摘要：全球化在給全球帶來機(jī)遇的同時(shí)也帶來了許多全球性的問題，全球治理成為當(dāng)前解決全球問題的新模式。在全球治理的舞臺(tái)上，非政府組織與主權(quán)國家、政府間國際組織等都成為治理的主體。非政府組織通過跨國立法的形式參與了全球治理，不僅對(duì)國際法的形成，而且對(duì)國際秩序產(chǎn)生了重要的影響。非政府組織自身地位的局限性，決定了其在治理中的作用也是有限的。

關(guān)鍵詞：國際合作社聯(lián)盟；非政府組織；軟法；全球治理

中圖分類號(hào)：D99 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ文章編號(hào)：１００３－８５４Ｘ（２０10）10－０134－０3

“全球化既不是一個(gè)單一的狀況也不是一個(gè)線性進(jìn)程，而是可以被認(rèn)為是包括政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、文化、移民和環(huán)境等多個(gè)事項(xiàng)的行為與互動(dòng)的高度混合的現(xiàn)象?！雹?隨著全球化的深入，許多問題都成為全球性問題，全球治理已經(jīng)成為當(dāng)今社會(huì)的主題，傳統(tǒng)的國際法主體、非政府組織、跨國公司等都在其中扮演了重要的角色。

一、非政府組織在全球治理中的地位

雖然自20世紀(jì)初就存在著澄清非政府組織法律地位的各項(xiàng)努力，但是關(guān)于非政府組織是否已經(jīng)成為國際法的主體，在國際法學(xué)界仍存在著爭論。傳統(tǒng)國際法仍然以一個(gè)組織或者個(gè)體是否具有國際法律人格作為判斷是否是國際法主體的標(biāo)準(zhǔn)，目前一般都認(rèn)為“只有國家、政府間的國際組織以及正在爭取獨(dú)立的民族是國際法的主體”②，非政府間的國際組織還不具備國際法主體資格。但是，全球化和國際體系的演進(jìn)，使得非政府組織作為除國家和政府間國際組織之外的第三種力量，成為全球治理中不可或缺的主體，并對(duì)國際法的發(fā)展產(chǎn)生了重要的影響。

全球化帶來了許多全球性問題，由于各國參與全球化的程度不同，客觀上就造成國與國之間在生產(chǎn)、投資、環(huán)境等方面的失衡狀況愈加突出，給經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來了種種不確定因素。全球化的問題涉及整個(gè)全球網(wǎng)絡(luò)，僅僅依靠任何一個(gè)國家，一個(gè)組織，并不能解決全球性的問題，正如聯(lián)合國“全球治理委員會(huì)”在題為《天涯若比鄰》的報(bào)告中所指出的，治理是各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)共同管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。因此，“在全球?qū)用嫔?，治理……也包括非政府組織、公民運(yùn)動(dòng)、多邊合作和全球資本市場”③，在治理主體上，全球治理呈現(xiàn)出多樣性和多元化的特點(diǎn)，這反映出“當(dāng)代國際法的一個(gè)典型特征是有越來越廣泛的參與主體”④。

事實(shí)上，自20世紀(jì)以來，非政府組織就在國際社會(huì)發(fā)揮了越來越大的作用，對(duì)于國際經(jīng)濟(jì)法律秩序的變革起到了推動(dòng)的作用，被認(rèn)為是全球市民社會(huì)的崛起。 “全球治理從整體上來說包含著兩套不同而又相互作用的治理體系：國家為中心的治理與以非政府組織為代表的非國家中心治理”⑤，多個(gè)全球治理主體以不同的方式發(fā)揮作用，一些主體是建立在政治基礎(chǔ)上的，一些主體是建立在市場基礎(chǔ)上的，形成了一個(gè)廣闊的網(wǎng)絡(luò)。

二、非政府組織參與全球治理的重要方式：跨國立法

從非政府組織參與全球治理的目標(biāo)與手段看，非政府組織是“服務(wù)提供者、政策影響者、行為監(jiān)督者、合作促進(jìn)者、沖突調(diào)解者”⑥，促進(jìn)了全球治理的有效性、規(guī)范性、廣泛性、民主性等。非政府組織參與國際治理的重要方式之一就是參與跨國立法，在多個(gè)法律領(lǐng)域中，推動(dòng)了法律的形成與發(fā)展。

1. 非政府組織在跨國立法上的實(shí)踐

非政府組織參與跨國立法主要表現(xiàn)在通過制定法律規(guī)則與制度，促進(jìn)國際習(xí)慣法的形成，推動(dòng)國際法的編纂。一方面，非政府組織制定一些法律規(guī)則和制度，通過約束參加者的行為來統(tǒng)一某些領(lǐng)域的實(shí)踐，進(jìn)而促進(jìn)法律的形成；另一方面，非政府組織還通過參與政府間國際交往、參加有關(guān)論壇與談判、提出某些建議、起草某些公約草案等方式參與國際活動(dòng)，推動(dòng)國際立法的發(fā)展。此外，非政府組織還通過參與國際訴訟爭端解決程序，作為法律的積極實(shí)踐者來監(jiān)督國際法的執(zhí)行。目前，國際法院、歐洲人權(quán)法院、美洲人權(quán)法院、非洲人權(quán)法院、世界貿(mào)易組織爭端解決機(jī)構(gòu)等接受非政府組織以“法庭之友”的資格提交書面文件，在一些案件中非政府組織提交的書面文件最終為法庭所采納。這些國際組織的判決都是確立國際法淵源的輔助方法，對(duì)于國際法的發(fā)展將產(chǎn)生影響作用。

以合作社的跨國立法為例，國際合作社聯(lián)盟就起到了重要的作用。自1895年成立以來，國際合作社聯(lián)盟就一直是規(guī)范合作社運(yùn)動(dòng)和解釋合作社所應(yīng)遵循的原則的最高權(quán)威機(jī)構(gòu)。為了適應(yīng)國際社會(huì)的變化與發(fā)展，國際合作社聯(lián)盟在1995年9月曼徹斯特舉行的國際合作社聯(lián)盟100周年代表大會(huì)上，通過了《關(guān)于合作社特征的宣言》（以下簡稱《宣言》），重新界定了合作社的定義與七項(xiàng)基本價(jià)值。這些內(nèi)容已成為判斷一個(gè)組織是否為合作社的基本標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)影響了一些國際組織、一些國家和地區(qū)的合作社立法，推動(dòng)了全球?qū)τ诤献魃绲膬r(jià)值的認(rèn)同，促使全球的合作者重新審視合作社運(yùn)動(dòng)的基本目標(biāo)。

國際勞工組織在2002年第90屆國際勞工大會(huì)上通過了《合作社促進(jìn)建議書》，其中關(guān)于以合作社的范圍、定義和目標(biāo)就與國際合作社聯(lián)盟的一致。同時(shí)，該建議書還在國際合作等方面提出了許多新的要求，為合作社的發(fā)展提供了更好的框架，補(bǔ)充了國際合作社聯(lián)盟的內(nèi)容。國際合作社聯(lián)盟的《宣言》和國際勞工組織的文件中確立的合作社的價(jià)值和原則，已經(jīng)成為國際合作社法律的核心。

2. 非政府組織跨國立法的性質(zhì)

考察非政府組織跨國立法的性質(zhì)，就要從國際法的淵源談起。《國際法院規(guī)約》第38條的規(guī)定被普遍認(rèn)為是對(duì)國際法淵源最權(quán)威的說明。根據(jù)該條款，只有國際條約、國際習(xí)慣、一般法律原則是國際法的淵源，而國際組織和國際會(huì)議的決議等，只是確立國際法原則的輔助材料。關(guān)于非政府組織的原則或者決議的性質(zhì)，法律中并沒有作出明確規(guī)定，國際法上一般將這類文件統(tǒng)稱為國際“軟法”。因此，國際合作社聯(lián)盟作為一個(gè)非政府間的國際組織，按照其組織章程通過的有關(guān)決議或者宣言，僅具有建議性質(zhì)，不具有法律拘束力，不構(gòu)成國際法規(guī)范。從法律拘束力上講，《宣言》僅僅是提供了一個(gè)總體框架，在這個(gè)總體框架下，各種合作社都可以行使職能。

國際“軟法”的大量出現(xiàn)是全球化下法律的一種新變化。因?yàn)檐浄ê陀卜ㄏ啾?，具有交易成本低、?nèi)容模糊、容易得到推廣的特點(diǎn)，因此在一些敏感的法律領(lǐng)域中，或者在無法推行硬法的情況下，可取而代之以軟法?！熬腿蚧陌l(fā)展和當(dāng)前遇到的許多具體問題而言，國際組織的治理必須是富有彈性的管理，即在管理的過程中需要更加注重對(duì)軟權(quán)力、軟規(guī)則和軟立法的運(yùn)用?！雹?事實(shí)上，國際合作社聯(lián)盟已認(rèn)識(shí)到全球化對(duì)合作社的影響，認(rèn)識(shí)到由于貿(mào)易自由化、通訊便利化等造成了合作社發(fā)展中出現(xiàn)了許多新的問題，也認(rèn)識(shí)到由于環(huán)境、人權(quán)、種族等引發(fā)的全球性的新問題。對(duì)于這些新的問題，合作社雖然不能完全解決，但是合作社希望通過合作，為全球化問題的解決作出重大貢獻(xiàn)。國際合作社聯(lián)盟的《宣言》就是適應(yīng)這些新的情況而修訂的，其中吸收的許多新的原則與理念正是反映了全球化的實(shí)踐。

3. 非政府組織跨國立法對(duì)各國立法與實(shí)踐的影響

盡管非政府組織制定的規(guī)則沒有法律拘束力，但是其通過的宣言與決議還是對(duì)各國國內(nèi)立法與實(shí)踐產(chǎn)生了重要的影響。仍以國際合作社聯(lián)盟為例，其《宣言》直接影響了合作社聯(lián)盟成員所在國的國內(nèi)立法，主要表現(xiàn)在其內(nèi)容或者被一些國家立法直接采用，或者其原則被一些國家立法所吸收，或者其內(nèi)容通過私人的實(shí)踐影響了國家的立法，或者其內(nèi)容對(duì)一些國家立法與實(shí)踐起到了示范作用?！缎浴纷鳛閲H“軟法”所獨(dú)具的彈性，為其適應(yīng)快速變動(dòng)的國際社會(huì)，指導(dǎo)并規(guī)范成員的行動(dòng)提供了基礎(chǔ)。

在實(shí)踐中，一些國家已經(jīng)將該《宣言》的內(nèi)容寫進(jìn)了立法，例如澳大利亞新南威爾士州1992年的合作社立法就列出了國際合作社聯(lián)盟通過的合作社原則，并在法律解釋中規(guī)定依法履行的各項(xiàng)決定必須尊重合作社的原則。許多國家在制定合作社法時(shí)都參照了國際通行的合作社原則，例如我國的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》中規(guī)定的農(nóng)民專業(yè)合作社應(yīng)當(dāng)遵循的原則和《宣言》中體現(xiàn)的原則基本是相同的，反映出該《宣言》對(duì)我國立法的直接影響。

非政府組織通過統(tǒng)一其內(nèi)部的實(shí)踐，推動(dòng)了法律的統(tǒng)一化進(jìn)程。國際合作社聯(lián)盟作為一個(gè)組織，其成員要得到聯(lián)盟的認(rèn)可，必須遵照組織章程，不得與國際合作社聯(lián)盟的原則相違背。例如，世界員工合作社就依據(jù)《宣言》中確定的合作社定義、價(jià)值與原則，確定了員工合作社的特征，并于2005年9月23日得到國際合作社聯(lián)盟大會(huì)批準(zhǔn)。顯然，《宣言》已經(jīng)成為評(píng)價(jià)合作社是否符合國際合作社聯(lián)盟要求的標(biāo)準(zhǔn)，確立了合作社原則存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，避免了合作社發(fā)展過程中出現(xiàn)的混亂。

4. 非政府組織跨國立法對(duì)私人行動(dòng)的影響

“晚近，國際軟法的興起不僅能夠讓跨國公司和非政府組織等非國家行為體積極參與到國際規(guī)范創(chuàng)建之中，而且許多軟法直接規(guī)制到國際私人的行為。”⑧ 以我國的實(shí)踐為例，早在我國制定《農(nóng)民專業(yè)合作社法》之前，中華全國供銷合作總社就于1985年2月代表中國加入國際合作社聯(lián)盟，在我國立法缺失的情況下，中華全國供銷合作社長期遵循國際合作社聯(lián)盟所確立的原則、目標(biāo)來指導(dǎo)我國合作社的實(shí)踐，其提出的標(biāo)準(zhǔn)與要求應(yīng)該是與國際合作社聯(lián)盟的要求在本質(zhì)上是一致的，我國合作社的這些實(shí)踐成果被后來制定的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》所吸收。

其實(shí)，非政府組織通過私人行為影響國內(nèi)立法、影響國際法的形成不是孤立的，而是有著廣泛的基礎(chǔ)，具有一定的代表性的。例如在國際勞工標(biāo)準(zhǔn)問題上，就存在兩類主體，一類以國家、政府間的國際組織為代表，它們是推動(dòng)國家勞工標(biāo)準(zhǔn)的主要力量。但是由于各國發(fā)展程度不同，利益不同，因此在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)就國際勞工標(biāo)準(zhǔn)很難形成有拘束力的條約。第二類就是以市場為基礎(chǔ)的機(jī)制，即企業(yè)的生產(chǎn)守則運(yùn)動(dòng)。這些企業(yè)或者非政府組織的生產(chǎn)守則運(yùn)動(dòng)通過運(yùn)用市場機(jī)制，通過合同制約有關(guān)的生產(chǎn)商，對(duì)于國際勞工標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行起到了補(bǔ)充作用?？梢?，非政府組織通過影響私人，進(jìn)而影響國家的實(shí)踐是國際社會(huì)的一個(gè)事實(shí)，也反映出非政府組織在全球治理中的地位及路徑選擇，反映出“國際法與國際秩序的核心仍然是主權(quán)國家”⑨ 這個(gè)現(xiàn)實(shí)。

三、對(duì)非政府組織參與全球治理的反思

非政府組織作為一支正在崛起的力量，在全球治理中發(fā)揮著作用，但是也應(yīng)看到，在以主權(quán)為核心的國際社會(huì)中，非政府組織參與全球治理的力量仍然是有限的，這表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1. 非政府組織的地位決定了其在國際秩序中的影響力受限，其作用的發(fā)揮需要其他國際法主體的協(xié)調(diào)配合

關(guān)于非政府組織的法律地位，并沒有統(tǒng)一的國際公約明確予以規(guī)定?！堵?lián)合國憲章》第71條規(guī)定了非政府組織在聯(lián)合國經(jīng)社理事會(huì)的諮商地位。在1968年聯(lián)合國第1296號(hào)決議中，確定了聯(lián)合國同非政府組織關(guān)系的法律框架，同時(shí)允許非政府組織在聯(lián)合國經(jīng)社理事會(huì)以及聯(lián)合國體系中的其他機(jī)構(gòu)中獲得諮商地位。1996年，聯(lián)合國經(jīng)社理事會(huì)通過的1996/31號(hào)決議對(duì)聯(lián)合國同非政府組織之間的咨詢關(guān)系再次作了規(guī)定。實(shí)踐中其他一些國際組織，如歐洲委員會(huì)、美洲國際組織等都效仿聯(lián)合國與非政府組織的關(guān)系模式，承認(rèn)了非政府組織的諮商地位。

國際合作社聯(lián)盟于1946年獲得聯(lián)合國諮商地位，是獲得該地位的第一個(gè)非政府組織。作為世界各種類型合作社組織的代表，其權(quán)限限于以咨詢者和觀察者的身份出席經(jīng)社理事會(huì)會(huì)議或者參加聯(lián)合國的各種會(huì)議，并有權(quán)在會(huì)上作口頭或書面發(fā)言，應(yīng)經(jīng)社理事會(huì)的請(qǐng)求也可以提供各種形式的咨詢。盡管諮商地位能夠促進(jìn)并加強(qiáng)非政府組織與聯(lián)合國機(jī)構(gòu)和其他國際組織的合作，但是也應(yīng)看到，非政府組織的諮商地位決定了其僅具有建議權(quán)和咨詢權(quán)，并無表決權(quán)，其發(fā)揮作用的空間有限，還無法與國際法主體的作用相提并論。

2. 非政府組織跨國立法的“軟法”性質(zhì)決定了其對(duì)國際法、國內(nèi)法的影響都是緩慢的

以合作社立法為例，盡管《宣言》對(duì)于各國的立法與實(shí)踐產(chǎn)生了影響，但是，《宣言》作為國際“軟法”，在內(nèi)國是沒有直接適用效力的。針對(duì)國際法在內(nèi)國的適用問題，各國憲法有不同規(guī)定，各國實(shí)踐也不同。但是一般都采用“并入”或“轉(zhuǎn)化”的方式將其納入到國內(nèi)法體系中，并承諾其國內(nèi)法不能違反國際法的規(guī)定，否則構(gòu)成國家責(zé)任。但是這是針對(duì)國際硬法而言，對(duì)于國際“軟法”，由于其沒有法律拘束力，國家并沒有適用的義務(wù)，在立法中也不存在轉(zhuǎn)化或者直接適用的問題，這勢必造成各國在具體的立法上仍然存在不同，全球統(tǒng)一的法律的實(shí)現(xiàn)還需要漫長的妥協(xié)與協(xié)調(diào)?？梢姡谌蛑卫淼哪Ｊ较?，主權(quán)國家作為全球治理的核心，在國際法的形成上仍然占據(jù)不可動(dòng)搖的主導(dǎo)地位，非政府組織只能屬于次要順位的立法主體。

3. 非政府組織在全球治理中的活動(dòng)具有多面性

非政府組織的活動(dòng)滲透到國際國內(nèi)各個(gè)層面，并且對(duì)國際法律秩序產(chǎn)生了重大影響，但是，應(yīng)看到非政府組織的活動(dòng)是具有多面性的，其本身也存在民主性問題，存在不同利益群體的沖突問題，甚至一些組織更是受到了一些利益集團(tuán)的控制。例如由跨國公司、非政府間國際組織以及一些企業(yè)推動(dòng)制定的《SA8000——社會(huì)責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)》，就將SA8000認(rèn)證和中國的人權(quán)狀況、勞工標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合起來，制造所謂的“藍(lán)色壁壘”。在國際貿(mào)易中，如果將國際貿(mào)易與國際勞工標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合，但又缺乏國際統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制和爭端解決機(jī)制的話，在某些情況下，國際勞工標(biāo)準(zhǔn)就可能被濫用，成為貿(mào)易保護(hù)主義的工具。因此，在肯定非政府組織在全球治理中的作用的同時(shí)，也應(yīng)認(rèn)識(shí)到非政府組織的局限性。

注釋：

① David Held， Anthony McGrew， David Goldblatt and Jonathan Perraton， Global Transformations: Politics， Economics and Culture， Polity Press， 1999， p.23.

② 邵津主編《國際法》，北京大學(xué)出版社2005年版，第8-10頁。

③ 俞可平：《全球治理引論》，載俞可平主編《全球化：全球治理》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003年版，第26頁。

④ Malcolm N. Shaw， International Law (fifth edition)， Cambridge University Press， 2003， p.176.

⑤ 姜川：《非政府組織在當(dāng)代國際關(guān)系中的影響和作用》，《國際關(guān)系學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第5期。

⑥ 丁宏：《全球化、全球治理與國際非政府組織》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇》2006年第6期。

⑦ 俞可平等：《全球化與國家主權(quán)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2004年版，第253頁。

⑧ 陳海明：《國際軟法在國際法律秩序中的作用》，《新疆社科論壇》2010年第1期。

⑨ 車丕照：《國際秩序的國際法支撐》，《清華法學(xué)》2009年第1期。

作者簡介：謝海霞，女，1970年生，河北邯鄲人，法學(xué)博士，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院副教授，北京，100070。

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