幾乎每一次中國(guó)財(cái)政數(shù)據(jù)的公布，都伴隨著廣泛爭(zhēng)議。今年前十個(gè)月的財(cái)政收入數(shù)據(jù)也不例外。

財(cái)政部日前公布的最新數(shù)據(jù)顯示，前十個(gè)月中國(guó)財(cái)政收入超過(guò)7萬(wàn)億元，達(dá)到70899.82億元。而去年全年的財(cái)政收入，也只有68518.30億元。也就是說(shuō)，今年前十個(gè)月的收入，已比去年全年超出2381.52億元，增加3.48%。

接下來(lái)兩個(gè)月的財(cái)政收入盡管增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)較低，但如不出意外，兩個(gè)月合計(jì)收入將超過(guò)1萬(wàn)億元——今年財(cái)政收入走進(jìn)“8萬(wàn)億元”時(shí)代幾無(wú)懸念。

在“十一五”的五年間，中國(guó)財(cái)政收入從“十五”末年的3萬(wàn)億元起步，以年均1萬(wàn)億元的幅度增長(zhǎng)，年度增速數(shù)倍于同期GDP，令人側(cè)目。

數(shù)據(jù)背后有隱憂。在財(cái)政收入大幅增加的五年里，財(cái)稅體制改革并未大為改觀，部分改革甚至停滯不前。改革接力棒，即將傳遞至“十二五”。

在11月16日出版的《求是》雜志上，財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人撰文指出，“十二五”期間要進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革，主要目標(biāo)包括完善財(cái)政體制，健全統(tǒng)一規(guī)范透明的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，提高預(yù)算完整性和透明度，健全稅制等。

轉(zhuǎn)移支付體系謀變

此前，“十二五”規(guī)劃建議(下稱建議)全文發(fā)布。在涉及多項(xiàng)改革的部分，財(cái)稅體制改革內(nèi)容著墨最多，其關(guān)于財(cái)稅改革部分最大的亮點(diǎn)在于，提出逐步健全地方稅體系，賦予省級(jí)政府適當(dāng)稅政管理權(quán)限?！笆濉逼陂g，財(cái)稅改革可能出現(xiàn)的變局由此孕育。

其中，“增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，加強(qiáng)縣級(jí)政府提供基本公共服務(wù)財(cái)力保障”的條款，是相對(duì)于“十一五”規(guī)劃來(lái)說(shuō)更新的內(nèi)容。財(cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng)賈康對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，這樣的說(shuō)法未寫(xiě)入“十一五”規(guī)劃，但一直在提，此次如果能寫(xiě)入“十二五”規(guī)劃，可稱中央層面的再次明確。

1994年實(shí)行分稅制改革以來(lái)，政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付一直是地方財(cái)政支出的重要來(lái)源。2008年，地方財(cái)政本級(jí)收入占地方財(cái)政本級(jí)支出的比重，只有58.17%，其余大部分為轉(zhuǎn)移支付資金。

目前，中央補(bǔ)助地方的形式主要有稅收返還、體制補(bǔ)助、一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。其中，一般性轉(zhuǎn)移支付制度種類繁多，包括均衡性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付制度等。

業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，一般性轉(zhuǎn)移支付具有均等化功能，盡管其多年來(lái)的規(guī)模不斷擴(kuò)大，但目前所占比重仍然偏低，而稅收返還占比則較高，但后者不僅不利于縮小地區(qū)間財(cái)力配置差距，反而會(huì)擴(kuò)大這種差距。2009年，中央對(duì)地方的稅收返還仍高達(dá)4942.27億元。另外，目前專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占到轉(zhuǎn)移支付總額近60%，比重也過(guò)大。

社科院財(cái)貿(mào)所研究員楊志勇對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，“十二五”期間應(yīng)該取消稅收返還，并入一般性轉(zhuǎn)移支付;一般性轉(zhuǎn)移支付的各項(xiàng)具體形式與均衡性轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行整合，以發(fā)揮一般性轉(zhuǎn)移支付制度的合力。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院院長(zhǎng)馬海濤也向《財(cái)經(jīng)》記者指出，“十二五”期間應(yīng)提高一般性轉(zhuǎn)移支付在全部轉(zhuǎn)移支付中的比重，逐步降低直至最終取消稅收返還制度，將其納入一般性轉(zhuǎn)移支付。另外，還要盡快建立和完善省以下的一般轉(zhuǎn)移支付制度，并通過(guò)立法規(guī)范中國(guó)的轉(zhuǎn)移支付體系。

全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委有關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，轉(zhuǎn)移支付的形式很有必要，但一般性轉(zhuǎn)移支付的比例的確是小一些，必須在一定程度上擴(kuò)大，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則需進(jìn)一步壓縮。

重構(gòu)轉(zhuǎn)移支付體系，勢(shì)必影響中央和地方的財(cái)力分配關(guān)系，不同地方的財(cái)力分配格局也將受到影響?？梢灶A(yù)見(jiàn)的是，利益受損方必會(huì)以穩(wěn)定為借口阻礙改革的進(jìn)行。比如取消已實(shí)行長(zhǎng)達(dá)17年的稅收返還，必然會(huì)遭到那些返還金額較大的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的反對(duì)。

財(cái)政分配關(guān)系待理順

地方政府財(cái)力、財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，一直是財(cái)政改革繞不開(kāi)的難題。此次建議提出，在合理界定事權(quán)基礎(chǔ)上，按照財(cái)力與事權(quán)相匹配的要求，進(jìn)一步理順各級(jí)政府間財(cái)政分配關(guān)系。

馬海濤認(rèn)為，“十二五”期間，首先應(yīng)該按照公共產(chǎn)品的屬性來(lái)對(duì)各級(jí)政府的事權(quán)進(jìn)行明確細(xì)分。

比如“十二五”期間應(yīng)以各級(jí)政府職責(zé)交叉或重疊、存在問(wèn)題比較多的義務(wù)教育等基本公共服務(wù)為改革重點(diǎn)，明確各級(jí)政府各自承擔(dān)的責(zé)任，建立相應(yīng)的費(fèi)用分?jǐn)倷C(jī)制。

除了央地事權(quán)劃分，省以下地與地之間的事權(quán)劃分亦不理想。業(yè)內(nèi)人士建議，應(yīng)明確劃分省以下各級(jí)地方政府的事權(quán)范圍，并將地方各級(jí)政府事權(quán)與支出責(zé)任安排重心適當(dāng)上移;而針對(duì)行政層級(jí)較多造成的難以明確合理劃分政府間事權(quán)，可推行財(cái)政層級(jí)扁平化改革，推廣“省直管縣”“鄉(xiāng)財(cái)縣管”等模式。

據(jù)了解，在多年局部改革探索的基礎(chǔ)上，財(cái)政部于2009年6月22日印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見(jiàn)》，明確提出在2012年底前，力爭(zhēng)全國(guó)除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)“省直管縣”財(cái)政改革。這標(biāo)志著“省直管縣”財(cái)政改革的提速和具體“時(shí)間表”的推出。

楊志勇認(rèn)為，全面改革財(cái)政體制，還需要正式啟動(dòng)地方債制度，這也是實(shí)行分級(jí)財(cái)政制度的內(nèi)在要求。禁止地方發(fā)債，反而帶來(lái)形形色色的隱性地方債務(wù)。當(dāng)?shù)胤截?cái)政無(wú)力還債時(shí)，出于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的考慮，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)很可能轉(zhuǎn)嫁給中央政府。與其如此，不如在規(guī)范已有地方債的基礎(chǔ)上，正式啟動(dòng)地方債制度，允許地方政府發(fā)債。發(fā)債總額應(yīng)得到上級(jí)政府直至中央政府的批準(zhǔn)，以統(tǒng)一公債市場(chǎng)，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

官學(xué)兩界多位人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者指出，中國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政體制已經(jīng)運(yùn)行17年之久，其間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生巨大變化，在“十二五”時(shí)期，有必要啟動(dòng)對(duì)財(cái)政體制的“顛覆性”改革。

地方稅權(quán)如何擴(kuò)大

相對(duì)于財(cái)政改革相關(guān)內(nèi)容的原則性，建議中對(duì)稅制改革的表述則更為具體，并涉及到多個(gè)稅種。其中最有分量的內(nèi)容，在于“逐步健全地方稅體系，賦予省級(jí)政府適當(dāng)稅政管理權(quán)限”。

上述全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委負(fù)責(zé)人說(shuō)，目前地方的稅收管理權(quán)限非常小，其中省級(jí)政府負(fù)有調(diào)劑全省財(cái)政收入的責(zé)任，如果機(jī)動(dòng)性太小，很難開(kāi)展相關(guān)工作。因此，在研究的基礎(chǔ)上，省級(jí)政府的稅政管理權(quán)可以適當(dāng)擴(kuò)大。

在《求是》雜志文章中，謝旭人指出，要在統(tǒng)一稅政的前提下，賦予省級(jí)政府適當(dāng)稅政管理權(quán)限，培育地方支柱稅源。中央集中管理中央稅、共享稅的立法權(quán)、稅種開(kāi)征停征權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)、減免稅權(quán)等，以維護(hù)國(guó)家的整體利益。對(duì)于一般地方稅稅種，在中央統(tǒng)一立法的基礎(chǔ)上，賦予省級(jí)人民政府稅目稅率調(diào)整權(quán)、減免稅權(quán)，并允許省級(jí)人民政府制定實(shí)施細(xì)則或具體實(shí)施辦法。

業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，從提供公共服務(wù)的效率而言，地方政府明顯優(yōu)于中央政府。地方政府在向當(dāng)?shù)鼐用裉峁┕卜?wù)的過(guò)程中，扮演著中央政府無(wú)法取代的重要角色，客觀上要求賦予其自行組織收入的靈活性。

馬海濤表示，“十二五”期間，應(yīng)該通過(guò)完善分稅制的財(cái)政管理體制，賦予各省區(qū)人大、政府必要的稅收立法權(quán)和政策調(diào)整權(quán)。對(duì)全國(guó)普遍開(kāi)征但經(jīng)濟(jì)影響較小的稅種，立法權(quán)在中央，稅收政策解釋權(quán)則應(yīng)在地方，如城市維護(hù)建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船稅、契稅、耕地占用稅等;對(duì)收入規(guī)模小、未在全國(guó)普遍開(kāi)征的稅種，立法權(quán)和稅收政策解釋權(quán)均應(yīng)在地方，比如屠宰稅、筵席稅等。

此外，地方政府還要選擇好主體稅種，包括營(yíng)業(yè)稅、房地產(chǎn)稅和城市維護(hù)建設(shè)稅等。尤為重要的是，地方有必要增加新的稅種。當(dāng)前中國(guó)尚未開(kāi)征遺產(chǎn)稅、社會(huì)保障稅等，影響了稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)力度和廣度。

建議中強(qiáng)調(diào)繼續(xù)推進(jìn)費(fèi)改稅，有效擴(kuò)大地方稅的收入規(guī)模。目前相當(dāng)一部分收費(fèi)本身就具有稅收的性質(zhì)，例如資源費(fèi)、排污費(fèi)等，這種收費(fèi)和基金也應(yīng)納入到稅收分配范疇中。

在財(cái)科所稅收政策研究室主任張學(xué)誕看來(lái)，1994年實(shí)行分稅制之后就一直強(qiáng)調(diào)賦予地方一定的稅權(quán)，無(wú)非就是稅收立法權(quán)、稅收征管權(quán)、稅收歸屬權(quán)和減免權(quán)的下放。目前地方政府包括四個(gè)層級(jí)，權(quán)限不可能下放到過(guò)低層級(jí)政府，接下來(lái)放到省級(jí)政府是合適的。

張學(xué)誕表示，從稅收立法權(quán)來(lái)看，按照現(xiàn)行的體制，如果某個(gè)地方稅種涉及到全國(guó)范圍，立法權(quán)應(yīng)集中在中央。當(dāng)該稅種只適用于一個(gè)地方，在其他地方不適用時(shí)，才可以下放到地方。不過(guò)，目前看來(lái)很難找到這樣的項(xiàng)目。

稅收減免權(quán)方面，目前也基本集中在中央，只有在實(shí)行幅度稅率時(shí)，地方才擁有一定的選擇權(quán)。但是在現(xiàn)行體制下，減免權(quán)不可能過(guò)多下放。

財(cái)稅部門(mén)一位官員對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，賦予地方一定的稅政管理權(quán)，并不是一個(gè)新的提法，1994年稅制改革就曾提出。2003年十六屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，其中又明確提出，在統(tǒng)一稅政前提下，賦予地方適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)?！瓣P(guān)鍵是中央想不想給地方權(quán)限，給到什么程度。”該官員表示。

該官員認(rèn)為，一個(gè)重要的方向在于，官方應(yīng)該在聽(tīng)取民眾意見(jiàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行決策，一個(gè)非常好的例子就是此次的車船稅改革。本來(lái)車船稅法草案已經(jīng)在國(guó)務(wù)院層面通過(guò)，各省政府和有關(guān)部門(mén)也征求了意見(jiàn)，相關(guān)企業(yè)和行業(yè)也進(jìn)行了征意，沒(méi)有想到后來(lái)會(huì)在人大常委會(huì)層面“鬧翻”。民眾參與意見(jiàn)的積極性非常之高，目前在全國(guó)人大網(wǎng)上提出的意見(jiàn)已超過(guò)9萬(wàn)條。

“這是一件很有意義的事情，以此類推，所有的稅收立法也都應(yīng)該聽(tīng)取民眾的意見(jiàn)，包括稅權(quán)的劃分?！痹摴賳T表示，像車船稅這樣的小稅種，不應(yīng)該由全國(guó)人大來(lái)立法，而應(yīng)該放到省級(jí)人大部門(mén)。這已經(jīng)不僅僅是稅政管理權(quán)的問(wèn)題，還包括了稅收立法權(quán)，包括將來(lái)房地產(chǎn)和土地相關(guān)稅種或地方環(huán)保方面的小稅種，都可以在省內(nèi)立法?！岸悪?quán)的適當(dāng)下放，不會(huì)引發(fā)管理混亂?！?/p>

稅改受困體制調(diào)整

具體到稅種方面，建議提出擴(kuò)大增值稅征收范圍、調(diào)減營(yíng)業(yè)稅、全面改革資源稅、逐步建立健全綜合和分類相結(jié)合的個(gè)稅制度、開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅、研究推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革等。

張學(xué)誕對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者指出，“十二五”期間增值稅擴(kuò)圍到底能進(jìn)行到什么程度，目前不好預(yù)測(cè)。目前營(yíng)業(yè)稅屬于地方政府的主要收入來(lái)源，如果只在營(yíng)業(yè)稅方面進(jìn)行調(diào)減，完善的地方稅體系尚未建立起來(lái)，地方財(cái)政就會(huì)吃緊。所以，增值稅擴(kuò)圍涉及到中央和地方的稅收關(guān)系，與健全地方稅體系相關(guān)聯(lián)，如果現(xiàn)行體制不改變的話，就難以獲得突破。

賈康對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，增值稅擴(kuò)圍有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整、發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，因此是有必要的。不過(guò)，調(diào)減營(yíng)業(yè)稅涉及到稅收體制的調(diào)整，具體怎樣處理目前還在研究當(dāng)中。

資源稅方面，目前資源稅改革正在新疆進(jìn)行試點(diǎn)。張學(xué)誕認(rèn)為，這是“十一五”期間各方討論的結(jié)果，目前來(lái)看試點(diǎn)效果很不錯(cuò)，因此下一步的改革內(nèi)容就相對(duì)簡(jiǎn)單，選擇適當(dāng)時(shí)機(jī)在全國(guó)全面推廣新疆的做法即可。

建議中還提出開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅。張學(xué)誕表示，環(huán)保稅方面目前盡管存在多種考慮，但綜合來(lái)看，還是應(yīng)設(shè)立環(huán)保稅的獨(dú)立稅種，其下可設(shè)若干稅目，比如對(duì)碳征稅，對(duì)硫等污染物征稅，項(xiàng)目研究成熟一個(gè)，就適時(shí)開(kāi)征一個(gè)。不過(guò)，環(huán)保稅在“十二五”期間的進(jìn)展前景，目前也很難預(yù)計(jì)。可以肯定的是，環(huán)保稅不會(huì)單獨(dú)作為地方稅留給地方，至少也應(yīng)作為中央地方共享稅。

比照“十一五”規(guī)劃，建議中的稅制改革內(nèi)容沿襲下來(lái)的稅種改革包括兩個(gè)，即個(gè)人所得稅改革和房地產(chǎn)稅改革。由于涉及到個(gè)人和千家萬(wàn)戶，牽一發(fā)而動(dòng)全局，這兩項(xiàng)改革也尤為引人注目。

“十一五”規(guī)劃的稅制改革部分，涉及十個(gè)稅種，其他改革均已全部完成或部分完成，惟有個(gè)稅和房地產(chǎn)稅改革，并無(wú)啟動(dòng)的時(shí)間表，而且?guī)缀鯖](méi)有多少實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

其中的個(gè)稅改革更是兩次“搬家”，跨越了兩個(gè)五年規(guī)劃。社科院財(cái)貿(mào)所所長(zhǎng)高培勇對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者指出，要在個(gè)稅改革上取得突破性進(jìn)展，不能滿足于“十一五”期間的“小步微調(diào)”。比如兩次提高工薪所得減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，而是應(yīng)該下大決心做“大手術(shù)”，那就是瞄準(zhǔn)綜合和分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制改革目標(biāo)，盡快加大綜合計(jì)征的分量。具體而言，除一部分以個(gè)人存款利息所得為代表的特殊收入項(xiàng)目繼續(xù)實(shí)行分類制之外，其余收入應(yīng)統(tǒng)統(tǒng)納入綜合所得稅制的覆蓋范圍。

建議中還提出，研究推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革。作為房地產(chǎn)稅改革的組成部分，財(cái)政部和國(guó)稅總局已經(jīng)在9月底明確表態(tài)，房產(chǎn)稅改革將進(jìn)行試點(diǎn)，恢復(fù)對(duì)個(gè)人所有的住房征收房產(chǎn)稅。

張學(xué)誕表示，改革后的計(jì)稅依據(jù)如果仍按原值計(jì)稅，就與物業(yè)稅或者說(shuō)房地產(chǎn)稅改革相差太遠(yuǎn)，可考慮的辦法是先對(duì)企業(yè)的房地產(chǎn)按評(píng)估值征收房地產(chǎn)稅，等條件成熟后再推進(jìn)。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，如何設(shè)計(jì)優(yōu)惠政策，是房地產(chǎn)稅改革中遇到的最大難題。單純按面積和價(jià)值確定都不合適。首先對(duì)豪宅征稅也欠妥，因?yàn)榇蟛糠趾勒冀ㄔ谵r(nóng)村地區(qū)，而目前不宜在農(nóng)村征收房地產(chǎn)稅。

官學(xué)兩界人士的共識(shí)是，“十一五”期間未能如期完成、留待繼續(xù)推進(jìn)的財(cái)稅改革任務(wù)，都處于當(dāng)前中國(guó)財(cái)稅體制亟待攻克的瓶頸地帶。而面對(duì)“十二五”期間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)，一些重大財(cái)稅體制問(wèn)題的攻克，再難也必須完成。