摘要:從我國十六屆三中全會提出建設(shè)公共服務(wù)型政府后，公共服務(wù)就成了社會關(guān)注的熱點問題，基本公共服務(wù)更是當(dāng)前討論的焦點問題。如何理解基本公共服務(wù)，實質(zhì)是一種范圍的界定，也是一種價值理念的涵蓋。理解基本公共服務(wù)應(yīng)包含兩層意思:一是基本，二是公共服務(wù)。公共服務(wù)是核心，理解公共服務(wù)是邏輯的起點，將公共服務(wù)界定清楚才談得上其他問題。對基本公共服務(wù)概念理解的偏差正是緣于對公共服務(wù)概念理解的差異。

關(guān)鍵詞:公共服務(wù);基本公共服務(wù)

中圖分類號:D631 文獻標(biāo)識碼:A文章編號:1003-854X(2010)09-0042-03

目前，學(xué)界對公共服務(wù)的界定基本可以分為兩類:

一是基于物品性質(zhì)界定的公共服務(wù)。最早提出公共服務(wù)概念的學(xué)者是l9世紀后半葉的德國社會政策學(xué)派和20世紀初期的法國公法學(xué)者;后來，隨著公共經(jīng)濟學(xué)者于 1954年明確提出“公共產(chǎn)品”定義，公共產(chǎn)品的研究成為經(jīng)濟學(xué)和財政學(xué)重要的概念。在西方傳統(tǒng)理論中，一直在沿著按照用物品特性解釋公共服務(wù)的思維邏輯前行，“公共服務(wù)”和“公共產(chǎn)品”被看作是可以等同和相互替換的概念，至少它們之間的界限是模糊的。從認定“公共服務(wù)就是提供公共產(chǎn)品”，到認定“公共服務(wù)不僅僅提供公共產(chǎn)品”，公共服務(wù)的定義不斷變化，但始終沒有擺脫用物品的規(guī)定性解釋公共服務(wù)的邏輯。按西方研究此問題的思維邏輯，對公共產(chǎn)品的研究細致入微，并以此似乎可以代替對公共服務(wù)的研究，用公共產(chǎn)品的規(guī)定性可以推導(dǎo)出公共服務(wù)的規(guī)定性，認為把公共產(chǎn)品的問題研究清楚了，公共服務(wù)問題便可以不解自清?！案鶕?jù)我們的目的，任何集團或社團為任何原因決定通過集體組織提供的商品或服務(wù)，都將定義為公共商品或服務(wù)的不同機制。”① “為了厘清公共經(jīng)濟的邏輯，我們應(yīng)該首先認為公益物品的性質(zhì)不同于私益物品。然后，我們探索公共領(lǐng)域多組織安排的可能性，包括發(fā)展類似于市場的安排。”②公共服務(wù)民營化的先驅(qū)和主要倡導(dǎo)者E. S. 薩瓦斯在《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》一書中特別強調(diào)，物品和服務(wù)“這兩個術(shù)語將被用做同義詞”③。

公共產(chǎn)品理論在西方經(jīng)濟學(xué)中有較充分的論述，其影響廣博深遠，受此思維邏輯的影響，我國官方和學(xué)界在討論公共服務(wù)時也約定俗成地套用物品的規(guī)定性來解釋公共服務(wù)，這樣的規(guī)定性已經(jīng)非常常見。如，“公共服務(wù)，就是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括加強城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會就業(yè)、社會保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等，為社會公眾生活和參與社會經(jīng)濟、政治、文化活動提供保障和創(chuàng)造條件?！雹?“一般來說，公共服務(wù)屬于公共物品，具有消費的非競爭性和非排他性?！峁┑墓参锲分饕?純公共物品和準(zhǔn)公共物品。具體可以分為三類。第一類:具有非競爭性和非排他性的服務(wù)，如國防服務(wù)、公共安全服務(wù)等。第二類:非競爭性和非排他性弱的服務(wù)，包括郵政、電信、民航、鐵路服務(wù)，水電氣服務(wù)等。第三類:非競爭性和非排他性強的服務(wù)，包括公共環(huán)境服務(wù)(如垃圾處理、公園、道路管理、公共衛(wèi)生、氣象服務(wù))，公共科教(基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)研究等)，文體事業(yè)(如公共體育館、圖書館、博物館服務(wù))公共醫(yī)療，公共交通以及社會保障等?！雹?可見，此界定方式是基于經(jīng)濟學(xué)中非排他、非競爭的公共產(chǎn)品概念引申而來，其核心是物化的產(chǎn)品或服務(wù)。

二是基于行為方式界定的公共服務(wù)。此界定方法是從公共行政和公共管理的角度來定義公共服務(wù)的。在公共行政和公共管理中，把所有涉及為公眾利益服務(wù)的事務(wù)稱為公共服務(wù)，這些公共服務(wù)是由各級政府以各種方式進行管理。此定義方式突出的是政府的作用，把提供公共服務(wù)作為政府的最基本職能。雖然政府服務(wù)不是公共服務(wù)的全部，政府也不是唯一的服務(wù)供給者，但政府是重要的公共部門之一，是公共服務(wù)的主要提供者，因而，政府的行為方式無疑是判定公共服務(wù)的重要標(biāo)尺，于是，以政府行為為基準(zhǔn)界定公共服務(wù)成為一種重要方式。如，“所謂公共服務(wù)，廣義上可以理解為不宜由市場提供的所有公共產(chǎn)品，如國防、教育、法律等，狹義上一般指由政府直接出資興建或直接提供的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，如城市公用基礎(chǔ)設(shè)施、道路、電訊、郵政等?！雹?“公共服務(wù)是政府利用公共權(quán)力或公共資源，為促進居民基本消費的平等化，通過分擔(dān)居民消費風(fēng)險而進行的一系列公共行為。”⑦可見，此界定方式基于政府的基本職能，其核心是從公眾利益出發(fā)，旨在滿足均等化的政府行為。

對公共服務(wù)的這兩種界定方式，是基于不同的理論和視角，因而，對公共服務(wù)的界定得出的結(jié)論也不一樣。這兩種界定方式，不能籠統(tǒng)地說孰對孰錯，但從基本公共服務(wù)的基點出發(fā)，對兩種界定方式做一分辨是必要的。

首先，對基于物品分類法界定的辨析。基于物品分類法，即將非排他、非競爭的公共產(chǎn)品概念引申，將公共產(chǎn)品的規(guī)定性來代替公共服務(wù)的規(guī)定性，大體上相當(dāng)于將公共產(chǎn)品與公共服務(wù)等同視之。如果非排他性和非競爭性可以作為公共服務(wù)的規(guī)定性，我們需要分解非排他和非競爭的屬性的意思。這一點大可從經(jīng)濟學(xué)的角度來分析一下:一是消費的非競爭性:這就是，一個人消費某種物品不會影響他人消費該物品;二是消費的非排他性:即是說，任何人都可以免費地消費某種物品，而要阻止某個人免費消費該種物品，或者代價昂貴或者不可行;三是被免費消費的該種物品，其邊際生產(chǎn)成本非常小甚至是零。概括地說，也就是一件純粹的公共物品在消費上是非競爭性的，就意味著，一旦該物品存在，另外一個人消費他所需要付出的追加資源成本為零。也就是說，從理論上嚴格地講，只有同時具備非排他性和非競爭性兩個特征的物品才是真正的公共服務(wù)。但現(xiàn)實中同時具備兩種特征的物品并不多。布坎南認為:“真正的公共物品”相當(dāng)?shù)厣伲凹词拱凑占夹g(shù)意義上的真正公共物品的寬泛定義，……這類公共物品的支出占GDP的合理份額可能就是10%-12%?！雹喽椰F(xiàn)實中政府提供的物品遠遠超出此界定范圍，公共產(chǎn)品的現(xiàn)實范圍更為寬泛，公共產(chǎn)品理論因而得以拓展。奧斯特羅姆夫婦沿著布坎南的思路，通過對“公共池塘資源”的開創(chuàng)性研究，對物品特性的相對意義做了有實證依據(jù)的判斷:“任何消費性的物品其量和質(zhì)幾乎都不是完全不可分的?！谝欢ǖ墓┙o界限之內(nèi)，一個人使用一個物品會部分地減少其他人使用和享受該物品。使用每增加一個單位，都會妨礙特定一群使用者中其他人對該物品的使用。……消費的排他性和共用性只是程度上的差異，而不存在絕對排他或者徹底共用的東西。”⑨公共產(chǎn)品理論放松了非排他性和非競爭性的嚴格定義，并在此基礎(chǔ)上定義純公共產(chǎn)品和非純公共產(chǎn)品，即公共產(chǎn)品的概念得以拓寬。當(dāng)然，公共產(chǎn)品概念的擴展并沒有涵蓋私人產(chǎn)品之外的所有物品，而且，政府安排或提供的物品仍遠遠超出公共產(chǎn)品的范疇，僅僅靠物品分類理論還是不能解釋政府的作為。正如很多人質(zhì)疑的那樣，即便是通常認為的純公共產(chǎn)品—國防，也并非真正所有地區(qū)都享有同等的防務(wù);相反，基礎(chǔ)教育既不滿足非排他性，也不滿足非競爭性，然而當(dāng)今絕大多數(shù)國家卻都將其視為最基本的公共服務(wù)。物品分類理論仍在繼續(xù)發(fā)展，意圖在于為政府提供公共服務(wù)的范圍界定提供理論依據(jù)。因為經(jīng)濟學(xué)家堅定地秉持“物品本身的特性決定著物品供給的條件”，因而，試圖通過物品屬性的劃分來界定市場與政府各自的功能界限，為政府寬泛的服務(wù)提供合理性的解釋。然而，相對于公共產(chǎn)品，私人產(chǎn)品的界定倒變得清晰可辨，私人產(chǎn)品由市場提供成為最一般的經(jīng)濟學(xué)定論。按此邏輯，非私人物品按其屬性就應(yīng)由政府或集體來提供。然而，隨著非私人物品理論的發(fā)展，準(zhǔn)公共產(chǎn)品、混合公共產(chǎn)品以及中間公共產(chǎn)品的出現(xiàn)使公共產(chǎn)品公共性的“純度”不再有絕對性，這也讓市場及其他組織形式提供非私人物品成了順理成章的事。而且，不同時代、不同背景、不同環(huán)境，可用作公共產(chǎn)品的范圍相當(dāng)之廣，遠遠超過理論上對其界定的范圍。實踐上看，政府提供的物品，涵蓋所有性質(zhì)的物品，包括在特定場合下提供私人物品，如災(zāi)難時期、戰(zhàn)爭時期提供的帳篷、食品、衣物、藥品、房屋等等。政府提供的遠不止公共產(chǎn)品，更不止純公共產(chǎn)品，因而，以公共物品的屬性來界定政府提供的公共服務(wù)是不準(zhǔn)確的，邏輯上也行不通。

其次，對基于行為方式界定的辨析。此界定方法是基于公共服務(wù)供給主體的職能來進行判定的?，F(xiàn)代政治學(xué)意義上的政府，是擁有公共權(quán)力的憲政機構(gòu)，它應(yīng)是公眾利益的代表者和維護者，承擔(dān)公共服務(wù)的職能是理所應(yīng)當(dāng)?shù)摹５捎诠娓拍畹母叨瘸橄笮?，致使在不同時代、不同地區(qū)、不同主體對其的理解人言人殊。然而，無可否認，實現(xiàn)、保護和促進公共利益是責(zé)任政府的法理義務(wù)和政治使命。決定政府提供某種物品，首先是對公共利益的判斷，其次是對公共財力的考量。無論怎樣去理解公共利益，公共利益有其基本特征，這也是決定政府行為的價值取向和判斷準(zhǔn)繩。第一，公共利益具有公共性和社會共享性，直接體現(xiàn)社會價值導(dǎo)向和價值判斷。較個體利益而言，公共利益是一種公眾利益，受益主體具有普遍性或不特定性的特點，即，公共利益不是個體利益的簡單相加，也不是多數(shù)人利益在數(shù)量上的直接體現(xiàn)，它是社會共同的、整體的、普遍的利益。但公共利益通過個體利益表現(xiàn)出來，對所有人或大多數(shù)個體有利就是公共利益，即公共利益影響著所有成員的絕大多數(shù)成員，具有社會共享性。公共物品具有經(jīng)濟學(xué)意義上的價值和使用價值，但不具社會價值。但為實現(xiàn)公共利益而使用的公共物品則可以因公共利益的終極目的被賦予社會價值，即體現(xiàn)于社會性上。第二，公共利益具有客觀性。如前所述，公共利益不是個虛構(gòu)體，它是分離于個人利益，與公眾利益密切相關(guān)的一種獨立的利益。它不為個人利益所左右，個體的主觀意愿無法影響到公共利益的行徑。不管人們之間的利益關(guān)系如何，公共利益都是客觀的。公共服務(wù)作為公共利益最主要的現(xiàn)實表現(xiàn)形式，其基本目標(biāo)就是實現(xiàn)公共利益，體現(xiàn)其公益性。第三，公共利益具有開放性或非排他性。公共利益是個體利益的綜合，應(yīng)體現(xiàn)為社會共享性，但公共利益也不能排除單個人的享有機會，因而，公共利益既不是封閉的也不會專體現(xiàn)為某個像個體所愿，也就是說，公共利益具有受益的非排他性。誠然，公共利益中對“公眾”范圍的界定應(yīng)采用地域標(biāo)準(zhǔn)、人數(shù)標(biāo)準(zhǔn)還是其他標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)界一直未有定論，而“利益”這一涉及主體價值判斷的概念應(yīng)包含哪些內(nèi)容也是十分抽象的和不確定的，因而，對公共利益的理解也尚難有一個明確的、具體的釋義。但這不代表對公共利益的把握含混不清，其基本特征決定了公共利益的大體范圍，而確定大體范圍正是本文所需。綜合前述，公共利益應(yīng)是為符合社會全體或大多數(shù)成員需要，體現(xiàn)他們的共同意志，讓他們共同受益的那類利益。從其具備的具體特征和特質(zhì)來看，實現(xiàn)公共利益應(yīng)是公共服務(wù)運作的動機所在和終極使命。

從兩個視角界定的公共服務(wù)均有其適用范圍，以物品分類理論為基礎(chǔ)的規(guī)定局限了公共服務(wù)的作用，而且也脫離了公共服務(wù)的本質(zhì)內(nèi)涵，因為在特定場合公共服務(wù)不排除提供私人物品，因此，物品屬性不能成為判斷公共服務(wù)規(guī)定性的依據(jù)。從本質(zhì)上講，政府提供公共服務(wù)應(yīng)以維護公共利益為目的，對公共利益的判斷也是判定公共服務(wù)的內(nèi)在依據(jù)，物品只有與公共利益相結(jié)合才具有公共服務(wù)的特性。假定政府能夠代表公共利益，將公共利益最大化就是政府的使命，一個政府如果不能實現(xiàn)公共利益，就不能說它是一個對公民負責(zé)任的政府;一個政府如果不能有效保護公共利益、不致力于公共利益最大化，就不是一個真正的責(zé)任政府。這樣，公共利益實質(zhì)上是一個價值判斷，出于此，公共服務(wù)可以界定為，以實現(xiàn)公共利益最大化為目標(biāo)，提供各種需要物品(有形物品和無形物品)的活動。也就是說，公共服務(wù)并不受物品屬性的限制，當(dāng)為了公共利益的需要時，任何物品都可以作為公共服務(wù)提供的內(nèi)容。

基本公共服務(wù)是在厘清公共服務(wù)基礎(chǔ)上的進一步界定。目前，理論界從經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)、公共管理學(xué)、社會學(xué)等角度，對基本公共服務(wù)的研究均有所涉及，但對基本公共服務(wù)的認識卻莫衷一是。有的學(xué)者從消費的角度分析基本公共服務(wù):一是從消費需求的層次看，與低層次消費需要有直接關(guān)聯(lián)的即為基本公共服務(wù)。層次低的就是基本的，吃飽、生存是最基本的需求，除此之外，安全、穿衣等也是基本需求?；拘枨蟮玫奖Ｕ虾螅藗冏非蟾邫n消費就不是基本需求了，這不再是政府的職責(zé);二是從消費需求的同質(zhì)性看，人們無差異消費需求屬于基本公共服務(wù)。如對食品和藥品的消費，無論是窮人還是富人都要保證質(zhì)量安全，盡可能減少對健康帶來的危害，這樣的消費需求對所有人來說都是一樣的。但是“基本”不是絕對的，它會因時間、地點的變化而變化⑩。根據(jù)政府提服務(wù)的性質(zhì)和類型，基本公共服務(wù)分為四大領(lǐng)域的內(nèi)容:一是底線生存服務(wù):包括就業(yè)服務(wù)、社會保障、社會福利和社會救助，主要目標(biāo)是保障公民的生存權(quán);二是公眾發(fā)展服務(wù):包括義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、公共文化體育，主要目標(biāo)是保障公民的發(fā)展權(quán);三是基本環(huán)境服務(wù):包括居住服務(wù)、公共交通、公共通信、公用設(shè)施和環(huán)境保護，主要目標(biāo)是保障公民起碼的日常生活和自由;四是基本安全服務(wù):包括公共安全、消費安全和國防安全等領(lǐng)域，主要目標(biāo)是保障公民的生命財產(chǎn)安全{11}。

對基本公共服務(wù)中“基本”的理解，本文認為應(yīng)從兩個角度去限定:一是基于現(xiàn)階段經(jīng)濟社會的發(fā)展水平，能保障民眾最為基本的公共需求，即最為根本的生存和發(fā)展方面;二是基于政府現(xiàn)有的基本財力狀況和可提供的基本支持。從政府供給主體的角度理解，基本公共服務(wù)就是在政府可能提供的范圍內(nèi)，向民眾提供最基本的與民生息息相關(guān)的公共服務(wù)，也就是說政府提供的公共服務(wù)范圍和水平直接影響到居民的福利水平和具體生存的狀況。從民眾需求的角度去理解，基本公共服務(wù)是指全體公民在基本公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)該享有的同等權(quán)利，能夠享有相對合理的、均等的公共服務(wù)水平。誠然，絕對均衡的享有公共服務(wù)是不可能的，從本質(zhì)上講，提供基本公共服務(wù)是為了滿足公民個人的公共服務(wù)需求，但每個人自身特征、狀況不同，所產(chǎn)生的基本公共服務(wù)需求也不盡相同。所以，所有公民均衡劃一的公共服務(wù)供給是不現(xiàn)實的。

注釋:

① 詹姆斯·M. 布坎南:《民主財政論》，商務(wù)印書館1993年版，第20頁。

② 埃莉諾·奧斯特羅姆:《公益物品與公共選擇》，上海三聯(lián)出版社2000年版，第97頁。

③ E·S·薩瓦斯:《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第42頁。

④ 吳雙:《建設(shè)公共服務(wù)型政府問題綜述》，《信息與研究》2005年第3期。

⑤ 王鋒、陶學(xué)榮:《政府公共服務(wù)職能的界定、問題分析及對策》，《甘肅社會科學(xué)》2005年第4期。

⑥ 劉旭濤:《行政改革新理論:公共服務(wù)市場化》《中國改革》1999年第3期。

⑦ 劉尚希:《基本公共服務(wù)均等化:現(xiàn)實要求和政策路徑》，《浙江經(jīng)濟》2007年第13期。

⑧ 轉(zhuǎn)引自柏良澤《公共服務(wù)研究的邏輯和視角》，《中國人才》2007年第3期。

⑨ [美]文森特·奧斯特羅姆、埃利諾·奧斯特羅姆:《公益物品與公共選擇》，載于邁克爾·麥金尼斯《多中心體制與地方公共經(jīng)濟》，上海三聯(lián)書店2000年版，第64頁。

⑩ 劉尚希:《基本公共服務(wù)均等化:目標(biāo)及政策路徑》，《中國經(jīng)濟時報》2007年6月12日。

{11} 陳海威、田侃:《我國基本公共服務(wù)均等化問題探討》，《中共福建省委黨校學(xué)報》2007年第5期。

作者簡介:韓小威，女，1973年生，吉林長春人，經(jīng)濟學(xué)博士，長春工業(yè)大學(xué)政治與行政學(xué)院副教授，吉林長春，130012;尹欒玉，女，1974年生，經(jīng)濟學(xué)博士，黑龍江樺南人，吉林大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院副教授，吉林長春，130012。

(責(zé)任編輯陳孝兵)