在網(wǎng)絡(luò)被普遍應(yīng)用的背景下，各國政府為更有效地處理突發(fā)事件、共享應(yīng)用政府信息資源、管理部門間的協(xié)同業(yè)務(wù)、建立整體服務(wù)型政府，紛紛推動(dòng)政府信息互操作制度的建設(shè)，通過建立電子政務(wù)互操作框架以管理信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同行為。電子政務(wù)互操作框架是一套政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和指南，包含了對(duì)公共部門間信息資源的互操作方式，信息通信技術(shù)和電子化業(yè)務(wù)流程的一系列規(guī)范。它使得所有政府部門能夠與其他部門一起，在“開放”國際標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，使用彼此的信息、信息通信技術(shù)或共享業(yè)務(wù)流程。電子政務(wù)互操作框架的實(shí)施和推進(jìn)，有助于政府部門間信息的電子化交流，減少政府信息搜集和管理的成本，提高決策制定水平以及政府服務(wù)響應(yīng)的及時(shí)性、一致性和質(zhì)量，增強(qiáng)政府對(duì)公眾的責(zé)任和透明度，減少政府開支，提高政府價(jià)值和國家競爭力，增強(qiáng)國家安全。電子政務(wù)互操作框架包含目標(biāo)、原則、政策、標(biāo)準(zhǔn)、法律、技術(shù)等要素，這些要素通過一定的結(jié)構(gòu)和層次有機(jī)地形成對(duì)電子政務(wù)互操作的管理依據(jù)。本文將對(duì)英國、澳大利亞和新西蘭三國的電子政務(wù)互操作框架內(nèi)容進(jìn)行分析，旨在深入解析各國互操作框架的總體結(jié)構(gòu)、組成要素及要素間的關(guān)系，使讀者對(duì)各國互操作框架有比較深入了解。

互操作框架的總體目標(biāo)和原則

電子政務(wù)互操作框架的總體目標(biāo)是一個(gè)國家制定及實(shí)施框架的根本出發(fā)點(diǎn)。目標(biāo)的設(shè)立由各國的基本國情決定，包括公共管理水平、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況等。英國在電子政務(wù)互操作框架中提出的總體目標(biāo)是“通過政府部門間順暢的信息交流以改善公共服務(wù)滿足公民和企業(yè)的需要”;新西蘭的總體目標(biāo)是“通過互操作框架的實(shí)施來改善政府的公眾形象，加強(qiáng)政府部門對(duì)信息通信技術(shù)的使用，保障全球化環(huán)境下的政府運(yùn)行”;而澳大利亞的總體目標(biāo)是“協(xié)助政府部門提高信息管理能力并確保部門間信息交流的通暢”?？梢钥闯?，各國電子政務(wù)互操作框架目標(biāo)中都強(qiáng)調(diào)了提高政府部門間信息交流的水平和效率，使電子政務(wù)背景下的政府運(yùn)行更加有效，以改善政府的服務(wù)。

互操作框架的原則是在總體目標(biāo)下為指導(dǎo)實(shí)踐而確立的。各國互操作框架的原則多數(shù)是根據(jù)不同實(shí)施層次的需要制定的(各國電子政務(wù)互操作框架的具體原則內(nèi)容見表1)。

各國電子政務(wù)互操作框架雖然在內(nèi)容和結(jié)構(gòu)上各不相同，但其基本組成要素在根本上是一致的，主要包括技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、組織結(jié)構(gòu)、管理實(shí)施和最佳實(shí)踐四個(gè)方面。

(1)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是指“各單位間針對(duì)如何完成某項(xiàng)任務(wù)而達(dá)成的共識(shí)”，從技術(shù)層面而言，就是“由權(quán)威組織認(rèn)可的或被業(yè)界廣泛接受并使用的一系列規(guī)則框架”。為確保電子政務(wù)的規(guī)范和有序?qū)嵤?，保障信息交換的有效性，各國框架中均涉及大量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容。主要分為:互聯(lián)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)整合標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容管理和元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、信息訪問和呈現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和安全標(biāo)準(zhǔn)等六種類型(各類技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)定義及層次關(guān)系見圖1)。

各國還針對(duì)如何應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)提出了要求。英國將標(biāo)準(zhǔn)分為推薦使用和強(qiáng)制使用兩種，新西蘭將標(biāo)準(zhǔn)分為五級(jí)，最優(yōu)先級(jí)別為“推薦使用”，依次排列為推薦使用、已采納、開發(fā)中、計(jì)劃開發(fā)、已廢棄;澳大利亞將標(biāo)準(zhǔn)分為衰退中、成長中和使用中三種，根據(jù)不同情況推薦使用不同種類的標(biāo)準(zhǔn)。

(2)組織結(jié)構(gòu)。組織結(jié)構(gòu)是互操作的管理體系框架，它表明在互操作中組織各部分的排列順序、空間位置、聚散狀態(tài)、聯(lián)系方式以及各要素之間相互關(guān)系，它是組織的全體成員為實(shí)現(xiàn)互操作的目標(biāo)，在管理工作中進(jìn)行分工協(xié)作，在職務(wù)范圍、責(zé)任、權(quán)利方面所形成的結(jié)構(gòu)體系。在各國的互操作框架中，都提出了如何對(duì)工作任務(wù)進(jìn)行分工、分組和協(xié)調(diào)合作的具體要求。英國在框架的第四部分中詳細(xì)規(guī)定了中央政府其他公共部門及組織、公眾等成員在電子政務(wù)互操作框架中的角色和責(zé)任，如第四部分第一節(jié)“內(nèi)閣辦公室的電子政務(wù)小組是框架實(shí)施與維護(hù)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。在與各部門、地方政府和其他公共部門的合作中，電子政務(wù)小組應(yīng)當(dāng)做到:領(lǐng)導(dǎo)e-GIF的改進(jìn)和維護(hù)，并提供支持框架實(shí)施的管理基礎(chǔ)……”;新西蘭在框架的第二部分，即政策部分，規(guī)定了需要參與該框架的部門和單位。并詳細(xì)區(qū)分了需要強(qiáng)制執(zhí)行框架的部門、自愿參與框架實(shí)施的組織和不參與互操作的情況，同時(shí)對(duì)所有單位部門應(yīng)履行的職責(zé)進(jìn)行了說明，“國家服務(wù)委員會(huì)是e-GIF的主管部門，對(duì)框架的發(fā)展和管理負(fù)責(zé)并有一定的決策權(quán);委員會(huì)下屬信息交流技術(shù)部在e-GIF管理委員會(huì)的監(jiān)督下負(fù)責(zé)日常運(yùn)行……”;澳大利亞在其技術(shù)框架的第二部分中對(duì)主要責(zé)任部門的角色和職責(zé)進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，并在信息互操作框架中具體列舉了參與信息互操作框架實(shí)施的所有工作部門，如第二部分第三節(jié)中規(guī)定“AGIMO(澳大利亞政府信息管理辦公室)是管理和更新框架的主要負(fù)責(zé)部門。AGIMO應(yīng)參與W3C和OASIS 電子政務(wù)亞太技術(shù)分會(huì)論壇以確保其在互操作標(biāo)準(zhǔn)和政策的發(fā)展上與全球行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)相一致……”。因此，組織結(jié)構(gòu)部分是對(duì)于互操作框架的組織者和參與者的界定及對(duì)其職責(zé)和分工的描述，是整個(gè)互操作框架實(shí)施的組織基礎(chǔ)。

(3)管理實(shí)施。管理實(shí)施是互操作框架中推動(dòng)實(shí)施的相關(guān)政策和措施要求，具體分為具體實(shí)施措施、實(shí)施效果評(píng)估和框架改進(jìn)三個(gè)方面。

一是具體實(shí)施措施。這其中包括了互操作框架中所涉及的流程及其中所應(yīng)用到的工具的開發(fā)、應(yīng)用和維護(hù)。英國互操作框架的第三和第六部分中均有相關(guān)內(nèi)容，具體包括了標(biāo)準(zhǔn)的選取原則、標(biāo)準(zhǔn)的制定方案、如何落實(shí)框架內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)的使用、框架實(shí)施的時(shí)間表、如何適應(yīng)框架發(fā)展和框架實(shí)施失敗的補(bǔ)救措施;新西蘭互操作框架的管理措施部分主要涉及兩方面內(nèi)容，即共享資源的管理及框架實(shí)施的原則。其中共享資源的管理是指當(dāng)一項(xiàng)業(yè)務(wù)同時(shí)涉及多個(gè)部門需要進(jìn)行部門間信息交換時(shí)，應(yīng)“就業(yè)務(wù)的管理流程達(dá)成一致，明確各部門的角色和責(zé)任，針對(duì)數(shù)據(jù)質(zhì)量和問題解決途徑等問題進(jìn)行協(xié)商”?？蚣軐?shí)施的原則列舉了14條具體要求，如“明確角色和職責(zé)，電子政務(wù)互操作框架的維護(hù)、改進(jìn)和執(zhí)行過程應(yīng)兼容并蓄且民主協(xié)商……”;澳大利亞的框架則從信息生命周期的角度，從計(jì)劃、生成/采集、組織存儲(chǔ)、訪問、使用、維護(hù)及共享和再利用等七個(gè)階段對(duì)互操作的實(shí)施做出了具體要求。如“在生成新信息前，先確定該信息需求是否能夠通過已有的信息資源來滿足，如果不能，則創(chuàng)建新信息時(shí)應(yīng)告知信息提供者信息的收集和使用的目的，并監(jiān)控和管理信息質(zhì)量保證信息的準(zhǔn)確性……”。由此可見，各國雖然敘述角度各不相同，但都在框架實(shí)施的細(xì)節(jié)問題上進(jìn)行了具體的規(guī)定，對(duì)各參與部門和各執(zhí)行環(huán)節(jié)的工作提出了要求。

二是實(shí)施效果評(píng)估。它是有效衡量互操作實(shí)施情況及效果的重要工具。評(píng)價(jià)框架實(shí)施成果對(duì)于互操作的管理是非常重要的。但是由于“互操作并不僅僅是互相聯(lián)系那么簡單，它同時(shí)還是操作理念、方案、政策、流程和步驟的功能體現(xiàn)”，(UNDP，2007)因此界定評(píng)價(jià)機(jī)制非常困難。雖然各國均在各自的互操作框架中指定了評(píng)估機(jī)構(gòu)并對(duì)評(píng)估機(jī)制做了一定的說明，且各國均強(qiáng)調(diào)了建立評(píng)估機(jī)制的重要性，但沒有國家明確的列出了具體的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和操作方法。英國只在強(qiáng)調(diào)了評(píng)估的重要性后要求對(duì)框架實(shí)施進(jìn)行定期評(píng)估，即“每年對(duì)框架進(jìn)行審核，并根據(jù)需要進(jìn)行更新”;新西蘭也只是提到要“定期進(jìn)行審查并在原版本基礎(chǔ)上進(jìn)行改進(jìn)，但可以根據(jù)需要隨時(shí)提出對(duì)于擴(kuò)展該框架的意見”;澳大利亞是唯一提出了具體評(píng)價(jià)模型的國家，在其業(yè)務(wù)流程互操作框架中提出了能力成熟度模型以衡量部門業(yè)務(wù)流程互操作成熟度水平并以此為基礎(chǔ)調(diào)整戰(zhàn)略，改進(jìn)框架。但該模型僅提出了兩個(gè)衡量指標(biāo)，即效率和響應(yīng)能力，并針對(duì)這兩種標(biāo)準(zhǔn)劃分出了五個(gè)成熟度層次(見圖2)，卻并未描述這兩個(gè)指標(biāo)的具體測(cè)評(píng)方式。因此，筆者認(rèn)為評(píng)價(jià)電子政務(wù)互操作框架實(shí)施效果的具體評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和步驟尚不成熟，但鑒于評(píng)估的必要性和重要性，未來各國必將在此方面做出改進(jìn)，推出具體措施。

三是框架改進(jìn)。互操作的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)制定、實(shí)施、反饋、改進(jìn)等一整套管理環(huán)節(jié)循環(huán)往復(fù)的過程。任何一個(gè)國家電子政務(wù)互操作的實(shí)現(xiàn)都不可能一蹴而就。事實(shí)上，英國、新西蘭、澳大利亞三國也都根據(jù)自身情況，針對(duì)各自的互操作框架進(jìn)行修正和更新，以適應(yīng)技術(shù)和社會(huì)環(huán)境的發(fā)展。英國2000年10月頒布了第一版電子政務(wù)互操作框架，本文所分析的為2006年頒布的v6.1版本，該版本還在其中列舉了與前一版本(v6.0)的區(qū)別;新西蘭從2002年出臺(tái)了電子政務(wù)互操作框架v1.0開始，至2008年2月的v3.3，已連續(xù)修改多次，產(chǎn)生了共八版互操作框架，且在本文分析的v3.3版本中詳細(xì)列出了各版本所改進(jìn)的內(nèi)容;澳大利亞起步較晚，直到2007年才出臺(tái)了完整的互操作框架(共三部分)。英國在框架中提出在定期評(píng)估的基礎(chǔ)上，對(duì)互操作框架和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)目錄進(jìn)行定期更新;新西蘭在政策部分的第四節(jié)中詳細(xì)規(guī)定了如何擴(kuò)展框架、如何提出新標(biāo)準(zhǔn)、改進(jìn)框架的原則及互操作框架與其他框架標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)問題;澳大利亞并沒有針對(duì)框架的更新問題進(jìn)行具體討論。

(4)最佳實(shí)踐。最佳實(shí)踐是一種管理思想，它認(rèn)為存在一種技術(shù)、方法、流程或是回報(bào)，與其他技術(shù)、方法、流程或回報(bào)相比產(chǎn)生更加有效的結(jié)果。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)僅僅提供了管理和理解信息交換背景的一般途徑，并不能確保互操作的順利實(shí)施。因此各國均在互操作框架中加入了最佳實(shí)踐部分，以幫助并加深對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)的理解和應(yīng)用。英國互操作框架中明確指出，在其政府網(wǎng)站(www.govtalk.gov.uk)上提供了對(duì)于XML模式最佳實(shí)踐的案例材料;新西蘭互操作框架在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)部分專門設(shè)置了最佳實(shí)踐層，并在其中列舉了支持最佳實(shí)踐的通用標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)并不專門針對(duì)某個(gè)或某些部門間的信息交流，而是支撐整體的互操作實(shí)施;澳大利亞在互操作框架的推動(dòng)因素部分對(duì)于每個(gè)因素的說明和規(guī)定之后都給出了相關(guān)的案例以幫助理解，且在建立適宜的管理體制和支持信息共享的工具兩個(gè)促進(jìn)因素中強(qiáng)調(diào)要建立最佳實(shí)踐模型和指南。

互操作框架的各組成要素并不是彼此獨(dú)立的，它們相互聯(lián)系，構(gòu)成一個(gè)有機(jī)的統(tǒng)一體。組織結(jié)構(gòu)是互操作框架的基礎(chǔ)，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是框架實(shí)施的依據(jù)，管理實(shí)施是具體行動(dòng)的準(zhǔn)繩，最佳實(shí)踐是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的標(biāo)桿。形象的說，組織結(jié)構(gòu)是骨架，只有確定了組織結(jié)構(gòu)，各部門才能夠明確分工和責(zé)任，在互操作實(shí)現(xiàn)過程中依據(jù)任務(wù)要求參與并推動(dòng)框架實(shí)施;技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是血肉，只有嚴(yán)格遵守技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中建設(shè)互操作系統(tǒng)的具體規(guī)范，才能確保系統(tǒng)建設(shè)的一致性、兼容性和可用性;管理實(shí)施是神經(jīng)，只有按照管理實(shí)施的各項(xiàng)要求進(jìn)行框架的實(shí)際運(yùn)作，才能實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)互操作的順利推進(jìn)和框架的發(fā)展;最佳實(shí)踐是模范，只有積極參考最佳實(shí)踐的做法，才能使互操作框架更加高效地進(jìn)行。當(dāng)然，互操作的順利實(shí)施和發(fā)展同樣離不開總體目標(biāo)的指引，具體原則的規(guī)范以及共享文化的推進(jìn)。概括而言，各國互操作框架的結(jié)構(gòu)可以用圖3表示。

由于互操作框架的發(fā)展水平和總體目標(biāo)有所不同，各國的互操作框架的內(nèi)容也各有側(cè)重。英國是這三個(gè)國家中電子政務(wù)起步最早發(fā)展最完善的。因此其框架所涉及的范圍已不再局限于政府內(nèi)部，其內(nèi)容更側(cè)重于滿足公眾的需求，提供一站式的高效服務(wù)，v6.1第一部分的范圍描述中，明確闡述了該框架適用于“政府與公民、政府與中介機(jī)構(gòu)、政府與企業(yè)、政府與組織、政府與其他政府”的交流和溝通。新西蘭的電子政務(wù)是在英國之后發(fā)展起來的，正處在穩(wěn)步成長階段，因此，互操作框架的關(guān)注點(diǎn)已從政府內(nèi)部開始向公眾轉(zhuǎn)移，在關(guān)注政府自身運(yùn)轉(zhuǎn)和強(qiáng)調(diào)互操作框架本身的調(diào)整和改進(jìn)的基礎(chǔ)上，開始重視公眾參與，在其政策部分中提到的最終實(shí)現(xiàn)目標(biāo)之一是公眾參與，即“公民將及時(shí)了解所需信息并更好的參與進(jìn)政府的服務(wù)中來”。澳大利亞的電子政務(wù)仍處在起步階段，因此其仍以提高政府內(nèi)部信息管理能力為目標(biāo)，其互操作框架的重點(diǎn)放在對(duì)信息生命周期的各個(gè)階段的規(guī)范和管理上，其互操作框架的參與者只涉及了政府相關(guān)部門，而公眾、組織和企業(yè)并未包含在內(nèi)。雖然澳大利亞起步最晚，但由于有各國的相對(duì)成熟的框架作為參考和支持，其框架已比較完善。特別值得一提的是，澳大利亞的互操作框架中明確地提出了建立共享文化的概念，并將其作為互操作的推動(dòng)因素之一，詳細(xì)提出了七項(xiàng)要求，如“與有業(yè)務(wù)往來的部門建立合作關(guān)系以加強(qiáng)信息交換、與其他部門制定信息交換計(jì)劃和協(xié)議、加強(qiáng)對(duì)澳大利亞政府信息管理原則及互操作效益的認(rèn)識(shí)、對(duì)業(yè)務(wù)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)、政策和職責(zé)的培訓(xùn)”等。共享文化是政府部門之間建立相互信任、合作和共享氛圍以實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的必要條件，澳大利亞這一創(chuàng)新性提法無疑為保障互操作框架的實(shí)施提供了一個(gè)新的思路，這將可能成為未來各國互操作框架的一個(gè)重要組成部分。

通過對(duì)三個(gè)國家互操作框架的解讀，我們認(rèn)為，在結(jié)構(gòu)上，一套完整的電子政務(wù)互操作框架應(yīng)該有明確的目標(biāo)和原則作為指導(dǎo)，并且要包含:清晰的組織結(jié)構(gòu)、規(guī)范的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、科學(xué)的管理實(shí)施和適宜的最佳實(shí)踐等四個(gè)缺一不可的部分;在內(nèi)容上，規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容應(yīng)明確、詳細(xì)，可操作性強(qiáng)，標(biāo)準(zhǔn)政策和操作規(guī)范及管理方法等內(nèi)容要具體化;在版本上，應(yīng)定期進(jìn)行修訂更新，以適應(yīng)不斷發(fā)展變化的社會(huì)和技術(shù)環(huán)境。

(作者單位:中國人民大學(xué)電子政務(wù)研究中心)