農(nóng)村基層政權(quán)的組織和運(yùn)轉(zhuǎn)，是世界上許多發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型國(guó)家待要破解的難題之一。近年來(lái)到處宣稱自己是世界上最大的民主國(guó)家的印度，對(duì)此難題就有一個(gè)獨(dú)特的制度性的安排——潘查雅特。

潘查雅特，這是英文Panchayat的音譯，實(shí)際上是“評(píng)議會(huì)”的意思。潘查雅特制度，在印度歷史上源遠(yuǎn)流長(zhǎng)根深蒂固，甚至影響到了古代印度人的社會(huì)生活和日常生活?？兹竿醭瘯r(shí)候，農(nóng)業(yè)發(fā)展受到重視。農(nóng)村中的基本結(jié)構(gòu)是村社。村社頭人由村社全體成員會(huì)議選出，接受政府任命，成為村長(zhǎng)，負(fù)責(zé)收稅，也負(fù)責(zé)村社的行政管理。村長(zhǎng)之下，設(shè)有由長(zhǎng)老們組成的潘查雅特，處理各種事務(wù)。莫臥兒王朝時(shí)，農(nóng)村的管理仍由村長(zhǎng)和村社選出的潘查雅特負(fù)責(zé)。

印度獨(dú)立后，古老的潘查雅特制度逐步得到發(fā)揚(yáng)光大，最終演變成為印度政治體制的一個(gè)極具特色的重要組成部分。雖然印度憲法并沒(méi)有對(duì)潘查雅特做過(guò)具體的規(guī)定，但《憲法指導(dǎo)原則》(The Directive Principle of the Constitution)在論及農(nóng)村基層政權(quán)的形式時(shí)，提出:各邦有義務(wù)組織農(nóng)村潘查雅特，使之擔(dān)負(fù)起村一級(jí)行政機(jī)構(gòu)職能。在該原則的指導(dǎo)下，印度各邦都在建立健全潘查雅特方面做了一些工作。隨著印度社會(huì)的發(fā)展，特別是農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展，政府又逐漸感覺(jué)到:縣一級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)的薄弱是農(nóng)村發(fā)展的一個(gè)突出問(wèn)題。一九五六年，政府根據(jù)B.梅塔調(diào)查委員會(huì)的建議，決定在全國(guó)建立縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)結(jié)構(gòu)的潘查雅特體制，即村級(jí)潘查雅特、鄉(xiāng)級(jí)潘查雅特和縣級(jí)潘查雅特。但這個(gè)決定最初并不是強(qiáng)制性的，而且非常原則。印度各邦后來(lái)又先后通過(guò)各自的相關(guān)法律來(lái)加以推行。直到一九九二年，印度國(guó)會(huì)通過(guò)了第七十三項(xiàng)憲法修正案，潘查雅特才成為必須在印度全國(guó)實(shí)施的法律制度。簡(jiǎn)而言之，潘查雅特制度，就是印度農(nóng)村每五年選舉一次的三級(jí)基層政權(quán)體制。

村級(jí)潘查雅特(the Gram Panchayat)，是潘查雅特體制最底層，也可以說(shuō)是最基層的結(jié)構(gòu)(the Lowest Body)。它由幾部分人組成:一是由村民直接選舉產(chǎn)生的，二是上屆被選進(jìn)村級(jí)潘查雅特并進(jìn)入鄉(xiāng)級(jí)潘查雅特的。一個(gè)村級(jí)潘查雅特的三分之一的席位是專為婦女而保留的，同時(shí)還要為社會(huì)的弱勢(shì)群體，如印度特有的表列種姓和表列部落保留席位。每一個(gè)村級(jí)潘查雅特設(shè)有一位主席(the Pradhan)，五個(gè)委員會(huì)(the Upa-samity)，分別由一位主任(the Sanchalak)領(lǐng)導(dǎo)。這些職位都是選舉產(chǎn)生的。每個(gè)委員會(huì)負(fù)責(zé)某一關(guān)系農(nóng)村發(fā)展的特殊領(lǐng)域，每年召開(kāi)一次年度會(huì)議，根據(jù)選民的要求制定《年度行動(dòng)計(jì)劃》(an Annual Action Plan)，每年可以支配不超過(guò)兩萬(wàn)五千盧比的財(cái)政預(yù)算。這五個(gè)委員會(huì)分別是:財(cái)政和計(jì)劃委員會(huì);農(nóng)業(yè)發(fā)展委員會(huì)，教育和公共衛(wèi)生委員會(huì)，婦女、兒童和社會(huì)福利委員會(huì)，工業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施委員會(huì)。

鄉(xiāng)級(jí)潘查雅特(the Panchayat Samity)，是潘查雅特體制的中間層(the Intermediary Body)，主要由選舉產(chǎn)生，也包括上屆縣級(jí)潘查雅特的成員和本鄉(xiāng)的立法會(huì)議成員。下設(shè)一位主席(the Savapati)和十個(gè)常設(shè)委員會(huì)。常設(shè)委員會(huì)由一位主任(the Karmadhakshya)和五位委員領(lǐng)導(dǎo)，他們也都是選舉產(chǎn)生的。與村級(jí)潘查雅特一樣，鄉(xiāng)級(jí)潘查雅特不僅為婦女保留了三分之一的席位，而且也為社會(huì)的弱勢(shì)群體保留了席位。每個(gè)委員會(huì)每年可支配的預(yù)算額度為十萬(wàn)盧比。這十個(gè)委員會(huì)分別是:財(cái)政、組織、發(fā)展和計(jì)劃委員會(huì)，公共健康和環(huán)境委員會(huì)，公共勞動(dòng)和運(yùn)輸委員會(huì)，農(nóng)業(yè)、灌溉和合作委員會(huì)，教育、文化、信息和運(yùn)動(dòng)委員會(huì)，兒童與婦女發(fā)展、公共福利和減災(zāi)委員會(huì)，森林和土地改革委員會(huì)，漁業(yè)和牧業(yè)發(fā)展委員會(huì)，食品和供應(yīng)委員會(huì)，小企業(yè)、電力和非傳統(tǒng)能源委員會(huì)。

縣級(jí)潘查雅特(the Zilla Parishad)，則是潘查雅特體制的最高層(the Apex Body)。仍由兩部分人組成:一是各鄉(xiāng)級(jí)潘查雅特的成員，二是本縣的立法機(jī)構(gòu)成員和由本縣所在選區(qū)選出的國(guó)會(huì)議員。下設(shè)一位主席(the Savadhipati)、一個(gè)常設(shè)委員會(huì)(the Karmadhakshya)和與鄉(xiāng)級(jí)潘查雅特相對(duì)應(yīng)的相同名稱的十個(gè)委員會(huì)，這些職位都是選舉產(chǎn)生的?？h級(jí)潘查雅特主要負(fù)責(zé)審定由村級(jí)潘查雅特制定的《年度行動(dòng)計(jì)劃》，動(dòng)用各種資源付諸實(shí)施并在實(shí)施過(guò)程中進(jìn)行監(jiān)督。

這三級(jí)潘查雅特的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自國(guó)家財(cái)政撥款，但處于最低層的村級(jí)潘查雅特也可以通過(guò)依法收取土地稅、土地使用稅等方式來(lái)獲得活動(dòng)資金。例如，一個(gè)西孟加拉邦的鄉(xiāng)級(jí)潘查雅特，叫欽素拉·莫格拉(the Chinsura Mogra Panchayat Samity)，下有十個(gè)村級(jí)潘查雅特，在上一個(gè)財(cái)政年度，共收稅三百四十三萬(wàn)零二百八十八盧比。該鄉(xiāng)現(xiàn)有十九萬(wàn)四千四百一十一人，也就是在這一項(xiàng)目上人均納稅不到十七盧比，約合零點(diǎn)四美元。

潘查雅特從其法律地位上來(lái)說(shuō)，主要是村民自治機(jī)構(gòu)。因此，印度各邦政府仍然在各縣設(shè)有縣長(zhǎng)和治安長(zhǎng)官，由邦政府任命。與鄉(xiāng)級(jí)潘查雅特平行的，也有政府的行政機(jī)構(gòu)。欽素拉·莫格拉鄉(xiāng)的國(guó)家行政機(jī)構(gòu)有約五十名國(guó)家公務(wù)員，其中有六位工程師，專門(mén)具體負(fù)責(zé)各《年度行動(dòng)計(jì)劃》的實(shí)施。

印度是一個(gè)農(nóng)村人口占人口絕大多數(shù)的國(guó)家，潘查雅特的建立健全，意義重大，印度為此非常自豪，認(rèn)為它是印度民主的“奠基石”之一。

首先，潘查雅特為最基層的民眾當(dāng)家做主提供了切實(shí)的機(jī)會(huì)，為婦女和弱勢(shì)群體的權(quán)力提供了特殊的保護(hù)，有助于社會(huì)和諧進(jìn)步。村級(jí)潘查雅特由全體村民選舉產(chǎn)生并決定本村發(fā)展的大政方針和主要項(xiàng)目，基本上能代表村民的利益，反映村民的要求，使普通群眾參政議政，甚至發(fā)泄其不滿，都有了有法律保障的渠道。印度每次大選的投票率都很高，這與絕大多數(shù)選民來(lái)自農(nóng)村有關(guān)，因?yàn)樗麄円呀?jīng)習(xí)慣了各級(jí)潘查雅特的選舉，懂得選舉結(jié)果跟個(gè)人生活有密切關(guān)系，政治熱情和參與積極性都比較高。

其次，潘查雅特為國(guó)家政權(quán)加強(qiáng)管理、動(dòng)員群眾，提供了強(qiáng)有力的紐帶。印度縣以下的農(nóng)村地域遼闊，如果僅僅由邦政府任命幾名縣級(jí)官員來(lái)進(jìn)行管理，難免掛一漏萬(wàn)。而三級(jí)潘查雅特體制的建立，并輔之以不大的行政機(jī)構(gòu)，則彌補(bǔ)了這個(gè)缺陷，且符合“大政府、小社會(huì)”的“民主”要求，因此印度官方和學(xué)者大多認(rèn)為，這是印度行政體制的一項(xiàng)重大創(chuàng)新。

最后，潘查雅特是加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的有效途徑。潘查雅特做出的發(fā)展農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)的決定，最后都是由國(guó)家行政權(quán)力來(lái)付諸實(shí)施的。而國(guó)家行政權(quán)力在實(shí)施的自始至終，都受到了潘查雅特的關(guān)注和監(jiān)督。由于這些項(xiàng)目都是關(guān)系到村民的切身利益，并且就是發(fā)生在身邊的事情，所以這種監(jiān)督通常是非常有效的。

潘查雅特已經(jīng)發(fā)展了幾十年，但還是存在著許多問(wèn)題:

一是在印度全國(guó)發(fā)展不平衡。西孟邦、喀拉拉邦等是少數(shù)實(shí)施得比較好的邦，而有的邦，則推進(jìn)得較慢。在一些潘查雅特發(fā)展得比較落后的邦區(qū)，如北方邦，在進(jìn)行潘查雅特選舉時(shí)，暴力事件頻發(fā)。

二是潘查雅特，特別是村級(jí)潘查雅特還存在一定的局限性。被選進(jìn)村級(jí)潘查雅特的人，往往是一個(gè)村子年齡最大的人、種姓較高的人、宗教領(lǐng)袖或宗族頭人，其做出的某些決定不一定符合全局利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。曾經(jīng)有這樣一條消息，北方邦西部的一個(gè)村子里，一個(gè)名叫伊姆拉娜的婦女遭公公強(qiáng)奸。村潘查雅特在得知案情后，做出決定:伊姆拉娜立即搬出夫家，她與丈夫努爾的關(guān)系不再是夫妻關(guān)系，而應(yīng)該是“母子關(guān)系”，因?yàn)樗c努爾的父親發(fā)生了性關(guān)系。伊姆拉娜在外面待滿七個(gè)月零十天之后，可以換回自己的“貞潔”和自由，可以同除努爾之外的任何一個(gè)人結(jié)婚。這一事件在印度全國(guó)一時(shí)掀起軒然大波，也從一個(gè)側(cè)面證明了潘查雅特存在的問(wèn)題。

三是潘查雅特體制的實(shí)行給政府機(jī)關(guān)的推諉扯皮、低效、腐敗提供了可能。潘查雅特的政治功能強(qiáng)于其經(jīng)濟(jì)功能，一個(gè)村級(jí)潘查雅特每年十二三萬(wàn)盧比的經(jīng)費(fèi)還不足以開(kāi)展一些投入較大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如道路、通訊、電力等等，但上級(jí)政府機(jī)關(guān)卻可能因?yàn)橛信瞬檠盘亍赌甓刃袆?dòng)計(jì)劃》而放緩甚至是推卸自己在這方面的責(zé)任。這也是印度農(nóng)村目前面臨的種種困境的一個(gè)重要原因。