摘要：盡管轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式在表達(dá)層面上已經(jīng)形成共識，但在具體行動時卻困難重重。早在“九五”計劃時，我們就已經(jīng)提出了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長方式的根本轉(zhuǎn)變，但至今是“久推難轉(zhuǎn)”。干部政績考核和選拔晉升制度的偏離、財政稅收體制的缺陷，以及資源價格機(jī)制的扭曲這三個方面的原因阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。根本出路在于繼續(xù)深化改革，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的體制機(jī)制。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；資源配置；政府職能

中圖分類號：F120 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Ａ文章編號：１００３－８５４Ｘ（２０10）11－００41－０5

一、目前轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式存在的現(xiàn)實(shí)矛盾

1. 工業(yè)化加速與資源、環(huán)境約束的矛盾

進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國工業(yè)化進(jìn)入了一個加速增長階段，其突出的特征是重化工業(yè)加速發(fā)展。2009年重化工業(yè)在工業(yè)總產(chǎn)值中所占比重高達(dá)70%。2002年以來，鋼鐵、有色金屬、汽車、化纖、電子通訊設(shè)備等五個行業(yè)的增長對工業(yè)增長的貢獻(xiàn)率都在50%以上。以重化工業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)架構(gòu)決定了地方對能源、資源極大的需求，必然對資源供給造成更大的壓力。煤電、石油化工、有色金屬在給地方帶來大部分產(chǎn)值和利稅的同時，也帶來了環(huán)境污染和生態(tài)破壞的代價①。在強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)增長動因下，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)屢調(diào)不靈，一個明顯的例證就是：在節(jié)能減排的排行榜上，以重化工業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)的省市被排列在榜單的后位。

2. 產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級與勞動力就業(yè)困難的矛盾

產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級與勞動力就業(yè)矛盾對我國經(jīng)濟(jì)的影響是很大的，這與我國的特殊國情息息相關(guān)。其一，我國處于加速工業(yè)化的進(jìn)程中，工業(yè)化要深入，產(chǎn)業(yè)要升級，意味著資本和技術(shù)日益排斥勞動，新技術(shù)和新工藝對勞動的加速替代，使得工業(yè)增長所能提供的就業(yè)機(jī)會大大下降。其二，我國市場化的程度也在加深，市場化就是要鼓勵競爭，優(yōu)勝劣汰，其主要途徑就是降低成本，減員增效，這兩個因素疊加，使我國經(jīng)濟(jì)增長的就業(yè)彈性系數(shù)持續(xù)下降。其三，我國現(xiàn)有農(nóng)村勞動力是3.4億，農(nóng)村最多需要1.8億勞動力，還有1.6億農(nóng)村勞動力剩余。不僅如此，每年還要自然增長1300萬新勞動力，這就使得我國面臨兩難選擇：一方面是不斷增長的勞動力需要就業(yè)；另一方面是工業(yè)的資本、技術(shù)密集度越來越高，單位資本和技術(shù)所能吸納的勞動就業(yè)量日趨減少。勞動力過剩與就業(yè)矛盾日益凸現(xiàn)，成為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的突出難題。

3. 金融危機(jī)背景下的保增長與節(jié)能減排目標(biāo)的矛盾

在“九五”后期和“十五”期間，我國就提出了節(jié)能減排的目標(biāo)，當(dāng)時正好遇上亞洲金融危機(jī)，為了急于擺脫經(jīng)濟(jì)低迷狀況，放松了轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式的努力。在此期間，節(jié)約能源，減少排放，保護(hù)環(huán)境等政策措施因經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇而暫緩實(shí)行。2008年全球金融危機(jī)使我國宏觀經(jīng)濟(jì)層面的問題再次“讓位”于經(jīng)濟(jì)衰退的壓力，為了刺激經(jīng)濟(jì)和拉動內(nèi)需，國家出臺了4萬億的投資計劃。作為保增長、刺激經(jīng)濟(jì)政策的重要組成部分，我國政府推出了十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃。這十大產(chǎn)業(yè)與國民經(jīng)濟(jì)關(guān)系極大，但同時也是非典型的環(huán)保產(chǎn)業(yè)。如：汽車產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃的目標(biāo)就是要擴(kuò)大市場的總體消費(fèi)規(guī)模，然而當(dāng)汽車產(chǎn)業(yè)進(jìn)入振興發(fā)展時，對生態(tài)、環(huán)保、能源、交通的威脅也隨之?dāng)U大。前幾年的宏觀調(diào)控中，對于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級和環(huán)保要求，在強(qiáng)調(diào)節(jié)能減排的總目標(biāo)之下剛剛有了一些進(jìn)步，但經(jīng)濟(jì)政策對鋼鐵、汽車等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的大規(guī)模刺激，使環(huán)保、能源、交通問題又重新顯現(xiàn)。為了提振經(jīng)濟(jì)，各地高耗能、高污染的項(xiàng)目又紛紛上馬，使得節(jié)能減排的相關(guān)指標(biāo)難以達(dá)到。

二、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的難點(diǎn)

1. 干部政績考核和選拔晉升制度的偏離

改革開放以來，干部政績考核和選拔晉升制度是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度作為主要標(biāo)準(zhǔn)，以GDP說明地方發(fā)展?fàn)顩r，以GDP反映政績大小，以GDP作為提拔升遷干部的依據(jù)。似乎只要GDP上去了，就一好百好。這種片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長的觀念，使得各級政府和干部努力追求GDP快速增長，越快越好。而五年一換屆的干部選舉任用方式，更激發(fā)了政府官員力爭在五年任期內(nèi)使GDP總量最大化的短期行為，輕視環(huán)境保護(hù)、社會保障、義務(wù)教育、基本醫(yī)療等方面的公共服務(wù)職能，因?yàn)檫@些方面既費(fèi)力又需要較長時間才能體現(xiàn)出努力的成果，與五年內(nèi)就要使GDP有明顯的增長要求不相符合。而粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式最有利于短期內(nèi)GDP總量的提高。不少地方官員和干部對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在著認(rèn)識上的誤區(qū)，習(xí)慣性地把發(fā)展簡單地等同于經(jīng)濟(jì)增長率，把“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”等同于“以GDP為中心”，把“發(fā)展是硬道理”等同于“GDP增長是硬道理”，單純追求速度和效率的提高，熱衷于上大項(xiàng)目、搞大開發(fā)，急功近利，“做大蛋糕”，忽視乃至犧牲生態(tài)環(huán)境、國民教育、社會保障、公共衛(wèi)生、社會公平等方面的協(xié)調(diào)發(fā)展。這種片面強(qiáng)調(diào)“增長優(yōu)先，效率優(yōu)先”的發(fā)展戰(zhàn)略，導(dǎo)致了在實(shí)踐中重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕社會發(fā)展，重經(jīng)濟(jì)總量擴(kuò)大輕經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，重物質(zhì)財富獲取輕生態(tài)環(huán)境保護(hù)等傾向，致使貧富差距、城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距不斷擴(kuò)大，資源浪費(fèi)、環(huán)境污染、生態(tài)破壞日益嚴(yán)重，公共產(chǎn)品供給不足，公共服務(wù)職能缺位，弱勢群體生存狀態(tài)堪憂，社會問題和社會矛盾不斷出現(xiàn)和積累。

政績是干部在任期內(nèi)履行職務(wù)、做出的工作業(yè)績，它具有顯性和隱性兩種特點(diǎn)，短期內(nèi)就能達(dá)到的政績屬于“顯性”政績，如GDP增長、財政收入和稅收增加等，而經(jīng)過長期努力才能顯效的、蘊(yùn)含于長遠(yuǎn)發(fā)展的政績屬于隱性政績，如環(huán)境保護(hù)、社會保障、義務(wù)教育、基本醫(yī)療等，這方面的政績既要投入很大的精力和財力，甚至需要幾屆領(lǐng)導(dǎo)班子的共同努力才能實(shí)現(xiàn)，并且隱性政績無法及時顯現(xiàn)和量化，所以政績考核時往往不被重視。

干部政績考核和選拔晉升制度如同指揮棒，它決定著干部的工作內(nèi)容和成效。用什么樣的指標(biāo)考核干部政績，用什么樣的標(biāo)準(zhǔn)選拔干部，干部就會以什么樣的態(tài)度和行為做出相應(yīng)的業(yè)績。所以，政績考核和選拔晉升制度直接影響著政府和干部的發(fā)展觀和政績觀。由于干部政績考核和選拔晉升制度直接關(guān)系到政府官員能否升遷和重用，致使從上到下各級官員都圍著GDP轉(zhuǎn)，以GDP大小論功績。同時，上級與下級的政績互為依賴，下級需上級來確認(rèn)自己政績的大小優(yōu)劣，上級政績的大小也需要下級以GDP數(shù)字來支撐，其結(jié)果形成上級對下級政績認(rèn)同的趨利性，這在很大程度上造成干部必須跟著考核走，圍著領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)。地方政府和官員一旦選擇了以“GDP論功績”的行為方式，在實(shí)際工作中就會產(chǎn)生一種“慣性”，使這條“路徑”沿著固有的方向不斷強(qiáng)化，并使政府活動對之產(chǎn)生依賴②。這種“路徑依賴”導(dǎo)致的結(jié)果是即使有更好的發(fā)展方式產(chǎn)生，思維定勢也使干部們難以脫離原有的行為習(xí)慣。特別是在政績考核與選拔晉升直接關(guān)系到切身利益的情況下，政府官員不管選定的“路徑”效果如何，都會一直走下去，將更優(yōu)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式排斥在視野和行動之外。

2. 財政稅收體制的缺陷

地方政府追求經(jīng)濟(jì)增長速度與地方利益密切相關(guān)。在“分稅制”的財政體制下，自己的人得自己養(yǎng)，地方政府所屬的公務(wù)員工資水平的高低，生活福利的好壞，直接取決于地方財政收支的狀況。由于地方政府的財政收入直接與經(jīng)濟(jì)增長速度掛鉤，只有達(dá)到經(jīng)濟(jì)高速增長，才能改善地方政府的財政收入狀況，也才能提高當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的收入水平。所以，追求經(jīng)濟(jì)高速增長，并不僅僅是書記、省長、市長、縣長個人的愿望，而是符合當(dāng)?shù)厮泄珓?wù)員的愿望，會得到當(dāng)?shù)卣新毮懿块T和全體公務(wù)員的共同支持。五年一換屆的地方長官的選舉，更強(qiáng)化了這種愿望，凡是有能力使地方經(jīng)濟(jì)快速增長的官員，就會得到地方公務(wù)員的大力支持和擁護(hù)，地方換屆選舉時就會得到更多的選票。調(diào)查表明，各級地方財政支付能力對公務(wù)員工資收入構(gòu)成直接的影響。公務(wù)員工資收入由地方政府依據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平制定，包括人均GDP、人均財政收入、社會平均工資等，經(jīng)濟(jì)增長較快的地區(qū)具有較強(qiáng)的財政支付能力，從而使當(dāng)?shù)毓珓?wù)員可獲得較高的工資收入。特別是公務(wù)員工資收入構(gòu)成中占較大比重的津補(bǔ)貼收入，直接受地方政府財政收入預(yù)算約束的影響。由于現(xiàn)行財政體制的“分灶吃飯”，誰的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度快，誰的工資收入就高，誰鍋里的飯食就又多又好，由此，地區(qū)之間、省市之間、縣鄉(xiāng)之間就會橫向比較。所謂“政績”是比較出來的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度慢的地方政府往往承受著更大的壓力，這種壓力不僅來自上級領(lǐng)導(dǎo)，更來自當(dāng)?shù)氐墓珓?wù)員。

實(shí)行“分稅制”改革后，中央的財政收入比重有了較大提高，但原有的支出結(jié)構(gòu)卻沒有作相應(yīng)的調(diào)整。而地方政府的財政收入比較少，卻要承擔(dān)很重的事權(quán)，這使得地方財政收入與支出很不平衡，加大了地方政府的壓力。有數(shù)據(jù)顯示：中央與地方財政收入的比例為55∶45，財政支出的比例為30∶70，這說明現(xiàn)行的財政支出結(jié)構(gòu)存在一個很大的問題：即政府提供公共產(chǎn)品的支出責(zé)任過度下移，社會保障、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、支農(nóng)投入等的支出責(zé)任很大部分落在縣或縣以下財政的肩上，這使得地方政府尤其是基層的地方政府普遍出現(xiàn)財政困難，入不敷出，債務(wù)沉重，而且提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的情況很差。為了緩解財政支出的巨大壓力，地方政府迫切需要加快經(jīng)濟(jì)增長，擴(kuò)大財源，維持政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

在財權(quán)向上集中、事權(quán)向下轉(zhuǎn)移的財政體制下，迫使地方政府開掘新的收入渠道，各級地方政府擁有的土地資源就是他們找到的增加財政收入的一個重要途徑。地方政府熱衷于城市擴(kuò)張，大搞土地開發(fā)的一個主要原因是：它可以使地方政府財政稅收最大化。地方政府財政預(yù)算內(nèi)靠城市擴(kuò)張帶來的產(chǎn)業(yè)稅收效應(yīng)，預(yù)算外靠土地出讓收入，城市擴(kuò)張主要依托于與土地緊密相關(guān)的建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。土地的轉(zhuǎn)讓收入及土地抵押的銀行貸款，成為城市和其它基礎(chǔ)設(shè)施投資的主要資金來源。特別是近年來，隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，土地的經(jīng)濟(jì)價值日益凸顯，房地產(chǎn)業(yè)的興起為地方政府提供了一個很好的契機(jī)。大規(guī)模拆遷建設(shè)，尤其是高企的房價創(chuàng)造了快速增長的GDP，這不僅滿足了地方政府“政績顯示”的要求，而且直接帶來房地產(chǎn)稅費(fèi)的增長，增加了地方政府的可支配財力。在現(xiàn)有土地“招拍掛”制度下，地價和房價存在互為因果關(guān)系，房價上漲導(dǎo)致地價跟漲，地價提高又導(dǎo)致房價上升，從而使房價和地方政府的土地出讓金緊緊捆在一起，土地出讓金成為地方政府可用財力的重要組成部分③。據(jù)統(tǒng)計，全國土地出讓金收入從2002年的1207億元增至2009年的15900億元。2009年全國土地出讓金收入約占當(dāng)年財政收入的30%，有些城市年土地出讓收入甚至占到了財政收入的40-50%。地方政府收入嚴(yán)重依賴土地財政，把出讓土地作為地方政府的主要財源是一種“弊大于利”的短期行為。一屆地方政府把今后幾十年的土地收益一次性收取，實(shí)際上是預(yù)支了未來若干年的土地收益總和，這種“透支”的必然影響資源的合理配置，損害地方經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

此外，我國財稅體制也存在一定的問題，主要是稅制結(jié)構(gòu)不合理，稅負(fù)偏高。目前的稅收是以流轉(zhuǎn)稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)，增值稅所占比重過大，所得稅比重相對較小。2009年1月10日開始實(shí)施增值稅轉(zhuǎn)型改革之前，我國實(shí)行的增值稅屬于生產(chǎn)型的增值稅，它是跟物質(zhì)生產(chǎn)部門的發(fā)展速度直接掛鉤的，其主要特點(diǎn)是稅收收入與產(chǎn)值關(guān)系密切，產(chǎn)值越大，增值稅越多，物質(zhì)生產(chǎn)部門的發(fā)展速度越快，各級財政預(yù)算的收入越多。所以，各級政府把主要精力放在物質(zhì)生產(chǎn)部門的擴(kuò)張上。物質(zhì)生產(chǎn)部門主要是重化工業(yè)，地方政府大力發(fā)展財政收效大的傳統(tǒng)重化工業(yè)，致使各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同。從這一角度來說，以GDP為中心是有稅制因素的。不僅如此，生產(chǎn)型增值稅對企業(yè)也有負(fù)面影響，主要是它不利于企業(yè)進(jìn)行設(shè)備更新改造，因?yàn)樯a(chǎn)型增值稅對購進(jìn)的設(shè)備不予抵扣進(jìn)項(xiàng)稅款，企業(yè)購買的新設(shè)備越多，稅收負(fù)擔(dān)就越重，這會抑制企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造的積極性，不利于企業(yè)的技術(shù)進(jìn)步，以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。

3. 資源價格機(jī)制的扭曲

長期以來，我國水、電、油、氣、土地等資源要素價格受政府的嚴(yán)格管制，遠(yuǎn)低于市場均衡水平，勞動力相對過剩也使工資水平難以提升。由于價格形成機(jī)制不能真正反映資源稀缺程度和環(huán)境代價，企業(yè)總是能夠輕易獲得廉價生產(chǎn)要素并賺取高額利潤，自然不會想方設(shè)法提高創(chuàng)新產(chǎn)品。偏低的資源價格使企業(yè)缺乏技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新的動力，以及尋求替代資源或可再生資源的動力，不利于技術(shù)進(jìn)步和生產(chǎn)效率提高以及節(jié)能技術(shù)和節(jié)能設(shè)施的推廣，使我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展鎖定在資源優(yōu)勢的路徑依賴上，阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

地方政府為推動實(shí)現(xiàn)較快的經(jīng)濟(jì)增長，又會進(jìn)一步加劇對資源和要素投入的過度依賴。由于資源性產(chǎn)品和要素價格被人為壓低，不僅使投資成本低，投資需求過熱，而且使資源消耗型出口也因成本低而得以快速擴(kuò)張，導(dǎo)致貿(mào)易順差過大，外匯儲備不斷積累，國際資本大規(guī)模流入，人民幣升值的壓力較大。在一定條件下，引發(fā)流動性過剩問題。從本質(zhì)上看，我國低價的資源和要素，實(shí)際上是在補(bǔ)貼世界其他國家，我們承擔(dān)高能耗、高污染的資源代價和環(huán)境成本，而附加值卻流向西方發(fā)達(dá)國家。由于我國土地、礦山、水等自然資源的所有權(quán)、開發(fā)權(quán)、使用權(quán)被不同部門所分割，加上各級地方政府對自然資源的開發(fā)、使用、收益等有強(qiáng)烈的利益需求。所以，地方政府千方百計繞開中央政府監(jiān)管，以廉價的自然資源為優(yōu)惠條件吸引投資者，客觀上割斷了自然資源價格與市場之間應(yīng)有的聯(lián)系。如各級地方政府出于快速發(fā)展經(jīng)濟(jì)，降低成本的現(xiàn)實(shí)需求，利用行政權(quán)力向農(nóng)民低價征地，然后大建開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)，以低廉的價格出讓土地，換取招商引資的政績。地方政府在制定或調(diào)整自然資源價格時，隨意性較大，既缺乏科學(xué)性又缺乏完整的定價依據(jù)，由于政府掌握著巨大的資源配置權(quán)力，使政府定價和市場定價相隔離，在一定程度上生產(chǎn)要素升值和資源環(huán)境壓力被政府層面遮蔽，導(dǎo)致自然資源價格既不反映價值，也不反映市場供求，大大削弱了價格對自然資源市場的調(diào)節(jié)力度。

價格理論認(rèn)為，合理的自然資源價格應(yīng)由開發(fā)成本、使用成本、環(huán)境成本、稅收與利潤構(gòu)成。然而，我國自然資源價格只是以生產(chǎn)成本加上行業(yè)平均利潤定價的。因此，我國自然資源開發(fā)利用過程中造成的資源破壞和環(huán)境污染成本并沒有反映在價格之中，外部成本沒有內(nèi)在化。如對煤礦、礦山、油田在開采過程中給周圍的土地、水、動植物資源造成的損害以及產(chǎn)生的各種治理費(fèi)用，并沒有在煤炭、礦石、石油等資源價格中得到反映。由于資源價格構(gòu)成不完整，開發(fā)利用過程中的成本得不到相應(yīng)的補(bǔ)償，導(dǎo)致對自然資源的過度開發(fā)和利用，使生態(tài)環(huán)境惡化問題無法得到有效遏制。有數(shù)據(jù)表明，我國資源的利用效率大大低于國際水平。目前，我國GDP占世界GDP總量的5%左右，但原煤、鋼鐵、水泥的消耗量分別占世界消耗量的31%、30%和40%。我國能源利用效率約為33%，與發(fā)達(dá)國家相差10個百分點(diǎn)；單位GDP能源消耗分別是日本的11.5倍、美國的4.3倍；單位GDP消耗的鋼材、銅、鋁分別是世界平均水平的5.6倍、4.8倍、4.9倍。從工業(yè)能源效應(yīng)看，八個主要耗能工業(yè)，單位能耗平均比世界先進(jìn)水平高出40%以上，而這八個主要工業(yè)部門占工業(yè)GDP能效的73%。我國每萬元工業(yè)產(chǎn)值的用水量為103立方米，是國外先進(jìn)水平的10倍，工業(yè)用水的重復(fù)利用率平均為40%左右，而發(fā)達(dá)國家平均為75-85%；全國城鎮(zhèn)自來水管僅跑、冒、滴、漏水損失率高達(dá)20%，每年漏水100億立方米，高于南水北調(diào)中線的輸水量。資源利用效率低，不但加劇資源供求矛盾，而且偏離資源節(jié)源型社會的要求。

三、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本出路

1. 切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式與轉(zhuǎn)變政府職能直接聯(lián)系在一起，政府職能不轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式很難轉(zhuǎn)變。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬鏈曾一針見血地指出：轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，主要癥結(jié)在于體制障礙，而關(guān)鍵的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能，要改變政府職能錯位、越位、不到位的狀態(tài)。所謂錯位就是政府與企業(yè)職能劃分的錯亂；所謂越位就是政府管了一些不應(yīng)該由政府管的事情；所謂不到位就是政府應(yīng)該管的事情卻沒有管或管的不好，如提供良好的法制環(huán)境，提供基礎(chǔ)的社會保障系統(tǒng)等④。要切實(shí)推動政府職能轉(zhuǎn)變，必須確立有限政府和服務(wù)型政府的新理念，經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府要向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，這就要合理界定各級政府職能的范圍，切實(shí)把政府工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)督、社會管理和公共服務(wù)上來。在政府管理職能的定位上，要改變政府“駕馭市場”的地位，使政府從各種形式的市場參與者角色中淡出，將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向創(chuàng)造和維護(hù)一個有效率的市場，提供市場經(jīng)濟(jì)所需要的法治環(huán)境，調(diào)控市場顧及不到的領(lǐng)域，為市場失靈的地方提供服務(wù)。要強(qiáng)化政府的社會管理和公共服務(wù)職能，加大對社會保障、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、環(huán)境保護(hù)等公共產(chǎn)品方面的投入和服務(wù)，為社會創(chuàng)造良好的生產(chǎn)和生活環(huán)境。

2. 完善干部政績考核和選拔晉升制度

干部政績考核和選拔晉升制度是影響政府行為的重要因素，要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，設(shè)計和修正考核政府和干部政績的指標(biāo)體系，把政府和干部追求政績的努力和評價標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)到有利于推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變上來。為此，在指標(biāo)體系的設(shè)置和權(quán)重上，要能夠充分反映經(jīng)濟(jì)、社會和人的全面發(fā)展。既要有經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)，也要有反映社會發(fā)展的指標(biāo)，特別是要重視有利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的相應(yīng)指標(biāo)。要將單位生產(chǎn)總值能耗、能耗降低率、主要污染物減排、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、耕地保有量、失業(yè)和就業(yè)、教育和文化發(fā)展水平、社會保障程度、醫(yī)療衛(wèi)生狀況、公共治安狀況等指標(biāo)納入政府政績考核體系中去，用這些指標(biāo)全面、科學(xué)、合理地評價政府和官員的政績，充分發(fā)揮和體現(xiàn)有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的正確導(dǎo)向和激勵作用。實(shí)施重要考核指標(biāo)公示制度，形成政府機(jī)構(gòu)、社會公眾共同參與的評價機(jī)制，切實(shí)提高約束性指標(biāo)行政問責(zé)的效力。

3. 真正實(shí)現(xiàn)公共財政職能

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府財政的職能是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，彌補(bǔ)市場失靈。所以，財政工作要更加積極、主動地做好提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以收入和支出的多種手段，優(yōu)化公共利益所需要的政策環(huán)境，要把短期的政策調(diào)控與中長期政府職能的轉(zhuǎn)變緊密地結(jié)合起來，這種調(diào)整的主導(dǎo)方向就是突出財政的公共性，從而實(shí)現(xiàn)整個財政形態(tài)向公共財政的轉(zhuǎn)變⑤。在公共資源配置和公共事務(wù)管理中，更加注重增進(jìn)社會公共的再分配調(diào)節(jié)，圍繞環(huán)境保護(hù)，公共醫(yī)療衛(wèi)生防疫體系的建設(shè)、社會保障的健全、教育（特別是基礎(chǔ)教育）的普及、科學(xué)技術(shù)的發(fā)展、扶貧開發(fā)等等這些重點(diǎn)合理設(shè)計，優(yōu)化財政支出和稅收結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮好財稅統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的分配、調(diào)節(jié)的作用，從多個方面、以多種形式支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

4. 合理劃分各級政府的事權(quán)和財權(quán)

深化財政體制改革，對中央、省和省以下不同層級的政府事權(quán)作出合理界定。按照政權(quán)——事權(quán)——財權(quán)的邏輯鏈條，理順匹配關(guān)系，形成各級財政的規(guī)范預(yù)算，以及自上而下的中央、省兩級規(guī)范轉(zhuǎn)移支付體系。要合理劃分各級地方政府的事權(quán)和財權(quán)，使地方政府不再通過拼命提高GDP增速來提高財政收入，保障財政支出⑥。而經(jīng)濟(jì)建設(shè)型財政要向公共財政體制轉(zhuǎn)型，要積極推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，改變目前城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、不同社會群體之間基本公共服務(wù)嚴(yán)重不均的狀況，要在提高轉(zhuǎn)移支付總量和增加轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的基礎(chǔ)上，加大中央財政對中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，充分考慮中西部地區(qū)及其縣級財政的困難問題，并給予體制性傾斜支持。財政支出要更多地用于改善對農(nóng)民、對中西部地區(qū)居民、對弱勢群體的公共服務(wù)，改善民生，促進(jìn)不同區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展⑦。要繼續(xù)深化預(yù)算管理體制改革，把土地收入納入預(yù)算管理，接受人大和公眾監(jiān)督，使地方政府不再具有隨意建設(shè)政績工程和形象工程的財力。在有條件的地區(qū)實(shí)行“省直管縣”改革，力求扁平化，減少層級，降低行政運(yùn)行成本。

5. 完善自然資源稅費(fèi)制度

自然資源稅收和自然資源開發(fā)利用過程中的收費(fèi)，都是資源價格構(gòu)成的有機(jī)組成部分，要完善資源的價格構(gòu)成，使資源價值得到合理補(bǔ)償，必須完善資源的稅費(fèi)制度。我國現(xiàn)行的資源稅課稅范圍較小，造成大量自然資源無成本利用。因此，應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大資源稅的征收范圍，逐步開征諸如水污染稅、地下水稅、土壤保護(hù)稅、森林稅、礦物稅等，適當(dāng)調(diào)整資源稅的標(biāo)準(zhǔn)，對非再生性、非替代性、稀缺性自然資源課以重稅，為了有效遏制人為的生態(tài)破壞，鼓勵生態(tài)保護(hù)與建設(shè)，改善生態(tài)環(huán)境，應(yīng)根據(jù)國家確定的“誰破壞誰恢復(fù)”、“誰利用誰補(bǔ)償”的原則，建立生態(tài)補(bǔ)償收費(fèi)制度，通過經(jīng)濟(jì)手段將自然資源開發(fā)利用活動的外部環(huán)境成本內(nèi)部化⑧。

注釋：

① 陳孝兵：《改革開放30年：轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式刻不容緩》，《湖北社會科學(xué)》2008年第8期。

② 郝亞光：《從村落到社區(qū)：政府職能轉(zhuǎn)變的邏輯——以生產(chǎn)社會化為分析視角》，《社會主義研究》2010年第2期。

③ 謝玉華、何包鋼：《自治、地方分權(quán)與地方保護(hù)》，《社會主義研究》2010年第2期。

④ 吳敬鏈：《轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式乃治本之道》，《財政與經(jīng)濟(jì)》2009年第3期。

⑤ 張卓元：《加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和著力完善新體制》，《財貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2008年第12期。

⑥ 賈康：《中國財政改革、政府層級、事權(quán)、支出與稅收安排的思路》，《改革》2005年第2期。

⑦ 汪來杰：《地方政府體制的重構(gòu)——以服務(wù)型地方政府為分析視角》，《社會主義研究》2010年第2期。

⑧ 楊文選、李杰：《我國自然資源價格改革的理論分析與對策研究》，《價格月刊》2009年第1期。

作者簡介：姚樂，女，1957年生，北京人，湖北省社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所研究員，湖北武漢，430077。

（責(zé)任編輯 陳孝兵）