摘要:我國長期以工業(yè)和城市為中心的發(fā)展戰(zhàn)略以及城鄉(xiāng)二元分割的經(jīng)濟體制,造成我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展遠遠落后于工業(yè)和城市,農(nóng)村基本公共服務(wù)嚴重不到住已成為制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民生活水平提高的重要原因。本文以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作中的重要組成部分——城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為視角。從農(nóng)村最急切需要的方面入手,分析了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的供給現(xiàn)狀,以數(shù)據(jù)說明了目前城鄉(xiāng)公共服務(wù)存在的差距。并在對出現(xiàn)這種差距的原因和弊端作深入分析的基礎(chǔ)上,提出了健全農(nóng)村公共物品法律保障機制、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)供給體制、完善公共財政體制、改革和創(chuàng)新農(nóng)村公共服務(wù)的組織基礎(chǔ)、構(gòu)建農(nóng)民需求導向的公共服務(wù)供給制度等對策,力求為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的發(fā)展提供參考。
關(guān)鍵詞:城鄉(xiāng)統(tǒng)籌;基本公共服務(wù):均等化
中圖分類號:C916 文獻標識碼:A 文章編號:1004-0544(2010)11-0163-04
基本公共服務(wù)均等化內(nèi)涵主要包括全體公民享有基本公共服務(wù)的機會均等、結(jié)果大體相等,同時尊重社會成員的自由選擇權(quán)。基本公共服務(wù)均等化,一方面在承認不同地區(qū)、城鄉(xiāng)、人群存在差別的前提下,要使地區(qū)間、城鄉(xiāng)間和個體間享有大致一樣的基本公共服務(wù)。保障所有國民都能享有一定標準之上的基本公共服務(wù),其實質(zhì)是強調(diào)“底線均等”;另一方面。基本公共服務(wù)均等化需要政府為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終達到大致均等水平的公共服務(wù)?;竟卜?wù)均等化的目標是建立統(tǒng)一的公共服務(wù)制度,完善公共財政體制和公共服務(wù)體系,從而使人人能夠享受到差別控制在社會可接受的合理范圍內(nèi)的基本公共服務(wù),確保社會弱勢群體以及貧困地區(qū)的居民都能夠得到基本而有保障的公共服務(wù)。
一、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的供給現(xiàn)狀
我國長期以來城鄉(xiāng)發(fā)展的不均衡格局。使得城鄉(xiāng)發(fā)展不在同一個起跑線上,農(nóng)村在基本公共服務(wù)方面遠遠落后于城市。醫(yī)療衛(wèi)生條件的落后,農(nóng)村醫(yī)療保險制度(新農(nóng)合)尚未健全與完善。農(nóng)民因病致貧、因病返貧的情況比較普遍:而教育是提高農(nóng)民素質(zhì)與農(nóng)業(yè)技能的關(guān)鍵,它的落后則使農(nóng)村、農(nóng)業(yè)難以走出長期以來的困境。依據(jù)2001-2005年的《中國統(tǒng)計年鑒》,通過一些數(shù)據(jù)來說明這種差距。
(一)城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費投入上的差距
近年來。政府加大對農(nóng)村資金的投入,多數(shù)農(nóng)村中小學新增校舍質(zhì)量明顯提高,但城鄉(xiāng)普通中小學校舍的質(zhì)量差距仍然明顯。經(jīng)費不足、辦學條件較差和人才短缺一直是制約農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的突出問題。
1.義務(wù)教育財政投人的差距。農(nóng)村義務(wù)教育由鄉(xiāng)財政或縣財政來負擔,而縣鄉(xiāng)財政普遍困難導致農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費普遍低于城市。以2004年為例,全國小學、初中生人均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費的城鄉(xiāng)之比為1.3:1,目前城鄉(xiāng)義務(wù)教育投入方面的差距,主要表現(xiàn)在生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費、生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費和生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費等幾個方面。
2.義務(wù)教育辦學條件的差距。雖然只有64%的中小學生居住在農(nóng)村,但中國86%的校舍危房在農(nóng)村,這表明農(nóng)村中小學的校舍安全問題仍然比城市嚴重。此外,城鄉(xiāng)在教學儀器設(shè)備等辦學條件上的差距還在繼續(xù)擴大。小學生人均教學儀器設(shè)備價值城鄉(xiāng)之比為2.9:1。在農(nóng)村教育經(jīng)費較低的情況下,農(nóng)村義務(wù)教育在師資、教學設(shè)施及其他方面均比城市差。
(二)城鄉(xiāng)醫(yī)療和公共衛(wèi)生方面的差距
近幾年,中國政府加快了城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生體系建設(shè),尤其是在完善公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)急機制、加強傳染病控制、擴大新型農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋面等方面取得突出成效。當時從衛(wèi)生服務(wù)的可獲得性、質(zhì)量和數(shù)量上看,城鄉(xiāng)之間還存在明顯的差距。城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源分配嚴重不均衡,無論是東部沿海發(fā)達地區(qū),還是中西部地區(qū),城鄉(xiāng)醫(yī)療和公共衛(wèi)生都存在著巨大的差距。
1.衛(wèi)生投入的差距。1990到2006年期間,雖然城鄉(xiāng)人均衛(wèi)生費用都有較大增長,但城鄉(xiāng)人均衛(wèi)生費用之間的差距卻在擴大。2006年,中國人均衛(wèi)生總費用城市為1145.1元。農(nóng)村為442.4元,城市為農(nóng)村的2.59倍。中國衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)需求的收入彈性很高,農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)需求近年增長很快。然而,基本醫(yī)療服務(wù)供給并沒有相應(yīng)地隨著需求的增長而增長。有研究發(fā)現(xiàn),只占全國人口30%的城鎮(zhèn)人口分享了60%的政府衛(wèi)生投入,而占全國人口近70%的農(nóng)村人口卻只分享政府衛(wèi)生投入的40%,進一步擴大了衛(wèi)生資源城鄉(xiāng)差距。另一份研究報告指出,2002年城鎮(zhèn)居民人均財政衛(wèi)生支出為73.7元,而農(nóng)村居民人均為13.8元。
2.衛(wèi)生資源的差距。2006年,在城市每千人擁有的醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)人員為3.6人,醫(yī)療機構(gòu)床位數(shù)為2.5張;而在農(nóng)村每千人擁有醫(yī)療人員數(shù)為12人,醫(yī)療機構(gòu)床位數(shù)僅為0.8張。城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源差距也表現(xiàn)在城市和縣級以下醫(yī)院擁有的醫(yī)療設(shè)備方面。根據(jù)2006年的相關(guān)數(shù)據(jù),先進醫(yī)療設(shè)備大多配置在城市醫(yī)院:市級衛(wèi)生機構(gòu)擁有的100萬元以上的設(shè)備臺數(shù)占88.1%,而縣級衛(wèi)生機構(gòu)擁有量僅占11-9%。
3.衛(wèi)生服務(wù)的差距。育齡婦女和兒童是衛(wèi)生服務(wù)需求量最大的人群。第3次國家衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查結(jié)果顯示:2003年,中等城市產(chǎn)前檢查率和住院分娩率最高達到99%和98.6%,而農(nóng)村則為63.2%和11 43.4%,城鄉(xiāng)差距明顯。另外,城鄉(xiāng)衛(wèi)生服務(wù)差距還表現(xiàn)在應(yīng)就診而未就診、應(yīng)住院而未住院的患者比例上。2003年全國打三次衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查顯示,中國城鄉(xiāng)居民患病應(yīng)就診而未就診的比例城市為57%,農(nóng)村為45.8%;患者應(yīng)住院而未住院的比例城市為27.8%,農(nóng)村為30.3%。在出院患者中,病情未愈就主動要求出院的占43.3%。在自己要求出院的患者,農(nóng)村有67.3%是由于經(jīng)濟困難,而城市只有53%。
(三)城鄉(xiāng)基本社會保險的差距
目前,中國在擴大城鄉(xiāng)基本社會保險覆蓋面、提高基本社會保險水平方面都有一定的進展。但基本社會保障體系建設(shè)滯后。
1.養(yǎng)老保險制度的差距。城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度與農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的一個很大的區(qū)別在于,前者強調(diào)風險共擔,較多地體現(xiàn)了社會保險原則;后者突出個人的養(yǎng)老責任,以土地保障和家庭保障為主。這使農(nóng)村養(yǎng)老保險的參保人數(shù)沒有增加反而下降了。另一方面,由于缺乏政府財政和政策支持,農(nóng)村養(yǎng)老基金幾乎全靠農(nóng)民自己交費,許多農(nóng)民因此不愿參加農(nóng)村養(yǎng)老保險。另外,農(nóng)村養(yǎng)老保險主管部門也沒有積極性,因為該基金的投資預(yù)期收益往往低于記入養(yǎng)老基金個人賬戶的利息。
2.基本醫(yī)療保險的差距。城鄉(xiāng)居民實行不同的基本醫(yī)療保障模式和運行機制,城鎮(zhèn)職工參加基本醫(yī)療保險,由用人單位和個人共同繳費,實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的管理模式,其保障水平比較高。在農(nóng)村,農(nóng)民從2005年開始大規(guī)模自愿參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。但參保農(nóng)民人均醫(yī)療保險費每年只有90-100元,其中個人交費10元,其余部分由中央和地方政府分擔。個人交費比例低,有利于鼓勵農(nóng)民參加,但制約了醫(yī)療服務(wù)的保障范圍,新型農(nóng)村合作醫(yī)療只以大病統(tǒng)籌為主。2006年,城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險報銷了參保職工70%的醫(yī)療費。而新農(nóng)合只報銷了參合農(nóng)民30%的醫(yī)療費。2006年,參合農(nóng)民住院平均花費為每次2775元,實際報銷771元,只有27.8%。如此之低的報銷比例還不能完全保證使參合農(nóng)民獲得必要的醫(yī)療服務(wù)。
3.最低生活保障的差距。最近幾年,政府把農(nóng)村最低生活保障當成最重要的農(nóng)村工作之一,農(nóng)村最低生活保障的覆蓋率在2002年_2007年之間年均提高了8.46倍。截至2006年底,享受最低生活保障的人數(shù),城市為2240萬;農(nóng)村1593萬。但城鄉(xiāng)保障水平不同,2007年,農(nóng)村最低生活保障平均實際支出水平為人均37/71,而城鎮(zhèn)為城市最低生活保障平均支出水平人均102元/月,城鎮(zhèn)是農(nóng)村的2.76倍。即使把城鎮(zhèn)生活成本比農(nóng)村高的因素考慮在內(nèi),這個差距仍顯過大。
二、城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給不均等的成因
制度二元性是指我國長期以來實行的城鄉(xiāng)二元分割經(jīng)濟結(jié)構(gòu),二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)體制是指發(fā)展中國家廣泛存在的落后的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門和先進的現(xiàn)代經(jīng)濟部門并存,差距明顯的一種社會經(jīng)濟狀態(tài)。我國城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給不均等的成因主要源于制度的二元性和供給的二元性。
(一)制度的二元性
我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是造成我國城鄉(xiāng)二元分割的公共服務(wù)供給體系的基本原因。
首先,城鄉(xiāng)二元戶籍制度是造成城鄉(xiāng)二元公共服務(wù)體系的核心。通過戶籍制度將居民人為的分為城市戶口和農(nóng)村戶口,不同的戶口代表著不同的身份地位和不同的福利待遇,在戶籍制度的分割下,導致我國的城鎮(zhèn)化進程嚴重滯后于工業(yè)化進程。由于農(nóng)村剩余勞動力進入城市后一般不納入城市勞動就業(yè)管理體系,不能享受與城市職工相同的勞動保障等待遇,從而阻礙了全國統(tǒng)一的勞動力市場的形成。成為二元結(jié)構(gòu)的維系力量。
另外。城鄉(xiāng)二元公共服務(wù)體系。嚴重制約了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。經(jīng)濟發(fā)展水平直接影響到基層政府對農(nóng)村基本公共服務(wù)的投入,導致城鄉(xiāng)差距日益擴大,增強了二元結(jié)構(gòu)的長期性。最后,“城鄉(xiāng)分治”的二元結(jié)構(gòu)導致了對農(nóng)村公共服務(wù)的投入不足。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的慣性,農(nóng)村公共投資在全部公共投資中的比重越來越低。作為平等的公民,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)極大地限制了農(nóng)民群體平等地享有國家公共資源的權(quán)利。農(nóng)民與市民在公共服務(wù)上享受的待遇是不均等的,農(nóng)民群體長期承受著“看病難、就醫(yī)難、上學難”的困擾。
(二)供給的二元性
在城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給中,政府將有限公共資源的絕大部分投向了城市,城市公共服務(wù)幾乎均是由政府提供,城市居民所享有的義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動就業(yè)、社會保障和基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)全部納人公共財政保障范圍,政府是城市公共服務(wù)的供給主體。但政府對農(nóng)村公共服務(wù)供給投入甚少,在大多數(shù)公共服務(wù)供給中政府只是名義主體,農(nóng)民所需的公共服務(wù)大都由農(nóng)民負擔。實際上農(nóng)民自己承擔了大部分公共服務(wù)供給主體的責任。
從義務(wù)教育投資看,城市一般納入總體財政預(yù)算,由政府部門統(tǒng)一籌資,農(nóng)村則由縣鄉(xiāng)財政支出、農(nóng)村教育集資等,實際上農(nóng)民成為農(nóng)村義務(wù)教育投資的最主要承擔者。雖然從2005年起,國家開始實施免除雜費、書本費和補助寄宿生生活費的“兩免一補”政策,在一定程度上減輕了農(nóng)民負擔,但政府對城鄉(xiāng)義務(wù)教育投資比例的差距仍然很大。從社會保障看,城鎮(zhèn)居民享受著政府提供的相對較為完善、水平較高的社會保障服務(wù),而農(nóng)村居民主要依靠家庭保障而缺乏社會保障,有些保障項目還未建立起來,甚至農(nóng)民自己還要為所享受的社會保障付費;在衛(wèi)生經(jīng)費投入方面,2002-2006年城市人口年人均享受到的國家公共衛(wèi)生和醫(yī)療投入是農(nóng)村人口的近4倍。
新中國成立60多年來我國城市建設(shè)投資中城市基礎(chǔ)設(shè)施投資占將近1/4,而農(nóng)村建設(shè)主要依靠集體經(jīng)濟和農(nóng)戶自我積累。近幾年,雖然政府加大了對農(nóng)村公共服務(wù)投入的力度,加強了在農(nóng)村公共服務(wù)供給中的主渠道作用,但在城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給中供給主體的二元性依然存在。
三、城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給不均衡的影響
建國以來,為快速實現(xiàn)國家的工業(yè)化和現(xiàn)代化,在舉國體制模式下,不僅集中必要的人力、物力和財力做出差別化的制度安排,也導致城鄉(xiāng)公共服務(wù)資源分配上實行了二元供給體制。這種體制對我國的經(jīng)濟與社會發(fā)展所產(chǎn)生的影響主要體現(xiàn)在如下幾個方面。
(一)加劇社會矛盾和風險
建國初期,國家實行城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的二元體制有其特殊的歷史原因、有其合理性和必要性,但是,改革開放以來更加加劇的城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的二元體制,則是我國經(jīng)社會發(fā)展的一個巨大隱患。雖然在進入21世紀以來,國家在總體規(guī)劃上已經(jīng)進入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展,“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的歷史階段。但我國的實際情況卻是面臨著城鄉(xiāng)居民收入拉大及城鄉(xiāng)差距擴大化的突出問題,有些學者對2004年的數(shù)據(jù)研究顯示。雖然我國城鄉(xiāng)名義收人之比為32:1.0,但是如果把義務(wù)教育、基本醫(yī)療等因素考慮在內(nèi),城鄉(xiāng)實際收入之比達5.6:1。
據(jù)此分析,公共服務(wù)在城鄉(xiāng)實際收人差距中的影響高達30%-40%。城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給不均不僅使廣大農(nóng)村人口不能平等享受經(jīng)濟和改革發(fā)展帶來的成果。加劇了社會分配領(lǐng)域的矛盾及利益沖突,并日益影響農(nóng)村社會及整個國家的發(fā)展穩(wěn)定。
(二)不利于農(nóng)村消費和拉動內(nèi)需
近年來,雖然國家出臺了一系列的支農(nóng)、惠農(nóng)政策,2004年以來,農(nóng)民收入得到了較快增長。但是,這種增長和城鄉(xiāng)收入結(jié)構(gòu)、財富水平、消費能力相比,差距依然是巨大的,增長極其有限,或者說當前農(nóng)民收入增長面臨結(jié)構(gòu)瓶頸的制約。
農(nóng)民收入在扣除農(nóng)藥、化肥、種子等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格上漲因素外,農(nóng)戶教育和醫(yī)療花費構(gòu)成農(nóng)民支出的大頭,已成為農(nóng)民最為沉重的負擔。與此同時,改革開放以來,由于讓一部分人先富起來和沿海、城市優(yōu)先發(fā)展等政策的實施,導致農(nóng)村公共物品的短缺與匱乏,如基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)水利、農(nóng)民飲水、鄉(xiāng)村道路等等。并且無形地加重了農(nóng)民在公共物品供給方面的責任義務(wù)和經(jīng)濟負擔。2004年,農(nóng)民人均生活消費支出為2185元,僅相當于城鎮(zhèn)居民人均消費性支出的30.4%。
當前農(nóng)村公共物品供給方式以自主供給為主的改革模式,進一步形成了對農(nóng)民私人物品與服務(wù)支出的“擠出效應(yīng)”,較嚴重地影響到農(nóng)民消費結(jié)構(gòu)的提升,從宏觀上看是市場內(nèi)需動力不足的主要因素之一,因而影響了國家宏觀經(jīng)濟的整體均衡和可持續(xù)發(fā)展。
(三)制約農(nóng)村改革和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展
當前的城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的二元體制。不僅造成了農(nóng)村公共資源的嚴重短缺,導致城鄉(xiāng)公共服務(wù)的嚴重不均等和均衡,由此也引發(fā)了城鄉(xiāng)差距擴大化帶來的矛盾和沖突,對經(jīng)濟發(fā)展和社會生活埋下了巨大隱患。
城鄉(xiāng)要統(tǒng)籌發(fā)展,就要改變城鄉(xiāng)公共資源供給的二元結(jié)構(gòu),使農(nóng)村人口能享受到平等的國民待遇。這其中重要的內(nèi)容之一就是建立覆蓋城鄉(xiāng)、惠及全民的公共財政和由公共財政所支撐的公共物品供給體系。如何建構(gòu)與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的城鄉(xiāng)一致的公共服務(wù)體系,更好、更公平地滿足農(nóng)民群體日益增長的物質(zhì)和文化生活的需要。促進農(nóng)村社會經(jīng)濟和諧發(fā)展,已經(jīng)成為當前農(nóng)村改革和農(nóng)村發(fā)展所面臨的最為突出的問題。
四、推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的對策
中國經(jīng)濟已進人工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的新階段。在這個階段,基本公共服務(wù)制度應(yīng)該由城鄉(xiāng)分離向城鄉(xiāng)一體轉(zhuǎn)變,解決城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的深層次問題。為此,中國政府已經(jīng)決定逐年提高國家財政支農(nóng)資金,建立財政支農(nóng)資金的穩(wěn)定增長機制,切實把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重點轉(zhuǎn)向農(nóng)村,把財政新增資金主要用于農(nóng)村義務(wù)教育、衛(wèi)生事業(yè)和建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。落實這些政策措施,將有利于縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距。
(一)健全農(nóng)村公共物品法律保障機制
中國已經(jīng)初步的建立了由法律、法規(guī)和部門規(guī)章條例三個層次組成的公共服務(wù)政策法規(guī)體系,并在保障基本社會公共服務(wù)供給方面發(fā)揮著重要作用。但是,城鄉(xiāng)協(xié)同的公共服務(wù)體系所需的基本公共服務(wù)的政策法規(guī)體系還存在著問題,不同的基本公共服務(wù)領(lǐng)域立法進程不一,有些領(lǐng)域的立法層次較低,缺乏全國統(tǒng)一的法律。
建議盡快制定相關(guān)法律法規(guī)體系,明確中央、地方各級政府和村民在農(nóng)村公共物品供給方面的責任和義務(wù)。規(guī)定不同層次的農(nóng)村公共物品由哪級政府負責以及相應(yīng)的考核評定辦法和對稱的財權(quán)。有效克服農(nóng)村公共物品提供上存在的“不作為、難作為和亂作為”問題。
(二)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)供給體制
城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)嚴重失衡的根本原因在于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu),要積極推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化,必須加快建立有利于改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟體制。建立統(tǒng)一的公共服務(wù)供給制度,加快實施工農(nóng)業(yè)和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略,合理調(diào)整國民收入的分配結(jié)構(gòu)和政策,把農(nóng)村基本公共服務(wù)逐步納入公共財政的支出范圍。
在公共財政資源配置上,統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)發(fā)展,加快對三農(nóng)的支持力度,使“公共財政的陽光照耀到農(nóng)村”,取消對農(nóng)民帶有歧視性的體制保障、制度保障和政策限制。給農(nóng)民以公平的國民待遇,建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)制度、戶籍制度、義務(wù)教育制度、農(nóng)村社會保障制度和醫(yī)療保障制度,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),逐步完善農(nóng)村基本公共服務(wù)供給體系。
(三)加強農(nóng)村公共財政支出框架建設(shè)
當前,我國財政體制改革正沿著公共財政框架建設(shè)的思路推進,在農(nóng)村公共財政體制建設(shè)過程中,加強農(nóng)村公共財政支出框架建設(shè)已形成了共識。農(nóng)村居民與城市居民相比,在公共產(chǎn)品的分享上處于絕對劣勢,農(nóng)民的經(jīng)濟負擔與他們的經(jīng)濟能力不成比例,當前農(nóng)民是社會的弱勢群體,弱勢群體需要利益傾斜和政治扶持。
因此,要本著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的原則,將農(nóng)村公共服務(wù)的提供納入公共財政的范疇,建立合理的農(nóng)村公共財政支出框架,調(diào)整財政收入分配結(jié)構(gòu),使農(nóng)民享有與城鎮(zhèn)居民同等待遇的財政收人分配權(quán)利,逐漸消除城鄉(xiāng)享受公共產(chǎn)品與服務(wù)的差距。同時,要下決心建立具有法律保證的城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)體系,加強農(nóng)村公共財政支出建設(shè),建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度,最終建立城鄉(xiāng)均衡與均等的現(xiàn)代公共財政制度。
(四)改革和創(chuàng)新農(nóng)村公共服務(wù)的組織基礎(chǔ)
改革和創(chuàng)新農(nóng)村公共服務(wù)組織,首先,要切實轉(zhuǎn)變政府管理方式,提高各級政府服務(wù)能力和水平,加強政府自身建設(shè),提高各級政府公共服務(wù)的能力。政府管理方式要由直接從事經(jīng)營管理活動向創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境轉(zhuǎn)變,向提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。其次,要鼓勵農(nóng)村社會化組織的建立,建立政府主導下的多元化的公共服務(wù)組織基礎(chǔ)。各級政府,必須切實履行社會管理職能,改進服務(wù)方式,加強組織協(xié)調(diào)和必要的調(diào)節(jié)、干預(yù)。推動建立政府服務(wù)、協(xié)調(diào)和調(diào)控機制,充分發(fā)揮各種社會團體、行業(yè)協(xié)會、中介機構(gòu)等農(nóng)村社會組織的作用。第三,要調(diào)整為農(nóng)村服務(wù)的機構(gòu),整合傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)服務(wù)機構(gòu),削減冗員,優(yōu)化結(jié)構(gòu),提高效率;加強農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的服務(wù):加強食品安全與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測、檢查體系;加強農(nóng)村文化、農(nóng)業(yè)信息服務(wù)。
(五)構(gòu)建以農(nóng)民需求為導向的公共服務(wù)供給制度
在過去的壓力型體制下,農(nóng)村公共服務(wù)實行的是一種自上而下的決策機制,公共物品供給很大程度上取決于政府的偏好和意愿。由政府官員根據(jù)政績和利益的需要決定公共物品的內(nèi)容、數(shù)量和質(zhì)量,不僅造成農(nóng)村公共物品供給效率低下、數(shù)量不足、質(zhì)量偏低以及供需結(jié)構(gòu)失衡,而且導致有限公共資源的極大浪費,損害政府在人民心目中的形象和威信。
因此,要把公共服務(wù)均等化作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的切人點,必須把農(nóng)民的需求放在首位,急農(nóng)民之所需,想農(nóng)民之所想,從農(nóng)民最關(guān)心、需求最迫切的事情做起,切實解決農(nóng)民上學難、看病難、行路難、飲水難等突出問題。在完善村級“四個民主”的基礎(chǔ)上,保障農(nóng)民在公共服務(wù)上的民主參與權(quán)、決策建議權(quán)以及績效評估權(quán),使農(nóng)民參與到公共服務(wù)提供的各個環(huán)節(jié),構(gòu)建以農(nóng)民需求為導向的公共服務(wù)供給制度。
在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的條件下,我國在公共服務(wù)供給上長期實行的供給策略是偏向城市的、城鄉(xiāng)非均衡型的供給策略。提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃以來。農(nóng)村居民從國家的惠民政策中得到了更多實惠,農(nóng)村公共服務(wù)供給短缺問題得到了改善,但是城鄉(xiāng)居民在享有政府提供的公共服務(wù)供給方面差距還很大。針對這些差距。為了使城鄉(xiāng)居民得到統(tǒng)一的公共服務(wù),還有待政府進一步打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu),建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財政制度,滿足農(nóng)民的需求,真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化,進一步促進城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展,使更多的人享受到經(jīng)濟發(fā)展帶來的好處。
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責任編輯 張國強