是否把中國列為“匯率操縱國”?這個政治含義遠(yuǎn)大于技術(shù)指標(biāo)的問題，將美國財政部推入國內(nèi)政治壓力和中美關(guān)系夾縫之中

《財經(jīng)》記者 王宇 劉瀘

中美建交30多年來，人民幣匯率問題從未像現(xiàn)在這樣成為雙方論戰(zhàn)的焦點。

3月15日，130名議員致信美國財政部長蓋特納(Timothy Geithner)與商務(wù)部長駱家輝(Gary Locke)，要求解決中國“操縱匯率”問題。次日，參議院一個跨黨派小組草擬議案，要求奧巴馬政府就人民幣問題向中國施加更大壓力。

中美之間在匯率問題上的爭執(zhí)，牽動中國出口和美國就業(yè)的真金白銀，關(guān)乎中國美元資產(chǎn)和美國在華直接投資的實際價值，更攸關(guān)中國匯率改革的主導(dǎo)地位。中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院美國問題研究所所長袁鵬對《財經(jīng)》記者說，如果美國財政部將中國列為“匯率操縱國”，對中美關(guān)系的影響將是“傷筋動骨”的。

根據(jù)《1988年綜合貿(mào)易和競爭力法案》，美國財政部須每年兩次向國會提交報告，其中涉及判定美國的主要貿(mào)易伙伴是否為“匯率操縱國”。自1994年起，財政部均未將中國列入該名單。

“平常年份也罷了，但美國剛經(jīng)歷金融危機，如今要面對高額赤字和高失業(yè)率，再加上中期選舉在即，因而人民幣匯率問題就卷土重來了?！泵绹虅?wù)部經(jīng)濟分析局咨詢委員會成員、哈佛大學(xué)肯尼迪政府管理學(xué)院教授弗蘭克爾(Jeffrey Frankel)對《財經(jīng)》記者說。

雖然做出是不是“匯率操縱國”判定的是財政部，而據(jù)此展開相關(guān)具體工作則需要商務(wù)部的配合。因此，在財政部定于4月15日提交報告的日期臨近之際，國會山的議員們向財政部和商務(wù)部共同施壓。

何為匯率操縱國

布雷頓森林體系崩潰后，國際金融體系尚未建立有效秩序。實行盯住美元匯率政策的經(jīng)濟體，動用其外匯儲備以穩(wěn)定本幣匯率司空見慣。那么，“匯率操縱國”一詞如何理解?

即使在美國政界，如何界定操縱匯率也不清晰。在英文里，操縱(manipulation)源于拉丁詞根“手”(hand)，因此采取盯住匯率政策的國家，非放任自流而采取積極手段干預(yù)外匯市場的行為就是“操縱”。僅從字面上理解，沒有幾個國家能夠脫掉干系。

然而，國際貨幣基金組織(IMF)的協(xié)議條款卻賦予了“操縱”特殊的意義。1977年，IMF成員通過了《關(guān)于監(jiān)督匯率政策的決定》，其中有條款要求所有成員應(yīng)當(dāng)“避免操縱匯率或國際貨幣體系，從而避免收支平衡調(diào)整或獲得較其他成員不公平的競爭優(yōu)勢”。

在解釋IMF這項政治性談判的條款時，美國國會的研究人員桑福德(Jonathan Sanford)在研究報告中寫道:“IMF禁止成員國通過操縱貨幣而獲得不公平的貿(mào)易地位?！贝送?，《1988年綜合貿(mào)易和競爭力法案》也將矛頭直指“操縱匯率而獲得貿(mào)易優(yōu)勢的國家”。

但是，“操縱這個詞沒有經(jīng)濟學(xué)意義，”弗蘭克爾對《財經(jīng)》記者說，“很難判斷一個國家做出相關(guān)舉動，是否是有獲得貿(mào)易優(yōu)勢的企圖?！?/p>

另一方面，“定義‘不公平的貿(mào)易地位’，則應(yīng)表明不公平所指的對象。在中國，人民幣幣值被低估有利于生產(chǎn)者，不利于消費者;而在美國，這就利于消費者，卻不利于生產(chǎn)者，很難一概而論?！蹦暇┐髮W(xué)霍普金斯大學(xué)中美文化研究中心經(jīng)濟學(xué)教授雷天宇(Jonathan Leightner)對《財經(jīng)》記者說。

因此，彼得森國際經(jīng)濟研究所研究員亨寧(C. Randall Henning)在2008年提出，國會應(yīng)當(dāng)修改《1988匯率與國際經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)法》，明晰“操縱匯率”的具體含義。

接受《財經(jīng)》記者采訪的研究人民幣匯率問題的美國學(xué)者普遍表示，考慮到“操縱”這個詞的爭議性，他們更傾向于用人民幣“被低估”的表述。

盡管“人民幣被低估”之說是美國、歐盟以及IMF的一個普遍共識，但在“中國是否操縱匯率從而獲得不公平的貿(mào)易地位”這一問題上，則較難做出判斷。在美國商務(wù)部采取措施之前，美國必須先解決第一個問題，即財政部得先認(rèn)定中國是否符合“匯率操縱國”的標(biāo)準(zhǔn)。

2010年3月16日，美國參議員舒默(Charles Schumer)與參議員施塔貝諾(Debbie Stabenow)提出了一個題為《匯率監(jiān)督改革法案2010》的立法議案。這項旨在“加強貨幣監(jiān)督”的議案，其中一個內(nèi)容是要求把《1988年綜合貿(mào)易和競爭力法案》中的“匯率操縱”(Exchange Rate Manipulation)改為“匯率錯位”(Exchange Rate Mis alignment)，因為“操縱”需要提供意圖證明，降低了發(fā)現(xiàn)的客觀性。

該法案提出，財政部雖然發(fā)現(xiàn)一些國家的貨幣幣值被低估，但由于定義“匯率操縱國”的法律標(biāo)準(zhǔn)很高，所以沒有把這些國家列入“黑名單”。鑒于此，該法案要求廢除原有的有關(guān)法律條款，代之以一個新的法律框架和更為客觀的新標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上，要求財政部辨別“匯率錯位國”，并對這些國家采取行動。

為何現(xiàn)在發(fā)難中國

事實上，美國財政部并非一夜之間發(fā)現(xiàn)中國“操縱匯率”——人民幣匯率問題存在于中美關(guān)系中良久，只是雙方過去一直低調(diào)處理。

2009年1月22日，美國財長蓋特納在自己被提名為財政部長的國會聽證會上就曾說，他認(rèn)為“中國操縱匯率”。他還表示，在這個問題上未來的財政部將比布什政府時期更為強硬。這番話當(dāng)時曾引起一片嘩然，而這位新財長很快就放軟話語，息事寧人。

而一年之后，為何關(guān)于人民幣匯率的問題集中爆發(fā)?

哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院與國家經(jīng)濟研究局提交給第44屆經(jīng)濟政策小組會議的研究報告中提到:“數(shù)量經(jīng)濟學(xué)的研究表明:盡管其他經(jīng)濟變量也很重要，但財政部的裁決(是否操縱匯率)嚴(yán)重受到美國雙邊貿(mào)易赤字的影響。”

通過分析中美匯率問題的歷史，哈佛大學(xué)肯尼迪政府管理學(xué)院教授弗蘭克爾對《財經(jīng)》記者指出，由于在2003前的七年間，中國對美國的貿(mào)易盈余并不大，因此無論是媒體還是市場上，在此之前都沒有太多要求人民幣升值的呼聲。但隨著近十年來美國政策制定者和國際經(jīng)濟研究者越來越關(guān)注美國貿(mào)易赤字問題，以及中國對美國貿(mào)易盈余的持續(xù)走高，因而，2003年就成了匯率問題的分水嶺。

2003年9月，時任美國財政部長的斯諾造訪北京，并在隨后的報告中表示要對人民幣匯率問題采取強硬態(tài)度，最終要讓中國政府做出人民幣在國際市場上可自由交易的承諾。

不久以后，斯諾在迪拜會議上成功獲得七國集團的支持，聲明要提高匯率的浮動性。在當(dāng)年10月30日美國財政部提交國會的半年報告中，財政部提出對中國貨幣增強中國在雙邊談判的地位問題表示關(guān)切——這是時隔九年之后，財政部再次提到這個問題。

此外，斯諾在國會聽證會上還表示:“在匯率浮動性這一重要的全球議題上，中國正面臨扮演領(lǐng)導(dǎo)角色的一個機會?！?/p>

值得注意的是，對于美國財政部來說，一項重要的長期愿景就是促成國際范圍內(nèi)的浮動匯率。此外，針對實行盯住美元政策的中國，美方則又附加了逐漸開放國際收支的資產(chǎn)項目的訴求。

在國會的壓力和不激怒中國之間，過去幾年美國財政部力求保持著微妙的平衡?？▋?nèi)基和平基金會高級研究員裴提斯(Michael Pettis)對《財經(jīng)》記者說:“有些時候，美國政府不想明著說，而是希望中國自己能發(fā)生改變。”

然而，金融危機造成的巨額赤字和一度攀至十位數(shù)的高失業(yè)率，令美國政府如坐針氈，而美國企業(yè)及勞工組織也就此問題施加以前所未有的壓力。

同時，即將出爐的財政部半年報告在很大程度上也受國內(nèi)政治時間表的影響，今年11月拉開帷幕的中期選舉是其中最大的因素——要知道，事關(guān)美國經(jīng)濟民生，兩黨都要在匯率問題上表明姿態(tài)。人們或許還記得，2003年底布什政府出臺那份再度關(guān)注人民幣匯率問題的財政部半年報告之后，在接下來的2004年美國總統(tǒng)大選中，在野的民主黨就立刻打出“人民幣被低估”的政治牌。

3月15日，130名國會議員在致蓋特納和駱家輝的信中，援引了蓋特納2009年1月在國會聽證會發(fā)表的證詞，即“有理由將中國列入?yún)R率操縱國”。

一位不愿意透露姓名的美國商務(wù)部人士對《財經(jīng)》記者表示，“應(yīng)當(dāng)注意蓋特納做出上述陳述的具體時間?！彼J(rèn)為，蓋特納當(dāng)時的表態(tài)很有可能只是為了成功通過國會的考核而做出的政治權(quán)宜之計，并不代表財政部最終會這么做?！安徽撌强偨y(tǒng)大選還是中期選舉，一旦接近選舉，這份半年報在美國國內(nèi)就會變得十分敏感?！?/p>

接下來會怎樣

“雖然做技術(shù)性的研究是經(jīng)濟學(xué)家，但最后如何發(fā)布則很可能需要經(jīng)過一個高層的會議討論。”弗蘭克爾告訴《財經(jīng)》記者:“而且和以往一樣，這份報告很可能延期發(fā)布?！?/p>

根據(jù)參議員舒默與施塔貝諾在3月16日提出的立法議案，如果財政部認(rèn)定一國貨幣匯率錯位，商務(wù)部則需要做出相應(yīng)措施以抵消該國貿(mào)易保護主義的影響。這些措施包括對該國產(chǎn)品征收反補貼稅，以及采取反傾銷手段。

該議案還表示，如果被列入黑名單的國家在財政部做出裁定60天內(nèi)未采取任何措施，美國將咨詢IMF停止對該國的聯(lián)邦政府采購計劃。一年后，美國貿(mào)易代表將向世界貿(mào)易組織提起訴訟。

此外，還提出即便財政部沒有判定該國匯率錯位，公司法人也可向商務(wù)部提出該行為對本公司造成損害。

“許多國會議員都等著財政部半年報的出爐，他們就能隨時根據(jù)財政部的裁定展開各項有利于美國企業(yè)的立法活動?！迸崽崴箤Α敦斀?jīng)》記者說。

而美國經(jīng)濟學(xué)家克魯格曼則擔(dān)心，一旦給中國貼上“匯率操縱國”的標(biāo)簽，美國會面臨中國拋售美元資產(chǎn)的政治風(fēng)險。因此，他建議美國應(yīng)當(dāng)像1971年對德國和日本一樣，對中國征收一項進口關(guān)稅，從而促使中國對其匯率重新估值。

與此同時，政界、學(xué)界的一些人士也看到了匯率問題上的爭執(zhí)可能給中美關(guān)系帶來的風(fēng)險，以及施壓會帶來的反作用?！都~約時報》3月17日的社論指出，雙邊渠道中的論戰(zhàn)可能會引發(fā)一場貿(mào)易戰(zhàn)。美國應(yīng)該在多邊框架內(nèi)提出問題、解決問題，因為在多邊場合里“中國就無法扮演一個正義的弱者”，“其報復(fù)和威脅手段也就缺乏正當(dāng)性”。該社論還建議美國政府向IMF施壓，要求該組織判定中國操縱匯率，從而將問題上升至WTO層面加以解決。

而英國《經(jīng)濟學(xué)人》近日發(fā)表的社論也給美國人這樣的建議:與其在雙邊關(guān)系中制造摩擦，美國還不如聯(lián)合G20中的經(jīng)濟大國去說服中國，將人民幣升值作為全球退出戰(zhàn)略的一部分。

無論如何，接下來人民幣可能要面臨來自四面八方的壓力。而當(dāng)前最直接的作用因素是美國財政部計劃在4月15日出臺的報告?！敦斀?jīng)》記者走訪的大部分美國學(xué)者對目前的形勢都表示了悲觀。 “我很擔(dān)心雙方都逐漸變得非理性，如果匯率問題上發(fā)生爭執(zhí)可要比美國對臺軍售、奧巴馬會見達賴?yán)锏仁录?yán)重得多。” 裴提斯對《財經(jīng)》記者說。

處在風(fēng)暴眼中的美國駐華大使洪博培(Jon Huntsman)此時措辭極為謹(jǐn)慎。在接受《財經(jīng)》記者的聯(lián)合采訪時，洪博培表示:“財政部在很多事情上都遇到壓力，他們對此很有經(jīng)驗，會在合適的時間說出合適的話。”■

本刊實習(xí)記者張寒對此文亦有貢獻