計數(shù)字表明，通過公私合作，鳳凰城在垃圾處理方面就減少了20%-40%的開支。

鳳凰城的改革目標是以最低的成本提供最優(yōu)的服務，公私部門之間的競爭是一個提高績效和消費者滿意度的途徑，并不是要以私營部門來取代公共部門。有時私營部門勝出，有時則是公共部門獲得提供服務的機會。目前，類似的公私合作關系已滲透到鳳凰城的所有公共服務領域，供水、供電、消防、教育等領域都活躍著各個公私部門以及志愿者的身影。事實證明，采用先進的管理理念，建立以市民為導向的服務體系，在行政機構中引入競爭機制，實現(xiàn)公共服務供給主體的多元化，使公共部門和私營部門在公共服務供給方面充分發(fā)揮各自所長，實現(xiàn)互補和雙贏，不僅提高了服務供給的效率和質(zhì)量，還收獲了市民滿意度的提高，為鳳凰城的快速茁壯成長奠定了堅實基礎。

三、美國城市公共服務供給機制改革對中國的啟示

中國城市公共服務供給機制的改革已經(jīng)進行了一段時期，但由于各方面原因，這一領域的改革成效相對滯后于其他行業(yè)。特別是由于以經(jīng)濟建設為主導的政府把主要精力、財力用于經(jīng)濟建設，沒有形成公共服務可持續(xù)的財政支持體制，公共領域投入不足，公共資源缺乏，尚未形成真正的公共服務的多元化參與機制和有效的監(jiān)管機制，政府公共服務定位比較模糊，政府仍然過多地承擔了公共服務職能，難以滿足社會投資多元化與消費多元化的需求，并導致公眾對政府的信任危機。

就中國的實際而言，以滿足全社會成員的基本公共需求為目標，加快建立和完善公共服務供給機制，是協(xié)調(diào)改革進程中各種利益關系的根本舉措，也是貫徹落實科學發(fā)展觀、建設社會主義和諧社會的重要保障。近年來，中國各級政府紛紛致力于構建服務型政府，完善公共服務已是一個不可回避的重大課題。通過審視30多年來美國城市公共服務供給機制的實施效果，可以確信的是，這項改革突破了政府決策、政府執(zhí)行的傳統(tǒng)模式，能夠提高政府工作的效率，實現(xiàn)資源的有效配置。特別是通過政府權威與市場交換之間的復合配置，凸現(xiàn)了雙方各自的功能優(yōu)勢，為政府以更高效、更經(jīng)濟的方式實施公共服務提供了更大的空間。公共服務領域的運作和機制是存在普遍規(guī)律的，盡管中國與美國在歷史文化傳統(tǒng)、社會意識形態(tài)、政治制度設計、行政權力架構等方面仍有較大差異，但這并不妨礙中國政府對美國先進的管理經(jīng)驗的借鑒和學習，從中獲得有益的啟示。

第一，應樹立城市公共服務意識和和界定服務目標。由于中國城市政府還沒有建立起公共產(chǎn)品市場競爭框架，政府權力從城市公共服務的直接供給與經(jīng)營中淡出還需要一個過程，能否及時轉變觀念，樹立公共服務意識，將在很大程度上制約著城市公共服務市場化的“時間表”。公共服務改革與創(chuàng)新的終極目標是建立“公共服務型政府”，在界定城市公共服務目標及責任過程中，要保證各級政府公共服務供給能力與職責的平衡。中央政府原則上應當負責公益性覆蓋全國范圍的公共服務供給，以城鄉(xiāng)和區(qū)域基本公共服務均等化為重點，強化再分配職能;各級城市政府則主要負責各轄區(qū)內(nèi)的公共服務供給，重點關注本區(qū)域居民的需求，強化城市公共服務的供給效率和分配的公平性，提高城市政府的信任度和城市綜合競爭力。

第二，構建多元化的公共服務供給主體體系。公共服務的主要供給者是政府，公共部門在其中具有重要作用，但私營企業(yè)、民間組織和個人同樣可以在公共服務的供給中發(fā)揮作用。部分公共服務由市場提供，可以彌補政府供給的不足。政府對市場供給公共服務，可以給予政策支持，如稅收優(yōu)惠等。這可以是對所提供的服務實行稅收優(yōu)惠，也可以是對用于公共服務的捐贈提供相應的稅收優(yōu)惠。在新一輪稅制改革中，應明確非營利性組織的稅收政策，放寬捐贈抵稅的標準。政府可以通過開放更多的基礎領域，讓更多市場力量參與公共服務的供給，還可以直接通過財政補貼，給私人提供公共服務予以資金支持，這也是借助民間力量提高公共服務水平的方式。中國政府也可以通過公共服務的外包等方式，實現(xiàn)公私部門之間的合作，讓更多的市場力量在公共服務中發(fā)揮作用。

第三，加強城市政府公共服務機構建設，特別是加強社區(qū)建設，做好社區(qū)服務。要以保障城市基本公共服務供給為重點，強化政府公共服務機構建設。在縱向上，要做好分工與協(xié)作，避免職能趨同化;在橫向上，要克服公共服務管理部門職能交叉、分工過細現(xiàn)象。要盡快整合、優(yōu)化城市政府公共部門資源，科學設置公共服務機構，盡快解決城市政府公共服務機構不健全、信息管理系統(tǒng)不科學、人才隊伍配備不合理等問題。需要強調(diào)的是，社區(qū)在很多情況下可以為居民提供全方位的服務，社區(qū)服務強調(diào)自上而下的參與，使公共政策的制定能更符合市民的需求，從而提高公共服務的供給質(zhì)量。社區(qū)可以自發(fā)組織諸如治安巡邏等，實施美國城市公共服務供給機制中的自我服務項目或是志愿服務類型。

第四，構建公共服務指標評價體系，引入市場競爭機制，打破政府壟斷，推動政府職責的履行和公共服務型政府的建設。在公共部門引入市場機制，有利于形成對政府組織節(jié)約成本和提高效率的激勵機制，提高公共物品和公共服務的供給效率。在美國城市公共服務的供給機制改革中，通過引入市場競爭機制，有效提升公共服務供給質(zhì)量、降低成本并提高政府的信任度的做法，對于中國目前的城市化發(fā)展具有重要的啟示和借鑒作用。

第五，創(chuàng)新政府體制，實行決策、執(zhí)行、監(jiān)督分開原則。必須看到，城市公共服務供給機制的改革，很難在傳統(tǒng)的政府體制架構中推展，必須建立強有力的公共性、回應性、責任性、透明性和有效性的政府體制，才能為公共服務市場化這一變革提供制度化平臺。在公共服務的供給上，只有實行決策、執(zhí)行、監(jiān)督分開的原則，才能使決策者避開雜事紛擾，集中精力制定政策和進行戰(zhàn)略規(guī)劃和管理;執(zhí)行者根據(jù)公眾對服務的真實需求，創(chuàng)造性、高效率地開展工作;監(jiān)督者獨立地實施事后監(jiān)控和審查職能，對執(zhí)行者進行公正的績效評估和責任控制。

特別要強調(diào)的是，城市公共服務供給機制的改革，不是改變企業(yè)和政府之間的上下級關系，而是在城市公共服務供給中實行市場競爭機制。在這種機制下，政府的責任是遵循和利用市場經(jīng)濟規(guī)律來發(fā)展公共服務事業(yè)。為實現(xiàn)這一目標，政府需要充分調(diào)動、組織、協(xié)調(diào)各方力量，其本身要從傳統(tǒng)的公共服務的供給者角色向組織管理角色轉變。也就是說，強化政府責任是城市公共服務機制改革成功的關鍵，與之相應，必須在推進公共服務市場化中盡快實現(xiàn)政府職能的轉變，各級政府和公共服務主管部門要做到盡快實現(xiàn)政企分開、政資分開、政事分開。

城市公共服務供給機制的改革是一個復雜而艱巨的系統(tǒng)工程，需要各方面的條件保證，包括城市的發(fā)展程度、成熟的市場機制、公共決策的民主化、政府行為的法制化、相關政策實施的有效監(jiān)督以及信息技術的支持等。在借鑒美國經(jīng)驗的同時，必須考慮到兩國在現(xiàn)代化程度、政府職能結構、政府與社會關系以及第三部門發(fā)育狀況等方面的差異，在公共服務市場化的過程中，一方面要發(fā)動社會力量參與公共服務，另一方面也要注意不能把政府必須承擔的社會服務職能盲目市場化，更不能放棄政府的社會服務責任?？傊?，就中國目前的實際來看，要實現(xiàn)城市公共服務供給機制的改革，必須慎思、慎行，應當在加強政府監(jiān)管、提高服務水平、增加服務總量的前提下逐步開展。

注釋:

① 姜國洲:《城市政府社會管理和公共服務體制改革思路研究》，《中國行政管理》2008年第10期。

② [美]薩瓦斯:《民營化與公私部門的伙伴關系》，周至忍等譯，中國人民大學出版社2002年版，第12頁。

③ Robert Stein， Urban Alternatives， University of Pittsburgh Press， 1990， pp.46-50.

④ 劉厚金:《國外公共服務市場化的實踐與啟示》，《福建論壇(人文社會科學版)》2010年第5期。

⑤ Robert Franciosi， Carrots and Measuring Sticks， Phoenix， AZ: Goldwater Institute， 2000， pp.56-70.

作者簡介:孫春霞，女，1974年生，新疆塔城人，法學博士，華中科技大學公共管理學院講師，湖北武漢，430074。

(責任編輯劉龍伏)