新一輪警務體制改革正在中原腹地河南轟轟烈烈展開。

此輪由外力發(fā)動的改革針對“警力倒掛”和效能低下，發(fā)端于商丘，成型于新鄉(xiāng)。2010年6月，河南省公安廳確立了商丘、新鄉(xiāng)、濟源、鄭州四個改革試點城市。11月6日，鄭州市撤銷了所有城區(qū)十個公安分局，同時將原有的十個公安分局和114個派出所整合為29個大派出所。

三天后，河南省公安廳要求全省所有省轄市在一周之內(nèi)完成改革。

河南省警務體制改革分為兩個階段，第一階段為省轄市城區(qū)警務體制改革;第二階段為縣級警務體制改革。目前第二階段改革還處于試點階段。

“從改革方式上，河南并不新鮮?！编嵵菔幸晃粎^(qū)級公安分局前局長評價。此前，國內(nèi)已有多地圍繞“減少層級、警力下沉”，進行警務體制改革探索，但大多遭遇掣肘，未能成功。

現(xiàn)行公安體制形成于上世紀90年代，按照公安部的有關通知，城區(qū)公安分局是市級公安局的分設機構，實行上級公安機關領導為主的管理體制。這樣，本應屬于市級公安局及下屬機構的內(nèi)部改革，因為涉及撤銷行政層級，已遠遠超出內(nèi)部改革的范疇，正受到人事體制、行政區(qū)劃和法律制度等多方面羈絆。

河南省各級公安部門的對外口徑也在發(fā)生變化。該省公安廳宣傳部門一位負責人對《財經(jīng)》記者稱，“改革很成功”“正在籌劃大規(guī)模的宣傳方案”，但當天下午，便改口稱“改革還處于初級階段”。

體制掣肘正是此前部分地區(qū)改革失敗之因，河南改革能否走出藩籬，尚待觀望。

垂直管理

據(jù)河南省公安廳“社會管理創(chuàng)新與警務改革”課題組成員透露，此輪改革源于新任河南省委書記盧展工的設想。去年，在商丘考察和在河南省公安廳慰問時，盧展工兩次提出要進行警務機制改革。

盧展工于2009年11月由福建省委書記調(diào)任現(xiàn)職，其在福建任職時非常重視警務工作，轄內(nèi)多地推行了以“三警合一”(將交警、巡警和派出所民警合為一體)為主題的警務機制改革。

而今，河南省的改革超越“三警合一”“一警多能”的思路，直接針對“警力倒掛”和效能低下而展開。

所謂“警力倒掛”，是指基層警力不足，一部分警力閑置在機關和辦公室，呈“倒金字塔”形警力結構。作為此次改革的智囊成員之一、河南警察學院教授王龍?zhí)鞂Α敦斀?jīng)》記者說，改革對此采取了全面下沉的應對辦法。

按照《公安機關組織管理條例》第七條規(guī)定，縣級以上地方政府公安機關和公安分局內(nèi)設機構分為綜合管理機構和執(zhí)法勤務機構，執(zhí)法勤務機構實行隊建制，稱為總隊、支隊、大隊、中隊。

河南警務機制改革撤銷公安分局后，新設立的派出所按縣級公安機關要求建制。也就是說，以鄭州為例，新合并而來的29個派出所對應為29個縣級公安機關。

其中綜合管理機構，全部合并為一個“勤務綜合室”;執(zhí)法勤務機構，將對應市公安局的“千條線萬條線”統(tǒng)統(tǒng)裝進“四隊”:案件偵查大隊、治安管理大隊、社區(qū)警務大隊和交通巡防大隊。

改革前，相關警種的領導模式分為兩種，一是直屬管理，支隊領導大隊，大隊領導中隊，比如交警;另一種為屬地管理，支隊指導大隊，大隊歸公安分局領導，大隊領導中隊，比如刑偵。改革后，大隊一概歸派出所垂直領導。

此外，過去多警種分工的體系也在改革中被打破，其中，刑偵與經(jīng)偵合并，治安警察和交巡警合并。這對干警提出“一警多能”的要求，相關培訓工作亦同期跟進。

通過改革，基層派出所的效能發(fā)生了變化。鄭州市二七區(qū)一位警官舉例，過去，巡警抓住了小偷把人送到派出所就了事，而派出所會因為沒有目擊證人難以定案。改革后，巡警歸派出所管理，巡警在抓人的同時亦需采集證據(jù)。

改革者認為，這將帶來警力效能的提高，但現(xiàn)實并非完全如此。改革后，公安警力總數(shù)量并沒有增加，原有科室隊的各項職能也并沒有減少，而相當于分局級別的派出所數(shù)量的增多，帶來的是警官數(shù)量增多和警力的分散化。

“警力分散了、警官級別提高了，而且警員處理問題多樣化了，效能怎么能提高?” 鄭州市二七區(qū)一名警官反問。

鄭州市公安局對外稱，改革后基層一線警力增加至5536人，占市區(qū)總警力的比例由改革前的23%提高至66%，指揮層級由過去的三層變?yōu)閮蓪印?/p>

但由于警方公布的改革細節(jié)太少，各警種是如何重新編組下沉目前尚不清晰。加之計算方式不明，一線警力比例大增的數(shù)字不乏質(zhì)疑。例如，改革前，中隊由大隊領導，大隊則由分局或支隊直屬管理，改革后劃歸派出所領導。由于分局是機關，派出所不是機關，這部分人就成了“下沉”的人，實際上改革前后他們都是一線人員，沒有改變。

此外，由于效能提高部分建立在“一警多能”基礎之上，對此效果的觀察尚需時間。

對于公安系統(tǒng)自身來說，省轄市改革已在全省范圍內(nèi)完成。然而，由改革而引出的深層次問題才剛剛顯現(xiàn)。

職級懸念

此番改革的另一個結果是，干警職級待遇有望得到普遍提高，而這也是改革的目的之一。

據(jù)王龍?zhí)旖榻B，公務員退休時享受副科級待遇的平均比例約為40%至60%，這次改革有望將基層警察退休時的職級待遇提高到這一比例。

這將是改革帶來的“最大的變化”。以二七區(qū)為例，該區(qū)一名警官對《財經(jīng)》記者稱，該區(qū)共有800多名警察，改革后，將會新增八個副處長，60多個科長，100個以上副科長。不過，這一數(shù)字未獲鄭州市公安局官方證實。

但機構和職級調(diào)整方案目前仍處于懸空狀態(tài)。

按照《公安機關組織管理條例》和公安部2007年制定出臺的《公安派出所正規(guī)化建設規(guī)范》的相關規(guī)定，公安派出所的設立、撤銷或者變更，由縣(市、區(qū)、旗)公安機關提出申請，經(jīng)同級人民政府機構編制主管部門審核同意后，逐級報請省、自治區(qū)、直轄市公安廳、局審批。

然而，河南省和鄭州市的兩級機構編制委員會辦公室(下稱編辦)工作人員均對《財經(jīng)》記者稱，其并未參與此次警務改革。河南省編辦縣市處工作人員稱，“這是公安系統(tǒng)內(nèi)部的改革，我們的消息也是從報紙上看到的?！?/p>

按照中國共產(chǎn)黨《黨政領導干部選拔任用工作條例》和全國人大通過的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的相關規(guī)定，公安機關副處級領導干部(即新設立的派出所所長)是由市委組織部選任。

王龍?zhí)旆Q，目前任命的都是“臨時性的所長”，并未經(jīng)過組織程序。“架子先搭起來，需要工作半年、一年以后，視情況由組織決定任命與否?！?/p>

圍繞機構編制和職級待遇的落實，鄭州市公安系統(tǒng)內(nèi)部爭議不斷，半信半疑。這其中的矛盾在于，職級的提高意味著工資水平的提高，財政支出增加;而職級不提，干警下沉后工作量增大，工作積極性就會受影響。

鄭州警方一位退休官員分析，編辦和組織部門在做機構設置和人員任命時，要考慮各系統(tǒng)之間干部數(shù)量的平衡性，如果片面提高公安人員職級，可能引起其他系統(tǒng)的不滿。而河南省公安廳一位人士透露，解決方式如此前副科級的所長，改革后普遍升為大隊隊長(科級)，職務提升，級別不變，低級高配。

河南省公安廳“社會管理創(chuàng)新與警務改革”調(diào)研組對新鄉(xiāng)改革調(diào)研后形成的報告中，第一點啟示即指出:“新鄉(xiāng)市委市政府在編制、人員、職級、機構設置等方面給予了實質(zhì)性的支持?！?/p>

然而，河南省其他省轄市是否會給予同樣的支持，目前并不明朗。

法律困境

在中國法律體系中，公安機關既是行政機關，又因行使偵查權，具有司法機關性質(zhì)，其層級變化牽一發(fā)而動全身。

按照1993年《公安部關于理順公安派出所和分局管理體制的通知》規(guī)定，公安派出所作為縣(市)、區(qū)公安(分)局管理治安工作的派出機構，要由后者直接領導和管理。

以派出所取代公安分局執(zhí)法，可能導致行為主體資格不適格。如《治安處罰法》規(guī)定，除警告、500元以下的罰款可以由公安派出所決定外，治安管理處罰由縣級以上人民政府公安機關決定?！缎姓幜P法》亦規(guī)定，行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄。

在刑事訴訟方面，根據(jù)公安部發(fā)布的《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》第五節(jié)對于逮捕的規(guī)定，向檢察院申請批準逮捕和簽發(fā)逮捕令均要求由縣級以上公安機關負責人同意。

諸如此類，存在諸多將行為主體限定于“縣級以上公安機關”的法律法規(guī)。這就意味著，撤銷公安分局后，新設立的派出所面臨法律尷尬:派出所由市公安局派出，管轄區(qū)域不足一區(qū)，是否具有等同于區(qū)縣級公安機關的權力?

此前的改革中，如上海、吉林等地，既撤銷分局，又撤銷派出所，設立新機構——警署，但這一名稱并未得到法律認可。面對可能的法律尷尬，新鄉(xiāng)市在改革前期，每個派出所均懸掛派出所和公安分局兩塊牌子。新鄉(xiāng)市公安局黨委委員王宗仁稱，改革之初的設計是，派出所行使縣級公安機關的職能，局所合一。

即使如此，法律困境依然存在。比如，一旦面臨行政復議程序，被申請人可能是派出所的上級機關，那么這個“上級機關”則難以界定。

今年8月17日，河南省副省長、省公安廳廳長秦玉海在新鄉(xiāng)市公安局調(diào)研時，當場要求新鄉(xiāng)市此后只掛派出所標牌。當天，新鄉(xiāng)摘掉所有分局的牌子。但摘牌后，法律困境并沒有解決，省級公安機關負責人并不具有釋法的權力。

《財經(jīng)》記者獲知，鄭州各派出所出具文書時的印章仍然是公安分局，各派出所的印章依次編號為第×分局。

此外，公安機關層級的變化還面臨和同一行政區(qū)劃內(nèi)其他機關(構)的協(xié)調(diào)問題。上述鄭州市二七區(qū)警官稱，改革后，區(qū)委區(qū)政府開展工作需要公安配合時，可能要與各派出所分別協(xié)調(diào)，溝通成本增加。

在協(xié)調(diào)問題的背后，是公安經(jīng)費的保障問題。各公安分局的財政來源除市公安局外，現(xiàn)實中，其財政供給并不統(tǒng)一，不足部分需要區(qū)財政“贊助”。在部分城區(qū)，“贊助”部分甚至達到總經(jīng)費一半。一個公安分局變成多個派出所后，如果市公安局不能增強經(jīng)費保障，部分派出所可能面臨財政困難。

公安經(jīng)費另外一個隱秘現(xiàn)實來源是向企事業(yè)單位“化緣”。過去大企業(yè)直接與公安分局打交道，而改革后，轄區(qū)內(nèi)無大型企業(yè)的派出所可能就不再有這筆經(jīng)費，派出所之間的“貧富差距”或更嚴重。

此外，辦公場地的不平衡目前已經(jīng)顯現(xiàn)出來，過去分局所在的派出所辦公場所充足，其他派出所則面臨分散辦公，機構和辦公場所不匹配。同時，目前的改革并未觸及拘留所問題。此前每個公安分局下設一個拘留所，現(xiàn)在由原分局所在地派出所管理。這不僅增加協(xié)調(diào)的成本，原分局所在地的派出所或?qū)⒀葑優(yōu)橹行呐沙鏊?，那么新的層級不可避免又會出現(xiàn)。

改革探源

2010年9月3日，公安部部長孟建柱在《河南省公安廳關于進一步貫徹落實全國公安機關社會管理創(chuàng)新工作座談會精神的情況報告》上批示:“河南新鄉(xiāng)等地警務機制的改革，請‘三項辦’予以關注，并適時予以總結?！逼渲兴岬摹叭棥?，即2008年起公安部推進的公安信息化、執(zhí)法規(guī)范化、和諧警民關系建設，自公安部至縣局均成立了領導小組辦公室。

與此呼應的是，中國人民公安大學犯罪學系近期完成了一項“現(xiàn)代警務機制構建與創(chuàng)新研究”的課題，并撰寫了七萬余字的研究報告。該報告指出，改革開放近30多年來，中國的犯罪率一直呈增長態(tài)勢。面對這種高發(fā)的犯罪現(xiàn)象，公安機關積極探索現(xiàn)代警務機制改革。

早在十多年前，上海曾進行過撤銷公安分局和派出所，設立警署的改革。此后，包括吉林、遼寧、福建、太原、江西等地均進行各類警務機制改革。這些改革時間、地點各異，而今部分改革因面臨困境而夭折，部分改革至今保留，但爭議猶存。

課題組成員、中國人民公安大學副教授靳高風對《財經(jīng)》記者稱，從上海“(設立)警署改革”到最近的河南警務機制改革，目標大體一致，都是圍繞減少指揮層級，打破警種分割，推動警力下沉而展開。

然而，這些警務改革的模式各有不同，大體可分為三種:其一，以上海、吉林遼源、江西新余為代表的撤銷公安分局和派出所，設立新機構的改革;其二，實行“多警種合一”、“一警多能”的改革，雖然沒有撤并行政機構，但各警種的管理機制發(fā)生變化;其三，以山西太原等地為代表的激活內(nèi)部競爭、警官競聘上崗的改革。

2003年，吉林遼源改革曾仿照上海改革模式，撤銷公安分局和派出所，設立警署，引起了巨大的爭議。此后，遼源市悄然將警署標牌換回公安分局標牌，外界認為改革失敗了。靳高風曾專門去遼源調(diào)研，換回標牌的主要原因是法律地位問題，“跟同等級別的檢察院不好協(xié)調(diào)”。但遼源改革有獲得公安部肯定，其改革理念引得公安部在全國推行“抓基層、打基礎、苦練基本功”的“三基建設”。

類似遼源的改革并不鮮見，2004年，江西省各地也啟動了一項“減少層級、警力下沉”的改革，其中新余市采取撤銷公安分局和派出所的模式，但新設立的機構并非警署，而稱為警務局;萍鄉(xiāng)市的改革則稍為緩和，僅弱化公安分局，做強派出所。

這些改革直接觸及最根本的行政體制、人事體制，不僅需要公安機關自身變革，還需要相關組織人事部門配合。由于帶來公安系統(tǒng)職級的普遍提高，廣受外界質(zhì)疑。但公安系統(tǒng)則認為基層干警壓職壓級問題突出，本應解決。

但是，改革前后總警力并未發(fā)生變化，變動的只是管理模式和機構數(shù)量，因此，改革可能導致服務民眾的基層公安機關(構)減少，不便于民眾辦事。

相比之下，第二類改革則平和得多，實踐地區(qū)也更廣。因為不涉及行政機關(構)的變化，僅僅涉及公安內(nèi)部不同警種職能的改變，改革阻力更小。

這類改革又有不同的方式，如福建福州，將交警、巡警和派出所民警合一，實行多警合一。其次，如山東日照等地，實行不同警種的聯(lián)合工作機制。再如，深圳南山公安分局實行“輪崗輪訓，戰(zhàn)訓合一”機制，組建了南山警察機動訓練大隊，全天候備勤待命出動，執(zhí)行大型活動安全保衛(wèi)、處突維穩(wěn)等各種緊急任務。

不可忽視的是，“多警種合一”改革的背景源于基層警力的嚴重不足。城市化的快速推進，外來人口增加，警力配備嚴重不足，不少地區(qū)在改革的同時還大量招聘協(xié)警。

第三類改革著重于公安系統(tǒng)內(nèi)部競爭激勵機制的促進，不涉及機構變動和職級的增加，如太原和重慶均進行了大規(guī)模的全員重新競聘改革。

綜上幾種改革，只涉及公安系統(tǒng)內(nèi)部的改革變動較少，較易成功;而涉及機構及人事問題，則相對復雜;如果突破法律法規(guī)，則最為復雜。目前，河南所進行的警務機制改革是最復雜的一種，而且也是迄今為止推進速度最快、涉及地區(qū)最廣的一次改革。