摘要:基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展,是關(guān)系到教育發(fā)展的整體戰(zhàn)略問題。我國(guó)基礎(chǔ)教育非均衡發(fā)展問題由來已久,體-現(xiàn)在城鄉(xiāng)、區(qū)域、校際及群體等方面,從我國(guó)教育政策方面的因素來說,這主要與國(guó)家現(xiàn)行的教育轉(zhuǎn)移支付制度以及教育資源城市偏向性等因素有關(guān)。為此,政府教育政策應(yīng)在原有基礎(chǔ)上進(jìn)行新的重大調(diào)整:更新理念:創(chuàng)新機(jī)制;科學(xué)評(píng)估;完善制度。
關(guān)鍵詞:基礎(chǔ)教育;教育均衡;教育政策
中圖分類號(hào):G521 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1004-0544(2010)11-0094-04
教育均衡發(fā)展,是指政府通過一定的法律、法規(guī)、政策確保給公民或未來公民以同等受教育的權(quán)利和義務(wù),通過政策的調(diào)整制定及資源的調(diào)配而提供相對(duì)均等的教育機(jī)會(huì)與條件。教育均衡發(fā)展是一個(gè)相對(duì)的概念。它包含三個(gè)相互聯(lián)系的層次:一是確保人人都有受教育的權(quán)利和義務(wù):二是提供相對(duì)平等的受教育的機(jī)會(huì)和條件;三是教育成功機(jī)會(huì)和教育效果的相對(duì)均等。教育均衡發(fā)展就是要加強(qiáng)教育資源的合理配置,即教育資源在教育系統(tǒng)內(nèi)部各組成部分或不同子系統(tǒng)之間分配,這既包括社會(huì)總資源對(duì)教育的配置,也包括教育資源在各級(jí)各類教育行業(yè)間、各級(jí)各類學(xué)校間、各類地區(qū)教育事業(yè)間的分配。教育均衡發(fā)展的目標(biāo)是使教育需求與教育供給之間相對(duì)均衡?!拔覀円?zhēng)用十年左右的時(shí)間,基本完成義務(wù)教育均衡發(fā)展,使教育資源更多向農(nóng)村地區(qū)、邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)和民族地區(qū)傾斜,確保每個(gè)適齡兒童少年不因家庭經(jīng)濟(jì)困難等原因而失學(xué)”。
一、教育均衡發(fā)展,是關(guān)系到我國(guó)基礎(chǔ)教育發(fā)展的整體戰(zhàn)略問題
第一,推進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和實(shí)施義務(wù)教育法的重要舉措。黨的十七大明確提出促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展,強(qiáng)調(diào)縮小區(qū)域發(fā)展差距,必須注重實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。這是科學(xué)發(fā)展觀在教育領(lǐng)域的重要體現(xiàn),是對(duì)基礎(chǔ)教育發(fā)展提出的更高要求。新修訂的義務(wù)教育法將均衡發(fā)展納入了法制化軌道,強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府的法定義務(wù)。因此,貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,堅(jiān)持依法行政,就必須高度重視和大力推進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展。
第二,推進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展是堅(jiān)持以人為本、辦人民滿意教育的迫切需要。隨著物質(zhì)生活水平的不斷改善,人民群眾對(duì)教育的需求大大增加。由于基礎(chǔ)教育階段受教育人數(shù)眾多、涉及面最廣,因而社會(huì)對(duì)基礎(chǔ)教育公平最為關(guān)注。在基本實(shí)現(xiàn)“普九”之后,“上好學(xué)”的問題更加凸顯出來??梢哉f,群眾接受高質(zhì)量教育的愿望與優(yōu)質(zhì)教育資源供給短缺的矛盾比以往更為突出?;A(chǔ)教育均衡發(fā)展寄托著億萬(wàn)家庭對(duì)美好未來的期盼,成為社會(huì)要求最強(qiáng)烈的民生課題。我們要從貫徹以人為本理念和建設(shè)和諧社會(huì)的高度,推進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展,努力辦好每一所學(xué)校,關(guān)心每一個(gè)學(xué)生的成長(zhǎng),讓廣大群眾共享教育改革發(fā)展的成果。
第三,推進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展是新形勢(shì)下教育事業(yè)自身發(fā)展的必然要求。經(jīng)過多年艱苦努力,目前基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制基本建立,城鄉(xiāng)免費(fèi)義務(wù)教育全面實(shí)施,我國(guó)已經(jīng)擺脫了教育資源匱乏的狀況,教育發(fā)展實(shí)現(xiàn)了大跨越,標(biāo)志著基礎(chǔ)教育發(fā)展進(jìn)入全面提高質(zhì)量的新階段。但也要看到,不少地區(qū)特別是農(nóng)村地區(qū)“普九”是在低起點(diǎn)和短時(shí)間內(nèi)完成的,存在著基礎(chǔ)薄弱、發(fā)展差距大、質(zhì)量不高的突出問題。我們必須把工作重點(diǎn)從外延式普及轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式發(fā)展。從擴(kuò)大規(guī)模轉(zhuǎn)向提高質(zhì)量、均衡發(fā)展上來?,F(xiàn)在國(guó)家財(cái)力在增強(qiáng),公共財(cái)政的保障能力不斷提高,教育投入大幅增加,國(guó)家有條件更有責(zé)任在均衡發(fā)展上邁出更大步伐。
二、我國(guó)基礎(chǔ)教育非均衡的現(xiàn)狀及政策因素分析
我國(guó)基礎(chǔ)教育非均衡發(fā)展問題由來已久。在城鄉(xiāng)、區(qū)域、校際及群體幾方面都體現(xiàn)得非常明顯,從我國(guó)教育政策方面的因素來說,這主要與國(guó)家現(xiàn)行的教育轉(zhuǎn)移支付制度問題以及教育資源城市偏向性等因素有關(guān)。
(一)城鄉(xiāng)差異
第一,城鄉(xiāng)教育經(jīng)費(fèi)投入不均。2007年全國(guó)普通小學(xué)生均預(yù)算的公用經(jīng)費(fèi)支出為425元,比上年的270.94元增加了56.86%。其中,農(nóng)村生均公用經(jīng)費(fèi)支出為403.76元,雖然比上年的248.53元增長(zhǎng)62.64%,但依然低于全國(guó)平均水平,更遠(yuǎn)低于城市生均公用經(jīng)費(fèi)。
第二,城鄉(xiāng)師資水平差距太大。一方面表現(xiàn)為城鄉(xiāng)教師的數(shù)量差距,城市教師數(shù)量充足甚至超編,而農(nóng)村正式在編教師卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了需求,還有相當(dāng)部分民辦教師及代課教師,農(nóng)村學(xué)校教師包班現(xiàn)象很普遍。另一方面城鄉(xiāng)教師的質(zhì)量差距?,F(xiàn)在全國(guó)農(nóng)村還有24萬(wàn)名教師沒有達(dá)到國(guó)家規(guī)定的合格學(xué)歷,另有將近38萬(wàn)名代課人員。2007年,全國(guó)小學(xué)中高級(jí)職務(wù)教師比例為48.2%。城市高于農(nóng)村9.5個(gè)百分點(diǎn)以上。貴州、青海農(nóng)村小學(xué)中高級(jí)職務(wù)教師比例均低于30%,城市高于農(nóng)村15個(gè)百分點(diǎn)以上。全國(guó)初中中高級(jí)職務(wù)教師所占比例為48.7%,城市高于農(nóng)村19.2個(gè)百分點(diǎn)。貴州、甘肅、陜西農(nóng)村初中中高級(jí)職務(wù)教師比例均低于30%,城市高于農(nóng)村25個(gè)百分點(diǎn)。
第三,教師學(xué)非所教的現(xiàn)象較為突出。城市約為20%,農(nóng)村則超過40%。盡管他們?nèi)〉昧藝?guó)家承認(rèn)的??坪捅究茖W(xué)歷,但實(shí)際教學(xué)能力和整體素質(zhì)并沒有同步提高。
第四,城鄉(xiāng)學(xué)校的辦學(xué)條件和教學(xué)質(zhì)量差距拉大。突出地表現(xiàn)在城鄉(xiāng)生均教學(xué)儀器設(shè)備值方面。全國(guó)1/3以上地區(qū)的中小學(xué)生均教學(xué)儀器設(shè)備值的城鄉(xiāng)差距繼續(xù)擴(kuò)大,小學(xué)生均教學(xué)儀器設(shè)備值城鄉(xiāng)之比為2.9:1,初中生均教學(xué)儀器設(shè)備值的城鄉(xiāng)比平均為1.4:1。Ⅲ由于城鄉(xiāng)辦學(xué)條件和福利待遇的差距,農(nóng)村骨干教師流失情況嚴(yán)重,從農(nóng)村流向縣城,流向發(fā)達(dá)城市;從小學(xué)流失到初中,初中流失到高中:從非重點(diǎn)學(xué)校流向重點(diǎn)學(xué)校。如武漢市新洲區(qū)某初中近3年流失教師11人,學(xué)校連續(xù)3屆語(yǔ)文教研組長(zhǎng)全部流失。南開大學(xué)近三年來的統(tǒng)計(jì)顯示,2006年農(nóng)村新生比例30%,2007年這一數(shù)據(jù)為25%,2008年則為24%,下降趨勢(shì)明顯。
(二)區(qū)域差異
主要體現(xiàn)在東中西部地區(qū)的教育在經(jīng)費(fèi)投入、師資水平、硬件設(shè)施和教育質(zhì)量等方面的不均衡狀態(tài)。以基礎(chǔ)教育區(qū)域經(jīng)費(fèi)投入為例,東部的各項(xiàng)教育經(jīng)費(fèi)指標(biāo)平均是中西部的一到兩倍,如:2007年北京市普通中小學(xué)的生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi),分別是全國(guó)平均水平的6.93和8.66倍。近年來西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施,西部教育的發(fā)展有所加快。而中部的差距又凸顯出來,有多項(xiàng)指標(biāo)呈現(xiàn)“中部凹陷”現(xiàn)象。”從2007年預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)來說,廣東省659.75億元,湖北省223.59億元,甘肅省133.19億元。小學(xué)生均儀器設(shè)備值東部為382元、中部為266元、西部為213元,東、西部之比為1.8:1,東、中部之比為1.4:1。初中生均儀器設(shè)備值東部為474元、中部為289元、西部為242元,東、西部之比為2.0:1;東、中部之比為1.6:1。
經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平直接影響到當(dāng)?shù)卣畬?duì)教育的投入,直接制約著教育發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和辦學(xué)條件,制約著教育發(fā)展的規(guī)模和速度,制約著教育的培養(yǎng)目標(biāo)、教育內(nèi)容和手段。改革開放以來,尤其是在“西部大開發(fā)、振興東北戰(zhàn)略”提出之前,政府相關(guān)部門把投資和其他優(yōu)惠政策均向沿海發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜,影響了內(nèi)陸地區(qū)的發(fā)展。目前這種傾斜式的人為因素仍然部分存在并繼續(xù)發(fā)揮著影響力。
(三)校際差異
校際差異既表現(xiàn)為不同區(qū)域間不同學(xué)校的非均衡發(fā)展,又表現(xiàn)為同一區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)學(xué)校、示范學(xué)校和普通學(xué)校、薄弱學(xué)校之間在教育經(jīng)費(fèi)、辦學(xué)條件和師資力量等方面的不均衡。校際之間基礎(chǔ)教育資源分配不均衡現(xiàn)象較為嚴(yán)重。湖北省同一市(州)普通初中校際間的生均公用經(jīng)費(fèi)總支出差距已達(dá)到3.4-37.3倍,其中超過10倍以上的市(州)多達(dá)11個(gè);而普通小學(xué)校際間的差距更是高達(dá)14.3—439.2倍。超過100倍以上的市(州)有6個(gè),超過50倍以上的市(州)有8個(gè)之多。重點(diǎn)學(xué)校不僅可以獲得超出一般普通學(xué)校的公共教育資源,而且可以憑借其累積的社會(huì)效應(yīng)收取高額的擇校費(fèi)用。在教育經(jīng)費(fèi)方面,重點(diǎn)學(xué)校的經(jīng)費(fèi)由省(市、自治區(qū))直接撥款,并且按照較高的標(biāo)準(zhǔn)改善辦學(xué)條件。充實(shí)教學(xué)設(shè)備;在師資方面,據(jù)黑龍江、河南、廣西、云南四省的統(tǒng)計(jì),省域內(nèi)中級(jí)以上職務(wù)教師比例最高的前20%學(xué)校與最低的后20%學(xué)校分別相差24.5、27.7、30.8和32.6個(gè)百分點(diǎn)。校際中高級(jí)職務(wù)教師比例差距過大,是造成義務(wù)教育發(fā)展不均衡和擇校問題難以解決的重要原因。在招生方面,允許重點(diǎn)學(xué)校擇優(yōu)錄取;在課程設(shè)置方面,城市重點(diǎn)小學(xué)從3年級(jí)開設(shè)外語(yǔ)課。而這一切都是普通學(xué)校、薄弱學(xué)校享受不到的待遇。
教育部于1962年發(fā)出《關(guān)于有重點(diǎn)地辦好一批全日制中、小學(xué)的通知》,該文件要求在每一縣(市)范圍內(nèi)選定一至幾所學(xué)校,以便集中力量,盡快地把這批學(xué)校辦好。1994年,國(guó)務(wù)院在《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》的實(shí)施意見中提出,到2000年普通高中在校生要達(dá)到850萬(wàn)人左右。每個(gè)縣要面向全縣重點(diǎn)辦好一兩所中學(xué)。在此文件的要求下,改革地區(qū)重點(diǎn)學(xué)校進(jìn)入快速發(fā)展軌道。在政策的指引下各地經(jīng)過多年的發(fā)展,重點(diǎn)學(xué)校的建設(shè)成果有目共睹。層層設(shè)置的重點(diǎn)學(xué)校制度,加劇了基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的失衡發(fā)展,導(dǎo)致在地區(qū)內(nèi)、區(qū)域內(nèi)學(xué)校之間的差距進(jìn)一步拉大。在盲目地設(shè)置了一些“重點(diǎn)?!?、“示范?!敝?,又人為地產(chǎn)生了一大批的“薄弱校”、“垃圾?!?,造成教育教學(xué)資源的分配失衡。
(四)階層差異
主要表現(xiàn)為不同社會(huì)階層所享受到的基礎(chǔ)教育差異。改革開放以來,我國(guó)社會(huì)階層逐漸分化,階層之間的收入差距拉大。中國(guó)社會(huì)目前的貧困人口的總數(shù)大約有15000萬(wàn)至21000萬(wàn)人。貧困人群數(shù)量的擴(kuò)大,伴之而來的必然是貧困學(xué)生群體數(shù)量的不斷增加。據(jù)一項(xiàng)調(diào)查顯示,重點(diǎn)中學(xué)中,干部子女所占的比重很大,科級(jí)以上干部子女占班級(jí)總額超過50%。而社會(huì)上存在著大量的弱勢(shì)人群。無(wú)力通過金錢、權(quán)力和社會(huì)關(guān)系來選擇理想的學(xué)校,他們的子女只能在普通學(xué)校或薄弱學(xué)校就學(xué)。周雪光等認(rèn)為改革開放之后中國(guó)城市中的教育不平等現(xiàn)象急劇增加,其中獲益最多的是包括高級(jí)干部、專家、大城市居民在內(nèi)的優(yōu)勢(shì)階層子女。楊東平對(duì)10個(gè)城市4|D所高中的近4000名學(xué)生進(jìn)行了問卷調(diào)查:城鎮(zhèn)戶口和中高階層家庭的學(xué)生更多地集中在重點(diǎn)中學(xué),而農(nóng)業(yè)戶口和低階層家庭的學(xué)生多在普通中學(xué)。
隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,收入差別層隨之出現(xiàn),從而促成了社會(huì)分層的出現(xiàn),這種因經(jīng)濟(jì)二元發(fā)展而導(dǎo)致的貧富差距在拉大社會(huì)階層差異的同時(shí),輻射到教育領(lǐng)域,而教育本應(yīng)作為可以彌補(bǔ)由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化差距而引起的學(xué)習(xí)差距,在某些不正當(dāng)?shù)睦婕?lì)機(jī)制下卻進(jìn)一步加深了階層之間的差距。這種體現(xiàn)在教育方面的“馬太效應(yīng)”,使得強(qiáng)者越強(qiáng),弱者越弱,更大程度上加大了社會(huì)各階層教育質(zhì)量的差異。
三、基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的政策選擇
(一)更新理念,樹立正確的基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展觀和科學(xué)的策略觀
1.從“城市中心”轉(zhuǎn)向“均衡發(fā)展”。在目前公共教育資源仍然十分緊缺的態(tài)勢(shì)下,國(guó)家應(yīng)該保證全社會(huì)基礎(chǔ)教育必需的資源,加大調(diào)整國(guó)家教育資源城鄉(xiāng)分配、區(qū)域分配、校際分配格局的力度,一方面要求為所有的學(xué)校和學(xué)生提供平等的機(jī)會(huì)和條件,政府應(yīng)當(dāng)公平地分配教育資源,保證基本的教育需求;另一方面我國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中的大國(guó),為了迎接國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的挑戰(zhàn),保證國(guó)家和民族長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的需要,讓優(yōu)質(zhì)教育資源得到迅速發(fā)展,從而實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育的高層次均衡發(fā)展。這里的關(guān)鍵在于公平與效率的合理的“度”的現(xiàn)實(shí)選擇,如在城鄉(xiāng)地區(qū)的關(guān)系上,既要承認(rèn)區(qū)位優(yōu)勢(shì)的客觀性和區(qū)域差距的長(zhǎng)期性,不能用行政手段人為地拉平城鄉(xiāng)之間的差距:同時(shí)又要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的、政策的和行政的手段,使地區(qū)差距不再繼續(xù)擴(kuò)大,并且通過實(shí)行投資和政策引導(dǎo),為縮小城鄉(xiāng)差距創(chuàng)造條件。堅(jiān)持用均衡發(fā)展的思想來指導(dǎo)今后的教育,在努力滿足每個(gè)青少年平等享受質(zhì)量越來越高的基礎(chǔ)教育的同時(shí),積極創(chuàng)造條件,必將促進(jìn)高質(zhì)量教育均衡發(fā)展的策略逐漸地拓展到整個(gè)教育領(lǐng)域。
2.從“精英教育”轉(zhuǎn)向“大眾教育”。最大限度地追求教育機(jī)會(huì)和條件分配的均衡是政府的責(zé)任。為了達(dá)到這一目的,政府的教育決策過程應(yīng)當(dāng)首先從過去封閉狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)樵试S教育利益相關(guān)者參與決策活動(dòng),使教育決策過程能體現(xiàn)最大多數(shù)人的要求和利益。從較長(zhǎng)時(shí)期看。教育的效率效應(yīng)與公平效應(yīng)可并行不悖。但在短期內(nèi),在資源有限的約束條件下,這兩個(gè)效應(yīng)無(wú)法兼得。所以,政府在決定教育資源的投向時(shí),需要做出公共政策上的選擇。長(zhǎng)期以來我國(guó)奉行的教育資源分配模式,正是以效率為導(dǎo)向的,它以發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)為宗旨,以精英人才培養(yǎng)為中心,將各級(jí)重點(diǎn)學(xué)校及城鎮(zhèn)學(xué)校作為投資重點(diǎn)。它確實(shí)可以使有限的政府教育資源在較短時(shí)間內(nèi)產(chǎn)生出較高的經(jīng)濟(jì)效率,但歸根到底,它有悖于政府作為基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的承擔(dān)主體。也有悖于公共財(cái)政的基本宗旨。事實(shí)上,從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看,不公平的政策也不可能是有效率的。所以,政府的主要職責(zé)應(yīng)該是為廣大群眾提供均衡的、公平的受教育機(jī)會(huì)。
(二)創(chuàng)新機(jī)制,完善基礎(chǔ)教育的投資體制
1.試行“以省為主,以縣為輔”的基礎(chǔ)教育財(cái)政體制,從制度上保障基礎(chǔ)教育的投人。目前,我國(guó)主要實(shí)行的是“在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下,由地方政府負(fù)責(zé),分級(jí)管理,以縣為主”的管理體制。這種“以縣為主”的管理體制,農(nóng)村義務(wù)教育辦學(xué)主體由鄉(xiāng)村上移到縣級(jí),資金來源由農(nóng)民轉(zhuǎn)移到財(cái)政,這對(duì)于進(jìn)一步加大縣財(cái)政對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的統(tǒng)籌力度和保障力度有著重要的歷史意義。國(guó)務(wù)院又出臺(tái)了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制,按照“明確各級(jí)責(zé)任、中央地方共擔(dān)、加大財(cái)政投入、提高保障水平、分步組織實(shí)施”的基本原則,逐步將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍,建立中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān),由財(cái)政補(bǔ)助學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。2006年修訂通過的新《義務(wù)教育法》打破了我國(guó)自2001年實(shí)施的“以縣為主”的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制,建立了國(guó)務(wù)院、省、縣三級(jí)政府分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。可以說這些政策的出臺(tái)對(duì)于改變長(zhǎng)期以來我國(guó)基礎(chǔ)教育投資重心過低,增加中央政府對(duì)基礎(chǔ)教育的投入以及合理確定各級(jí)政府承擔(dān)基礎(chǔ)教育財(cái)政責(zé)任等方面都有重要的指導(dǎo)意義,但是,這種根源于“以縣為主”的中央政府和地方政府分層的基礎(chǔ)教育財(cái)政責(zé)任體制受地方財(cái)政實(shí)力的不均衡影響直接導(dǎo)致了我國(guó)基礎(chǔ)教育財(cái)政資源的嚴(yán)重不平衡。并且這一體制下各級(jí)政府的教育財(cái)政責(zé)任沒有科學(xué)合理的劃分,不能保障基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的實(shí)現(xiàn)。因此,可試行“以省為主,以縣為輔”的基礎(chǔ)教育財(cái)政體制,將基礎(chǔ)教育財(cái)政的主體提高到省一級(jí),如中央主要負(fù)責(zé)基礎(chǔ)教育教師工資的發(fā)放,各省承擔(dān)基礎(chǔ)教育的基建費(fèi)用,如校舍建設(shè)、硬件設(shè)備的添置等,而縣一級(jí)政府可根據(jù)財(cái)政情況負(fù)責(zé)教師獎(jiǎng)金、福利等的發(fā)放。寄希望于這種通過上移投資主體,明確各級(jí)政府基礎(chǔ)教育財(cái)政分擔(dān)的財(cái)政責(zé)任體制能夠有助于縮小因投資主體過低而導(dǎo)致的過大差距。
2.健全基礎(chǔ)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的監(jiān)督機(jī)制,防止部分地方政府對(duì)教育轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費(fèi)的挪用和截留。當(dāng)前,正是由于基層財(cái)政預(yù)算管理體制的不健全,在教育轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費(fèi)的使用中還存在一定程度的挪用現(xiàn)象,除了一些人為因素以外,相關(guān)管理體制的不盡完善也負(fù)有不可推卸之責(zé),尤為重要的就是監(jiān)督機(jī)制的缺乏與不力。為此,除了相關(guān)部門積極作為外。還必須通過全國(guó)人大以法律的形式,制定教育財(cái)政法,對(duì)教育經(jīng)費(fèi)特別是基礎(chǔ)教育專項(xiàng)撥款的分配、使用與管理等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督。使我國(guó)基礎(chǔ)教育的發(fā)展得到可靠的財(cái)政投人支援。
3.建立弱勢(shì)群體財(cái)政補(bǔ)償?shù)恼邫C(jī)制。為了實(shí)現(xiàn)教育均衡發(fā)展的目標(biāo),政府要建立基礎(chǔ)教育的弱勢(shì)補(bǔ)償制度,為貧困地區(qū)提供特殊的教育津貼,國(guó)家可以通過宏觀調(diào)控來實(shí)施。社會(huì)對(duì)弱勢(shì)群體的補(bǔ)償是衡量社會(huì)公平的重要尺度之一。雖然我國(guó)的教育制度中已經(jīng)有了一些補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制,如“希望工程”、政府的教育扶貧。但是與廣大的弱勢(shì)群體存在的困難相比,目前的補(bǔ)償力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。應(yīng)建立起政府組織和非政府組織共同資助弱勢(shì)群體的社會(huì)公平保障體系,鼓勵(lì)民間資金幫助弱勢(shì)群體解決教育困難。政府應(yīng)在政策與法律方面促進(jìn)城市與農(nóng)村、發(fā)達(dá)與落后地區(qū)之間均衡發(fā)展。利用國(guó)家財(cái)政的專項(xiàng)資金或利用融資方式推動(dòng)落后地區(qū)的弱勢(shì)群體的教育發(fā)展。對(duì)各種群體的相對(duì)劣勢(shì)進(jìn)行詳細(xì)計(jì)算,并隨著社會(huì)發(fā)展不斷對(duì)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象、范圍和內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整。這些都需要我們?cè)鰪?qiáng)政策的回應(yīng)性,及時(shí)捕捉各種社會(huì)變化的信息,通過科學(xué)而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臄?shù)理分析方法進(jìn)行分析,并做出相應(yīng)而適時(shí)的政策調(diào)整。
(三)科學(xué)評(píng)估,引領(lǐng)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展
1.制定教育均衡發(fā)展系數(shù),建立教育差距預(yù)報(bào)機(jī)制。通過一系列重要而敏感的教育指標(biāo)信息(如生均經(jīng)費(fèi)、師資力量、教學(xué)設(shè)施、升學(xué)率、畢業(yè)率、輟學(xué)率等)的統(tǒng)計(jì)、匯總和分析,建立起一套科學(xué)的數(shù)學(xué)模型,找出我國(guó)基礎(chǔ)教育發(fā)展水平的一個(gè)基準(zhǔn)值,制定出我國(guó)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的系數(shù),可從受教育機(jī)會(huì)均衡、教育資源配置均衡、教育質(zhì)量均衡、教育結(jié)果均衡四個(gè)維度構(gòu)建。有了教育均衡發(fā)展系數(shù),政府和社會(huì)便能及時(shí)地洞悉和掌握城鄉(xiāng)、區(qū)域之間基礎(chǔ)教育發(fā)展的實(shí)際狀況和差距差異,繼而起到預(yù)警和調(diào)控作用。同時(shí)不同地區(qū)不同學(xué)校亦可以通過自身狀況與基準(zhǔn)值的對(duì)照來準(zhǔn)確地測(cè)定和識(shí)別自己發(fā)展的速度、位置,繼而作出自覺地反饋與努力。教育均衡發(fā)展系數(shù)應(yīng)由國(guó)家教育行政部門定期制定和發(fā)布、動(dòng)態(tài)調(diào)整。政府可以對(duì)均衡發(fā)展指數(shù)的下線做出明確的規(guī)定,通過法律或行政的手段將均衡發(fā)展系數(shù)控制在一個(gè)合理的域值范圍內(nèi)。
2.建立健全新的考評(píng)體系,逐步消滅“擇?!爆F(xiàn)象,促進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展。進(jìn)一步推進(jìn)和完善高中考、高中招制度改革,完善學(xué)生學(xué)業(yè)考試成績(jī)等級(jí)評(píng)價(jià)和綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)相結(jié)合的評(píng)價(jià)考試及升學(xué)體系。教育行政部門應(yīng)堅(jiān)持執(zhí)行一些行之有效的好做法,如:取消小學(xué)升初中考試、就近入學(xué)、取消重點(diǎn)學(xué)校重點(diǎn)班。在義務(wù)教育階段,應(yīng)停止示范性學(xué)校的評(píng)估,或者以素質(zhì)教育實(shí)驗(yàn)學(xué)校、教育改革先進(jìn)校取而代之。建議當(dāng)前按照義務(wù)教育辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn),加大對(duì)普通學(xué)校的支持力度。從投入、師資、政策等方面向薄弱學(xué)校傾斜,不斷增加財(cái)政投入,大力提升師資隊(duì)伍的能力和素質(zhì),努力消除薄弱學(xué)校的薄弱點(diǎn),使普通學(xué)校的辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)化、學(xué)校管理規(guī)劃化、辦學(xué)特色多樣化,建立起公平合理的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,推動(dòng)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展。
(四)完善制度,促進(jìn)城鄉(xiāng)教師素質(zhì)的共同提升
1.建立城鄉(xiāng)教師定期合作交流的制度?!秶?guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》中指出:“建立城鎮(zhèn)中小學(xué)教師到鄉(xiāng)村任教服務(wù)制度。城鎮(zhèn)中小學(xué)教師晉升高級(jí)職務(wù)應(yīng)有在鄉(xiāng)村任教一年以上的經(jīng)歷,地(市)、縣教育部門要建立區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)校對(duì)校教師定期交流制度。”這一制度已初見成效。為了進(jìn)一步促進(jìn)教師資源優(yōu)化配置,可試行跨地區(qū)合作、交流、援教,城鄉(xiāng)學(xué)校可在政府部門的支持下建立合作關(guān)系,包括校長(zhǎng)、教師之間的雙向交流、任職,定期組織專題研討,有條件的還可以進(jìn)行學(xué)生之間的交流:還可在對(duì)口學(xué)校之間實(shí)行教學(xué)設(shè)備資料互相借用、富裕教學(xué)物質(zhì)無(wú)償饋贈(zèng)。這種做法能促進(jìn)城鄉(xiāng)學(xué)校共同發(fā)展,在此過程中,不僅是教育資源的合理利用,而且從現(xiàn)代化的進(jìn)程而言,應(yīng)該看作是現(xiàn)代教育與現(xiàn)代文明的傳播過程,因?yàn)榻逃默F(xiàn)代化不僅需要現(xiàn)代校舍和教育設(shè)施的建設(shè),更需要現(xiàn)代教育思想與教育模式的傳播與實(shí)施。城鄉(xiāng)教師在自身專業(yè)發(fā)展的需求方面存在異同,他們的交流在一定程度上更為重要:共同為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)。
2.改善農(nóng)村教師的工作和生活條件,穩(wěn)定農(nóng)村教師隊(duì)伍。依靠城市新的大學(xué)生和城鎮(zhèn)教師短期支教,雖有一定效果,但難以持久。發(fā)展農(nóng)村教育穩(wěn)定的依靠力量仍是那些長(zhǎng)年工作在偏遠(yuǎn)、貧困鄉(xiāng)村的農(nóng)村教師。對(duì)農(nóng)村學(xué)生來說。他們不僅是知識(shí)的傳播者,更是夢(mèng)想的制造者。農(nóng)村教師工資福利低、辦公條件差,這嚴(yán)重挫傷了農(nóng)村教師的積極性,優(yōu)秀教師大量流失。政府應(yīng)加大宏觀凋控和經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌的力度,實(shí)現(xiàn)同一區(qū)域同類教師工資待遇基本相同;并且逐步改善農(nóng)村教師的住房、工作條件,對(duì)縣城以下工作一定年限的農(nóng)村教師采取獎(jiǎng)勵(lì)工資,建立農(nóng)村教師崗位津貼,逐步縮小城鄉(xiāng)教師的工資待遇,穩(wěn)定農(nóng)村教師隊(duì)伍。
3.制定城鄉(xiāng)教師的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn),建立教師專業(yè)發(fā)展的激勵(lì)措施和評(píng)價(jià)機(jī)制。制定的教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)既要體現(xiàn)教師職業(yè)道德、專業(yè)基本知識(shí)與技能等,也要關(guān)注城鄉(xiāng)教師專業(yè)發(fā)展的差異性、階段性和整體性。標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由權(quán)威部門統(tǒng)一制訂,各區(qū)域所在教育部門或?qū)W??蓞⒖紭?biāo)準(zhǔn),制定教師專業(yè)發(fā)展的發(fā)展性評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),形成定期檢查督促、考評(píng)制度,納入上級(jí)對(duì)學(xué)校和學(xué)校校長(zhǎng)以及學(xué)校對(duì)教師的目標(biāo)考評(píng),考評(píng)結(jié)果作為校長(zhǎng)和教師任用、晉升和評(píng)職的依據(jù)之一,形成學(xué)校有要求、教師有專業(yè)發(fā)展目標(biāo)的具體行動(dòng),旨在促進(jìn)教師專業(yè)改進(jìn)與提高,增強(qiáng)信心,激發(fā)創(chuàng)新,教師也可按標(biāo)準(zhǔn)制定個(gè)人階段性發(fā)展計(jì)劃,真正地做到從“要我發(fā)展”轉(zhuǎn)變到“我要發(fā)展”。
責(zé)任編輯 劉婷