“進(jìn)步時(shí)代(1890年-1920年)”的美國(guó)改革是從預(yù)算改革開始的。預(yù)算作為一種特定的制度，以復(fù)雜的技術(shù)、精確的數(shù)據(jù)告訴人民，政府打算做什么，正在做什么，做了什么。

通過(guò)數(shù)據(jù)和圖表，預(yù)算界定了政府活動(dòng)的范圍，確定了政府與社會(huì)的界限，劃定了公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的邊界。

“進(jìn)步時(shí)代”之前，美國(guó)各級(jí)政府沒(méi)有完整的公共預(yù)算制度，那時(shí)所謂的預(yù)算不過(guò)是一堆雜亂無(wú)章的事后報(bào)賬單。就收入而言，當(dāng)時(shí)的稅種極多，凡是想象得出的名目都可以用來(lái)向民眾征稅，但卻無(wú)法使國(guó)家汲取足夠的財(cái)政收入。就支出而言，每個(gè)政府部門都可以自己爭(zhēng)取資金，掌控開支，民眾和議會(huì)均無(wú)法對(duì)政府及其各部門進(jìn)行有效的監(jiān)督。

正是在這樣一種背景下，美國(guó)的預(yù)算制度首先在紐約拉開帷幕。

可以說(shuō)，美國(guó)現(xiàn)代預(yù)算制度改革是由知識(shí)精英發(fā)動(dòng)的。威廉艾倫、亨利布魯埃爾和弗雷德里克克里夫蘭，就是這批智者的先驅(qū)。這三人組成著名的“ABC三人組”，與1906年初創(chuàng)的紐約市政研究局，引領(lǐng)了美國(guó)最早的市政預(yù)算改革運(yùn)動(dòng)。

身處經(jīng)濟(jì)迅速轉(zhuǎn)型、人口膨脹以及多元的城市工業(yè)社會(huì)，面對(duì)政府事務(wù)日益復(fù)雜、政府活動(dòng)邊界日益模糊、人民日益遠(yuǎn)離政府的現(xiàn)實(shí)，艾倫等知識(shí)精英帶著對(duì)古老代議民主的理想，立志于用一個(gè)單一的預(yù)算文件來(lái)詳細(xì)界定政府的職能與責(zé)任，進(jìn)而界定政府的邊界，乃至重塑政府合法性的基礎(chǔ)。

“ABC三人組”對(duì)美國(guó)預(yù)算改革的引領(lǐng)作用，主要是通過(guò)紐約市政研究局來(lái)完成的。紐約市政研究局創(chuàng)造了現(xiàn)代意義上的公共預(yù)算的科學(xué)原則，它們是:

第一， 公共預(yù)算是一個(gè)關(guān)于未來(lái)政府支出的計(jì)劃，而不是事后的報(bào)賬。

第二， 公共預(yù)算是一個(gè)統(tǒng)一完整的計(jì)劃，包括政府所有部門的開支。

第三， 公共預(yù)算是一個(gè)詳盡的計(jì)劃，要列舉政府機(jī)構(gòu)所有項(xiàng)目的開支，并對(duì)它們進(jìn)行分類。

第四，預(yù)算計(jì)劃中的每項(xiàng)開支都要說(shuō)明理由，以便區(qū)別開支的輕重緩急。

第五， 預(yù)算計(jì)劃必須對(duì)政府的行為有約束力，沒(méi)有列支的項(xiàng)目不能開銷，列支的錢不能挪做他用。

第六， 預(yù)算計(jì)劃必須得到權(quán)力機(jī)構(gòu)(議會(huì))批準(zhǔn)，并接受議會(huì)和民眾監(jiān)督。

第七，為了便于民眾監(jiān)督，預(yù)算內(nèi)容和預(yù)算過(guò)程必須透明。

在研究人員看來(lái)，預(yù)算問(wèn)題絕不是一個(gè)無(wú)關(guān)緊要的數(shù)字匯總問(wèn)題，而是關(guān)系到民主制度是否名副其實(shí)的大問(wèn)題。沒(méi)有預(yù)算的政府是“看不見的政府”，而“看不見的政府”必然是“不負(fù)責(zé)任的政府”。預(yù)算改革的目的就是要把“看不見的政府”變?yōu)椤翱吹靡姷恼?。只有“看得見”，人民才有可能?duì)它進(jìn)行監(jiān)督。

紐約市政研究局對(duì)州政府運(yùn)行及改革建議的研究，在全國(guó)引起了關(guān)于政府重組的爭(zhēng)論。結(jié)果，在1911年至1919年間，44個(gè)州通過(guò)了預(yù)算法。1920年，公共預(yù)算被許多城市和州接受。到了1929年，除阿肯色州外，每個(gè)州都采納了基于行政模型的預(yù)算制度。

行政預(yù)算建立了一種以總統(tǒng)為終端的控制行政機(jī)關(guān)的權(quán)力金字塔。在這種新的權(quán)力金字塔中，存在著一種新的權(quán)力委托代理關(guān)系。國(guó)會(huì)相當(dāng)于公民，而總統(tǒng)相當(dāng)于地方政府;正如公民把制定預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算的權(quán)力委托給地方政府一樣，國(guó)會(huì)也把預(yù)算與制定預(yù)算的權(quán)力委托給總統(tǒng)?？偨y(tǒng)是整個(gè)行政機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)，他通過(guò)其代理機(jī)構(gòu)——預(yù)算局來(lái)領(lǐng)導(dǎo)與控制行政機(jī)關(guān)各部門。所有行政機(jī)關(guān)和機(jī)構(gòu)通過(guò)預(yù)算局對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)，向總統(tǒng)報(bào)告，從而形成現(xiàn)代意義上的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。

其最直接的成果就是新成立的行政部門權(quán)力。而第一次集中地自覺(jué)運(yùn)用，是在富蘭克林羅斯福的新政中。

行政預(yù)算制度的建立離不開政治精英的參與和努力。美國(guó)的“進(jìn)步時(shí)代”正好造就了一批偉大的政治家，是他們最終完成了美國(guó)“進(jìn)步時(shí)代”的預(yù)算改革。其中，威爾遜總統(tǒng)的“新自由”的改革舉措，是美國(guó)“進(jìn)步時(shí)代”政治家在制度創(chuàng)新方面的典型代表之一。

1912年，威爾遜總統(tǒng)上臺(tái)后，集中精力從事自己的改革方案，但并不包括預(yù)算制度。到第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)，巨額的成本改變了威爾遜對(duì)預(yù)算的態(tài)度，并最終“帶來(lái)了美國(guó)財(cái)政事務(wù)的徹底改革”。1919年12月3日，威爾遜總統(tǒng)在向國(guó)會(huì)提交的年度咨文中，強(qiáng)烈支持行政預(yù)算改革，但國(guó)會(huì)最終在1921年4月通過(guò)預(yù)算議案的修訂版時(shí)，簽署法案的是代替威爾遜入主白宮的新總統(tǒng)哈定。

至此，現(xiàn)代預(yù)算制度在經(jīng)歷了“進(jìn)步時(shí)代”知識(shí)精英和政治精英的共同努力后，終于得以在美國(guó)建立?！?/p>

節(jié)選自《美國(guó)進(jìn)步時(shí)代的政府改革及其對(duì)中國(guó)的啟示》，馬駿、劉亞平主編，格致出版社2010年1月，略有刪改