1994年的分稅制改革，建立了以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政體制框架。我們可以從以下幾個(gè)視角來(lái)理解這一改革。

分稅制改革功大于過(guò)

1992年鄧小平南巡講話確立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)模式。在宏觀調(diào)控體系中，主要依靠經(jīng)濟(jì)手段，計(jì)劃只能是作為方向性的要求和產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向，落實(shí)必須依賴于貨幣政策、財(cái)政政策這樣規(guī)范化的經(jīng)濟(jì)杠桿。

要運(yùn)用好這樣一套間接調(diào)控的政策工具，沒(méi)有一個(gè)經(jīng)濟(jì)性分權(quán)體制是無(wú)法想象的。因此，構(gòu)建間接調(diào)控體系就要求在財(cái)政體制框架方面實(shí)現(xiàn)新的突破，由原來(lái)的行政性分權(quán)上升到經(jīng)濟(jì)性分權(quán)。

分稅制改革的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，是從行政性分權(quán)轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)性分權(quán)。二步“利改稅”之后、分稅制改革之前，實(shí)行的是“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”的財(cái)政管理體制。這不同于分稅制，因?yàn)槎愡€是按照隸屬關(guān)系來(lái)劃分，企業(yè)歸屬哪級(jí)政府，稅就交給哪級(jí)政府。

而分稅制改革之后，是企業(yè)不分大小、不論行政級(jí)別，法律面前一律平等，該交國(guó)稅交國(guó)稅，該交地稅交地稅，稅后可分配的部分按照產(chǎn)權(quán)規(guī)范和政策環(huán)境由企業(yè)自主分配，從而真正為企業(yè)劃出了一條公平競(jìng)爭(zhēng)的起跑線。

同時(shí)中央和地方?jīng)]有了體制周期，而是對(duì)分稅制體制的動(dòng)態(tài)優(yōu)化。所以，在處理政府和企業(yè)、中央與地方的基本關(guān)系上，分稅制改革是一個(gè)里程碑式的突破。

此后淡化企業(yè)行政級(jí)別，企業(yè)的廠長(zhǎng)經(jīng)理通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制上崗、在市場(chǎng)環(huán)境下培育企業(yè)家，跨所有制、跨隸屬關(guān)系、跨地區(qū)的企業(yè)兼并重組等等，才能夠順理成章地發(fā)展起來(lái)。

當(dāng)時(shí)下決心進(jìn)行改革，就是中央財(cái)政已經(jīng)被逼到無(wú)路可走、難以為繼的狀態(tài)了。當(dāng)時(shí)中央高層一致認(rèn)為，必須在體制上有大動(dòng)作。

1980年分灶吃飯后，財(cái)政實(shí)行包干體制，中央財(cái)政發(fā)現(xiàn)日子過(guò)不下去，很快便向地方借款，但第二年又說(shuō)借的款不還了，等于中央賴賬，還要把借款這部分加到以后包干分成的基數(shù)里。但日子還是過(guò)不下去，不得已先是開(kāi)征交通能源重點(diǎn)建設(shè)基金，把所有企業(yè)的專項(xiàng)基金、稅后留利的15%切下來(lái)，上繳中央政府;即使如此，還是不夠用，于是開(kāi)征預(yù)算調(diào)節(jié)基金，又追加了10%。

到20世紀(jì)90年代初，中央已先后三次向地方借款，日子實(shí)在過(guò)不下去。所以說(shuō)，分稅制改革也是中央財(cái)政困難“逼出來(lái)”的改革。

1994年改革推出之后，不再按行政隸屬關(guān)系組織財(cái)政收入，并且由原來(lái)的40多種稅減并到20多種，改革力度、難度、決策層的決心之大世界罕見(jiàn)。后來(lái)的實(shí)踐證明，這么大的改革動(dòng)作，風(fēng)險(xiǎn)比預(yù)計(jì)的小，成績(jī)比預(yù)想的更好。

回頭來(lái)看，這一改革不可避免地帶有濃重的過(guò)渡色彩，這是中國(guó)在漸進(jìn)改革路徑依賴之下的必然特點(diǎn)。中央和省實(shí)現(xiàn)了分稅制框架，但是省以下還有四級(jí)政府，卻未能進(jìn)入分稅制狀態(tài)。

中央和地方共享的稅，比如增值稅的25%，以及其他由地方掌握的各種稅，如何在地方四個(gè)層級(jí)劃分，當(dāng)時(shí)試圖由省以下自己試驗(yàn)，希望走出中國(guó)特色的五級(jí)分稅制道路。

在當(dāng)時(shí)分稅制方案中，所得稅不得已仍然按照行政隸屬關(guān)系組織，沒(méi)有進(jìn)入分稅制狀態(tài)。還有很多其他過(guò)渡辦法，例如，為保障既得利益，必須進(jìn)行稅收返還，增量部分則中央多拿一點(diǎn)，按1:0.3的比例返還。到2002年所得稅“補(bǔ)課”改革推出時(shí)，所得稅仍然只得按照共享來(lái)處理。

營(yíng)業(yè)稅本不是共享稅，但金融系統(tǒng)的營(yíng)業(yè)稅是按照隸屬關(guān)系劃分，實(shí)際上還是由中央和地方共享。資本市場(chǎng)證券交易印花稅也處理成了共享。共享的比重已相當(dāng)高。此外，還做了其他很多讓步，例如，若干年內(nèi)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)收益不上交國(guó)庫(kù)，以此為籌碼換得企業(yè)退出承包制，典型案例是首鋼。國(guó)企資產(chǎn)收益的上繳直到2000年以后，才從石油石化特別收益金開(kāi)始有所突破。

總體評(píng)價(jià)，1994年的分稅制改革取得了顯著的正面效應(yīng)，財(cái)政收入恢復(fù)性增長(zhǎng)，占GDP比重從1995年最低點(diǎn)的10.3%一直上升到現(xiàn)在名義指標(biāo)20%以上，財(cái)政體制與財(cái)政政策為全局服務(wù)的能動(dòng)性顯著提高。政企關(guān)系、中央和地方關(guān)系的處理、促進(jìn)生產(chǎn)要素流動(dòng)、市場(chǎng)化配套改革等都可圈可點(diǎn)。

在分稅制之后也出現(xiàn)了一系列新矛盾，目前面臨越來(lái)越明顯的挑戰(zhàn)。從數(shù)據(jù)上看，中央、地方的收入都在強(qiáng)勁增長(zhǎng)，但是地方特別是縣鄉(xiāng)基層卻出現(xiàn)了明顯的財(cái)政困難。

對(duì)此，我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，這并不是分稅制這一基本制度出了問(wèn)題，而是改革并未完成，分稅制的目標(biāo)沒(méi)有推進(jìn)到位。如何深化改革、進(jìn)一步改善體制框架，應(yīng)該是我們下一步要考慮的重點(diǎn)和戰(zhàn)略性問(wèn)題。

改革后的問(wèn)題及原因

分稅制改革以來(lái)，一個(gè)突出的問(wèn)題是基層財(cái)政的困難。

實(shí)際上，中國(guó)綜合國(guó)力保持著明顯上升勢(shì)頭，財(cái)政收入占GDP比例不斷上升，地方收入也在持續(xù)增加。財(cái)政部統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)顯示，1994年到2000年六年中，地方收入增長(zhǎng)幅度達(dá)到89%。

在此過(guò)程中，出現(xiàn)了財(cái)權(quán)重心上移而事權(quán)重心下移。因?yàn)槭　⑹惺堑胤剿膫€(gè)層級(jí)的高端，有上收財(cái)權(quán)的空間，特別是當(dāng)時(shí)普遍推行市管縣體制，市里認(rèn)為應(yīng)該集中財(cái)力辦大事。2000年以后，全國(guó)333個(gè)地市級(jí)行政區(qū)域中，有280個(gè)以上以地市合并、撤地設(shè)市的名義進(jìn)行市管縣。

與此同時(shí)，事權(quán)重心卻越壓越低，1994年改革時(shí)沒(méi)有說(shuō)清楚的事權(quán)，都以一票否決的形式壓著基層承擔(dān)責(zé)任。比如社會(huì)治安、公共事業(yè)發(fā)展、“普九”等，很多時(shí)候上級(jí)對(duì)下級(jí)就是明確要求“必須達(dá)標(biāo)”，出了問(wèn)題政績(jī)免談。

財(cái)力不夠怎么辦?只能逼著地方東挪西借，甚至借高利貸。最近幾年，通過(guò)搞“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”調(diào)動(dòng)地方積極性，同時(shí)也由于綜合國(guó)力繼續(xù)上升，轉(zhuǎn)移支付力度提高。問(wèn)題沒(méi)有變得更嚴(yán)重。2002年以后，企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅共享，中央新增收入統(tǒng)統(tǒng)轉(zhuǎn)作對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付等等，這方面的矛盾已經(jīng)有所緩解，但未根本解決。

另外，這幾年在資源制約條件下，不動(dòng)產(chǎn)在整個(gè)經(jīng)濟(jì)中的影響越來(lái)越大，與此有關(guān)的對(duì)“土地財(cái)政”的指責(zé)之聲不絕于耳，很多討論往往會(huì)歸咎于財(cái)政的分稅制，認(rèn)為是由于分稅制導(dǎo)致的地方財(cái)政收入不足，使得地方政府把更多興奮點(diǎn)放在辦企業(yè)、搞建設(shè)項(xiàng)目、抬高地價(jià)增加土地批租收入等短期行為上。

這些體制方面的不順，可以歸結(jié)為多方面的原因。其中非常重要的一個(gè)基本事實(shí)是中國(guó)地方稅體系至今沒(méi)有成型，省以下遲遲沒(méi)有形成真正的分稅制。

比如江蘇、浙江、福建明確說(shuō)省以下不搞分稅制，而是分成制，其他地方雖承認(rèn)是分稅制，但實(shí)際上也都是五花八門(mén)、復(fù)雜易變、討價(jià)還價(jià)色彩非常濃重的分成制，很難明晰各個(gè)層級(jí)拿什么稅。省以下四級(jí)怎么切分蛋糕，現(xiàn)在是非常不規(guī)范的紊亂狀態(tài)，各地都是在搞自己的方案，而且都沒(méi)有穩(wěn)定性。

深化改革的政策思路

財(cái)稅體制的改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，今后的關(guān)鍵在于處理好漸進(jìn)性改革與配套改革。一方面，我們不能指望一步到位;另一方面，財(cái)稅機(jī)制的配套改革要和其他方面的相關(guān)體制、要素的配套改革一起推進(jìn)，只就某一個(gè)稅種、某一個(gè)層級(jí)改革是不行的。

我們要認(rèn)識(shí)到，1994年改革之后出現(xiàn)各種問(wèn)題，例如縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、土地財(cái)政等，都是因?yàn)榉侄愔茮](méi)有隨時(shí)代發(fā)展而貫徹到位所導(dǎo)致的問(wèn)題。倒退沒(méi)有出路，只能前行，而這就需要我們有戰(zhàn)略思維，以及正確思路指導(dǎo)下的可行方案。

雖然五級(jí)分稅無(wú)解，但不應(yīng)從根本上否定分稅制，而應(yīng)另找出路。

改革的基本思路，是把五個(gè)層級(jí)框架扁平化到三個(gè)層級(jí)。一個(gè)切入點(diǎn)是“省直管縣”。

最早是浙江在特殊因素綜合作用下堅(jiān)持了幾十年，最近幾年越來(lái)越被看重，一直到中央文件幾次強(qiáng)調(diào)省直管縣的財(cái)政體制改革。財(cái)政部文件要求，到2012年，除少數(shù)民族地區(qū)以外，全國(guó)都要實(shí)行省直管縣。屬“轄縣大省”的河北現(xiàn)在已經(jīng)有92個(gè)縣實(shí)行了省直管縣。

此外，中央文件還特別提出，有條件的地方應(yīng)該試行省直管縣體制，沒(méi)有了“財(cái)政”二字，實(shí)際上是行政體制的改革。如果能在財(cái)政上把市和縣放在一個(gè)平臺(tái)，那行政上最終也應(yīng)該把市和縣放在一個(gè)平臺(tái)上?，F(xiàn)在，廣東已經(jīng)在試行行政省直管縣。

另外一個(gè)切入點(diǎn)是“鄉(xiāng)財(cái)縣管”引出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革。農(nóng)業(yè)稅取消以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)基本沒(méi)有收入了。如前幾天我們調(diào)查過(guò)合肥旁邊肥西縣的一個(gè)鄉(xiāng)財(cái)政，他們是農(nóng)業(yè)區(qū)域，一分錢收入都沒(méi)有，每年2000多萬(wàn)元運(yùn)行經(jīng)費(fèi)全靠上面下?lián)?，這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政其實(shí)已經(jīng)不是一級(jí)財(cái)政。

如果通過(guò)綜合配套改革，讓省直管縣、鄉(xiāng)財(cái)縣管在大多數(shù)地方修成正果，那樣就能形成“中央—省—市縣”三級(jí)的框架。在這個(gè)扁平的框架下構(gòu)建財(cái)權(quán)與事權(quán)相呼應(yīng)、財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制，就從原來(lái)的山重水復(fù)，變成了柳暗花明。

基本框架的設(shè)置，可以在“中央—省—市縣”三層級(jí)框架下，明確“一級(jí)政權(quán)，一級(jí)事權(quán)，一級(jí)財(cái)權(quán)，一級(jí)稅基，一級(jí)預(yù)算，一級(jí)產(chǎn)權(quán)，一級(jí)舉債權(quán)”的原則。

事權(quán)方面存在一些爭(zhēng)論，比如有意見(jiàn)認(rèn)為，中央拿的50%多的稅收比重可以不降，但是有些事權(quán)應(yīng)該拿上來(lái)，比如司法體系、垂直檢疫體系、調(diào)查監(jiān)控系統(tǒng)等。

比如美國(guó)農(nóng)業(yè)部就是垂直體系，所有農(nóng)業(yè)方面的調(diào)研、政策掌握是一竿子插到底，美國(guó)農(nóng)業(yè)部有2萬(wàn)多人，而中國(guó)農(nóng)業(yè)部只有幾百人，“三農(nóng)”資金用起來(lái)只能是撒胡椒面，缺乏整合的力量。

我認(rèn)為，我們要下決心爭(zhēng)取在“十二五”期間形成一個(gè)初步的事權(quán)明細(xì)單，明確哪些歸中央，哪些歸地方，哪些需要中央、地方共同承擔(dān)，以后再動(dòng)態(tài)優(yōu)化。

財(cái)權(quán)最關(guān)鍵的是稅基怎么配，中央要拿的有關(guān)稅、社會(huì)保障稅、個(gè)人所得稅;在省一級(jí)，營(yíng)業(yè)稅在沒(méi)有被增值稅替代之前可以歸地方，因?yàn)榕c第三產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)有關(guān)，另外就是地方體系中省和市縣先采取共享辦法;到市縣這級(jí)，意義重大的是不動(dòng)產(chǎn)稅或者是房地產(chǎn)稅;在資源富集而工商業(yè)活動(dòng)不太發(fā)達(dá)的地區(qū)，可以主要依托資源稅。

比如今年新疆先行先試啟動(dòng)的資源稅，還僅僅覆蓋石油和天然氣，一年就有50億元以上的地方新增收入，而且以后會(huì)越來(lái)越多。這樣一來(lái)，稅基在中央、省、市縣就可以相對(duì)清晰地按照分稅制合理配置。

財(cái)權(quán)劃分清楚之后，每一層級(jí)都應(yīng)當(dāng)實(shí)行現(xiàn)代意義的預(yù)算管理。公共財(cái)政建設(shè)在這方面已經(jīng)有很多鋪墊。

產(chǎn)權(quán)方面，十六大已經(jīng)說(shuō)清楚了，中央、地方分級(jí)行使出資人職責(zé)，在三個(gè)層級(jí)上都組建專門(mén)機(jī)構(gòu)。

舉債權(quán)在2009年和今年也有重要的制度突破，地方債已經(jīng)登堂入室，雖然是附帶了財(cái)政部代理發(fā)行這個(gè)規(guī)定，相當(dāng)于引入了中央的隱性擔(dān)保，但是已經(jīng)正面稱為地方債，以后會(huì)發(fā)展為更大規(guī)模的地方陽(yáng)光融資機(jī)制，替換和置換隱形負(fù)債。這種制度安排的內(nèi)在契合，實(shí)質(zhì)內(nèi)容是堅(jiān)持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)框架、堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)性分權(quán)替代行政性分權(quán)以后的新體制配套，堅(jiān)持按照分稅制處理政府與企業(yè)、中央與地方的基本關(guān)系。

同時(shí)，要構(gòu)建合理有力的中央、省兩級(jí)自上而下的轉(zhuǎn)移支付，以及輔助性的橫向轉(zhuǎn)移支付。

即使是最欠發(fā)達(dá)的地方也有基層政權(quán)，也需要有基本公共服務(wù)，需要自上而下的轉(zhuǎn)移支付使其履行政府職能，以后還有可能發(fā)展橫向的生態(tài)補(bǔ)償式的轉(zhuǎn)移支付，也不排除進(jìn)一步規(guī)范發(fā)展現(xiàn)在對(duì)口支援的橫向轉(zhuǎn)移支付。這些轉(zhuǎn)移支付要提高規(guī)范性，納入預(yù)算法治覆蓋面。

以上這條路要走通，還需強(qiáng)調(diào)幾個(gè)重要事項(xiàng)。第一是地方稅體系建設(shè)。

第二是地方陽(yáng)光融資體系構(gòu)建。現(xiàn)在地方政府的“土地財(cái)政”就是因?yàn)槿狈ω?cái)政收入支柱，也沒(méi)有一個(gè)可以從前門(mén)走通的融資制度框架，所以除了變相搞融資平臺(tái)和隱性負(fù)債之外，不得已依賴于土地一級(jí)市場(chǎng)批租，而這又激發(fā)領(lǐng)導(dǎo)人短期行為，在自己任期內(nèi)形成政績(jī)。這種與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相抵觸的激勵(lì)機(jī)制要靠以后的制度建設(shè)去克服，而非簡(jiǎn)單強(qiáng)調(diào)地方官員覺(jué)悟高低能夠解決。

第三是外部配套改革。從長(zhǎng)期來(lái)看，如果要扁平化，肯定會(huì)涉及行政區(qū)劃的優(yōu)化，如會(huì)并縣、縣改區(qū)、大省劃小等。有學(xué)者說(shuō)以后如果中國(guó)扁平化到三級(jí)，可以考慮把大省化小，省級(jí)行政區(qū)增加到60個(gè)左右。比如結(jié)合三峽建設(shè)，已把重慶提升為直轄市，使原第一大省四川分出3600萬(wàn)人，第一大省變?yōu)楹幽?。有人說(shuō)河南可以分為中原省、黃河省，對(duì)此進(jìn)行正面討論太敏感，但不是不可以慢慢去做。

然后是政治體制配套的決策優(yōu)化，在公共財(cái)政概念下提高透明度、公共參與度。市場(chǎng)制度方面，從財(cái)產(chǎn)的實(shí)名制度、保護(hù)制度、登記制度合在一起提供基本環(huán)境的生產(chǎn)要素的流動(dòng)制度，也勢(shì)必要結(jié)合連推。

相關(guān)政策要領(lǐng)有必要提出以下幾點(diǎn)建議。

第一，現(xiàn)在各方越來(lái)越關(guān)注的增值稅轉(zhuǎn)型，需要和地方稅支柱的打造形成呼應(yīng)，采取“在后跟隨”的方式來(lái)推進(jìn)，如果沒(méi)有資源稅相對(duì)充分的發(fā)展和房地產(chǎn)稅的破題和確立，使其至少在發(fā)達(dá)地區(qū)較快地形成一定的支撐力，先行貿(mào)然做增值稅擴(kuò)圍，必定導(dǎo)致中央和地方關(guān)系的矛盾更難處理。

第二，地方的壓力有可能促成分稅制的倒退，這種情況一定要避免，堅(jiān)決不能做“一省(區(qū))一率”的任何安排，我認(rèn)為這是1994年分稅制改革基本制度成果需堅(jiān)持的底線，如果突破這個(gè)底線，分稅制改革的根基就會(huì)動(dòng)搖。

第三，在稅改順序上，近期，資源稅要趁勢(shì)擴(kuò)大區(qū)域覆蓋面和品種覆蓋面;近中期，要鼓勵(lì)像上海、重慶這樣有積極性、有戰(zhàn)略全局思考的地方?jīng)Q策層先行先試搞房產(chǎn)稅，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間實(shí)驗(yàn)，再考慮擴(kuò)大覆蓋面;在中期，“十二五”前期應(yīng)該確立社保稅的框架，啟動(dòng)環(huán)境稅改革措施，個(gè)人所得稅也勢(shì)必做優(yōu)化調(diào)整;中長(zhǎng)期，應(yīng)當(dāng)對(duì)遺產(chǎn)和贈(zèng)與稅進(jìn)行積極研究和討論，雖然在一段時(shí)間看起來(lái)難度比原來(lái)想的大一些，但是如果把眼光放得更長(zhǎng)遠(yuǎn)一點(diǎn)，遺產(chǎn)和贈(zèng)與稅的制度是很有意義的。

安穩(wěn)民心標(biāo)本兼治

小平同志晚年強(qiáng)調(diào)，發(fā)展起來(lái)的問(wèn)題不比不發(fā)展時(shí)少，最重要的是怎么避免中國(guó)兩極分化造成的威脅。

總的來(lái)說(shuō)，財(cái)政體制的改革要標(biāo)本兼治，安穩(wěn)民心，安定官心，積極穩(wěn)妥，治本為上，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。探討改革方案的時(shí)候首先要安穩(wěn)民心，不要?jiǎng)硬粍?dòng)就說(shuō)有什么對(duì)老百姓形成了威脅。

比如對(duì)于房地產(chǎn)稅的討論，其中某些說(shuō)法就弄得社會(huì)成員似乎人人自危。因?yàn)檫@個(gè)稅只是涉及對(duì)產(chǎn)權(quán)房高端房主的調(diào)節(jié)問(wèn)題，低收入階層靠廉租房、公租房解決居住問(wèn)題，與他們無(wú)關(guān)。

對(duì)于公職人員和中等收入階層，顯然改革方案一開(kāi)始也不能覆蓋他們，特別是各個(gè)家庭一定人均標(biāo)準(zhǔn)之下的住房肯定不能涉及。對(duì)高端房主，也不是與他們?yōu)閿?，因?yàn)檫@種再分配調(diào)節(jié)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的通例，他們有相應(yīng)的承擔(dān)能力。

中國(guó)的制度創(chuàng)新因?yàn)橛|動(dòng)既得利益，容易被各種力量有意無(wú)意地往后拖。只有抓住機(jī)遇盡快推進(jìn)制度創(chuàng)新，我們才能繼續(xù)前進(jìn)。

作者為財(cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng)