人財物與鐵路企業(yè)如何脫鉤，是鐵路司法改制過程中的關鍵問題，也是改制久拖未決的原因所在

《財經》記者 張有義

已經在新中國存在了半個多世紀的鐵路司法系統(tǒng)，正在“去企業(yè)化”的變革中逐步回歸。今年“兩會”期間的議案和提案，不乏要求“加大步伐撤銷鐵路司法機構”的主張。

近年來，鐵路司法機構的改革已被納入整體司法體制改革進程，但因錯綜復雜的利益格局和人事財務關系，步履遲緩。

鐵路司法機構的變遷，和其本身的體制弊端難以分離。最高檢察院鐵路運輸檢察廳原廳長陳振東告訴《財經》記者，自他從事鐵路司法工作20多年來，上述改革呼聲一直沒有停過?！拌F路司法系統(tǒng)存廢的最大問題是其人、財、物不獨立，并由此引發(fā)社會對其司法不公的質疑。”陳振東說。

今年3月15日，最高人民法院審監(jiān)庭負責人透露，鐵路運輸法院的“改革正在積極穩(wěn)妥地推進。其方向是將鐵路運輸法院作為專門法院予以整體保留，納入國家司法管理體系，同時其在人財物等各方面均與鐵路運輸企業(yè)脫鉤。”

加之此前鐵路公安啟動向公務員過渡的轉制考試，鐵路司法系統(tǒng)脫離企業(yè)已成定局。但保留鐵路法院的這項公共政策，引起法學界的普遍質疑，認為這是部門利益膨脹之果，亦有礙司法獨立。

改制受阻部門利益

2008年“大部制”改革實施之前，即有聲音認為鐵道部與交通部合并，但最終并未如此。一種聲音認為，在中國鐵道大發(fā)展的當口，獨立的鐵道部仍有存在的必要。

次年年初，1291次列車列車長捆綁乘客曹大和致其死亡一案，經貴陽鐵路運輸法院判處列車長緩刑。此案引起社會普遍不滿，十余名律師和專家學者聯(lián)名上書全國人大常委會，直指撤銷鐵路法院。事件雖未能有下文，但鐵路司法體制之弊再度引發(fā)審視。

最高檢察院鐵路運輸檢察廳原廳長陳振東表示，不管鐵路司法部門是否真的存在辦案不公的現(xiàn)象，這種體制下的司法被懷疑不公是“完全合理”的。

在鐵路司法目前的架構中，從上而下，鐵路公安的建制為:鐵道部和公安部共管公安部十局，以下建有鐵路公安局、公安處或公安段、車站派出所等;法院系統(tǒng)則為:最高法院交通運輸審判庭、各地鐵路運輸中級法院和基層鐵路運輸法院;檢察系統(tǒng)與法院系統(tǒng)類似。

這種龐雜架構的形成，除鐵路公安的存在比較固定外，其中鐵路檢察院和鐵路法院幾經存廢與變更。

《財經》記者從北京、河北、安徽等地鐵路檢法機構有關負責人處獲悉，目前鐵路司法機構的實際業(yè)務指導和監(jiān)督關系已經轉移到了地方司法機構，但作為改制的難點所在，在待遇和行政級別上，尚未有具體有效的應對措施。

鐵路司法機構改制作為一個龐大的工程，牽一發(fā)而動全身。以安徽省蚌埠市的鐵路運輸法院和檢察院為例，其歸屬地為上海鐵路局，業(yè)務受上海鐵路運輸中院和檢察分院監(jiān)督和領導。

一位曾分別任職蚌埠鐵路法院和檢察院的人士告訴《財經》記者，因為蚌埠屬于經濟欠發(fā)達地區(qū)，在待遇上地方要差于鐵路系統(tǒng)，檢法工作人員對改革動力不足。而同屬上海鐵路局的杭州、南京等經濟發(fā)達地區(qū)，鐵路司法機構對脫鉤改革反響熱烈，根本原因在于歸屬地方后待遇更好。

在此背景下，蚌埠鐵路法院和檢察院現(xiàn)已人心浮動，有年輕干警出現(xiàn)跳槽傾向，因為一旦劃歸地方待遇或將減半。

在行政級別上，目前基層鐵路運輸法院為正處級，而一般區(qū)縣基層法院為副處級?；鶎予F路檢察院也存在相同問題。改制之后，如何能夠在行政級別上對原司法機構和司法人員進行安排，這頗得當事人普遍關注。

除此，鐵路檢法兩院改革還面臨法律障礙?，F(xiàn)行《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》均沒有關于鐵路法院、檢察院的明確規(guī)定。

1983年，六屆全國人大常委會第二次會議對上述兩法做出修改，其中，第二條第一款“中華人民共和國設立最高人民檢察院、地方各級人民檢察院和專門人民檢察院”被修改為“中華人民共和國設立最高人民檢察院、地方各級人民檢察院和軍事檢察院等專門人民檢察院”，同時刪去該條第四款有關專門人民檢察院的定義。

在這種情況下，鐵路檢法兩院“名不正，言不順”，一旦保留便會出現(xiàn)法律真空。

而在法律適用問題上，目前也存在鐵路與地方不一的情況。中國政法大學終身教授陳光中談道，同一民事案件由鐵路運輸法院或地方法院依據不同的法律法規(guī)體系審理，判決結果往往差異較大甚至完全不同，由此引發(fā)爭議的案件不在少數。

另一方面，如何全面梳理鐵路與地方司法機構在案件審理上的法律適用，也將成為亟待解決的問題之一。中國地方人大均有不同權限的立法權，而由于鐵路系統(tǒng)目前對發(fā)生在旅客列車上的案件實行“站車交接”制度，因前方到站所屬地的不確定性，就可能導致犯罪嫌疑人最終所受刑罰不同的情況。

可能的改革模式

3月15日，最高人民法院公布《關于審理鐵路運輸人身損害賠償糾紛案件適用法律若干問題的解釋》，被解讀為鐵路法院的建制將被保留。最高法院審監(jiān)庭負責人也公開表示，鐵路運輸法院將被作為專門法院予以整體保留，但在人、財、物上將與鐵路企業(yè)、行政主管部門脫鉤。

實際上，包括鐵路公安和檢察院在內，人、財、物與鐵路企業(yè)如何脫鉤，是改制過程中最困難和最關鍵的問題，也是改制久拖未決的原因所在。

上海鐵路局系統(tǒng)內部人士告訴《財經》記者，據其觀察，去年鐵路公安參加國家公務員考試，目的在于實現(xiàn)身份上的“去企業(yè)化”。但就目前情況而言，鐵路公安的人事權、財權均無實質變化。

這位人士認為，當年鐵路醫(yī)院和學校的改制是，前三年財務由鐵路負責，之后便改為由接收的地方政府負責?！拌F路司法機構的財政改革，極有可能仿照這個辦法，設置三年過渡期?！?/p>

包括陳光中在內的一些專家認為，在經費保障上，可由財政部在鐵道部上繳國家的運營收入中，按照鐵路檢法兩院的經費預算撥付給“兩高”， 再由“兩高”按照各鐵路檢法兩院的實際情況核定標準，分別下發(fā)給各級鐵路司法機關?？顚Ｓ?，并接受同級紀檢、監(jiān)察及審計部門的監(jiān)督。

由于目前部分鐵路司法機構工作環(huán)境和辦案設備均未達標，而客觀上鐵路企業(yè)為拉動地方經濟也“出力不小”，亦有內部人士認為中央和地方財政應分別拿出?？睿鳛閷洕钒l(fā)達地區(qū)的鐵路司法給予裝備、待遇上的補貼。

如果說鐵路公安的改制稍有眉目的話，檢法兩院的改革尚處在試探階段。

一個可能的模式是，現(xiàn)有鐵路“檢、法”兩院將被移交到所在地。以北京市鐵路法院作為假設，其所轄的石家莊、天津和北京三家基層法院，或被劃歸所在地區(qū)。這三家法院原來的上級法院，即北京市鐵路運輸中院或與北京市一中院、二中院并列存在，受理來自北京鐵路運輸法院的二審案件和其他案件，而不再受理石家莊和天津的基層鐵路法院的二審案件。上海等設有中級鐵路法院的地方可以此類推。

河北鐵路系統(tǒng)內部人士告知《財經》記者，按照目前基本成型的方案，石家莊鐵路運輸法院被劃歸河北后，將由原基層法院升格為中級法院。而一審案件的受理工作則交由該法院的派出機構，即在法院升格后，將按實際情況建立一部分派出法庭。

一個可能的方式是，基層鐵路運輸法院升格后將仿照廣東省東莞法院的建制模式，亦即:下設一到三個基層法院受理一審案件，從而在建制上達到中國三級兩審的普遍模式。

機構歸屬和財政問題如能得到解決，鐵路司法人員的身份和任免問題則相對輕松。陳光中建議，由“兩高”根據實際需要統(tǒng)一制定鐵路司法機關人員編制，可解決鐵路司法機關工作人員向國家司法工作人員的轉變，日后的人員錄用和任免亦可順應解決?！?/p>