外匯收緊帶來的善款銳減，直接影響到內地NGO的正常運行，好比輸血受阻，血行不暢

《財經(jīng)》記者 陳曉舒

2010年3月25日，一起“家務事”引發(fā)公眾對北京大學“兼容并包”精神的質疑。當日，該校社會科學部一紙公告，撤銷了掛靠其下的四個機構。

被撤銷機構中有三所為正常調整，而北大法學院婦女法律研究與服務中心(下稱法研中心)則另受波及。

北大社會科學部部長程郁綴對《財經(jīng)》記者稱，這是“正常的新陳代謝，不存在任何敏感因素”。但在法研中心主任郭建梅看來，被撤“事出有因”。

2009年下半年，北大已多次向法研中心建議“遷離”北大法學院，焦點有兩處:“接受境外資助”和“接外面的案子”。

自1996年成立以來，法研中心一直接受境外機構的資助，每年運轉經(jīng)費在100萬元左右;另外，15年來該中心共提供法律援助逾3000項，大部分為公益案件與群體性訴訟。去年，法研中心先后介入“鄧玉嬌案”和“李蕊蕊案”等重大社會事件。

在北大發(fā)出公告前不足一月，3月1日，國家外匯管理局(下稱外管局)《關于境內機構捐贈外匯管理有關問題的通知》(下稱《通知》)正式實施。《通知》直指“接受境外資助”，失去掛靠的法研中心是受沖擊的眾多非政府組織(NGO)之一。

這項2009年年底頒發(fā)的新規(guī)，影響波及數(shù)以萬計的各類組織。由于直接關聯(lián)到NGO運營的基礎——活動資金，實施不過兩月，相關NGO已覺掣肘。

財務枷鎖

失去掛靠單位的郭建梅開始兩條腿走路，試圖進行新的注冊。

第一條路是在民政部門注冊，但這在現(xiàn)有體制下步履維艱。法研中心的歸口單位為北京市司法局，在多次溝通后，郭建梅得到的答復是:不行。

第二條路是在工商部門以企業(yè)性質注冊。內地大多數(shù)NGO組織因無法取得“民辦非營利機構”的合法身份，往往不得不采取此方式。

目前境內獨立性較強的NGO多以企業(yè)形式出現(xiàn)。這些以有限責任公司或個人獨資企業(yè)、合伙企業(yè)形式出現(xiàn)的NGO，多為咨詢培訓類性質，注冊資金少，手續(xù)簡單。

公開數(shù)據(jù)顯示，目前在民政部門注冊的社團約32萬個，而據(jù)中國社科院的調查統(tǒng)計，不在民政部門登記的社團組織近300萬個。

郭建梅團隊離開北大后，在4月2日發(fā)出的聲明中道出NGO艱難的財務現(xiàn)實:“中國尚未建立起較為順暢和規(guī)范化的NGO籌資體系和制度，經(jīng)費的制約成為NGO發(fā)展的瓶頸，也是中心發(fā)展過程中面臨的重要困難。”

“沒有外來資助，大部分NGO不能生存?！币晃粡氖路稍腘GO負責人稱，在法律援助領域，國內用于此的資金全國人均不超過一毛錢。

目前中國NGO接受外匯資助時，往往采取捐贈的方式，這是出于避稅的考慮。據(jù)北京一家研究型NGO負責人介紹，政府對企業(yè)開征的稅種有20多個，而進行工商注冊的NGO盡管業(yè)務單一，但需要繳納的稅種至少有7項，包括企業(yè)所得稅、營業(yè)稅、房產稅、土地使用稅、個人所得稅，還有附征的城市維護建設稅、教育費附加等。

在實際操作中，NGO對從境外機構得到的項目經(jīng)費有兩種記賬方式可以選擇。一是作為營業(yè)外收入的捐贈款;二是一般主營業(yè)務收入，如咨詢費等名目。兩種方式的區(qū)別在于，后者需繳納5%的營業(yè)稅，而捐贈款則不屬于營業(yè)稅的征收范疇，被用以避稅。

國內也有不少NGO使用第二種方式。其中一家負責人告訴《財經(jīng)》記者，在接受境外資助時，會經(jīng)過溝通由對方承擔這5%的稅收。“我們會告訴他們，這是幫助中國需要支付的政策成本?！?/p>

“捐贈款”另外需要繳納企業(yè)所得稅。對于非營利組織來說，每年度如果沒有利潤盈余，就不必繳納企業(yè)所得稅。而一般來說，NGO年末并不會有盈余。

這些復雜的財務操作，郭建梅此前未曾經(jīng)歷。掛靠在北大法學院時，雖然資助主要來自國外基金會，但資金由北大社會科學部代管?！拔覀兠抗P支出都要法學院領導簽字審批，工作人員只領工資，不直接過手捐贈款?！惫氛f，法研中心只需向北大繳納管理費，不需要納稅，更無需擔心財務問題。

而事實上，在工商部門注冊的NGO因為游離于法律邊緣，要承擔更大的風險。2008年底，國內工商注冊的NGO就普遍受到工商、稅務部門的嚴查。

2009年，公盟法律研究中心(下稱公盟)被以偷稅漏稅名義取締。北京地稅局和北京國稅局的行政處罰決定書顯示，公盟“問題資金”來自境外資助金共計人民幣110余萬元。

北京地稅局稱，上述資金沒有繳納5%的營業(yè)稅、城市維護建設費和教育費附加，偷稅達6萬余元;北京國稅局認定資助屬于法定企業(yè)收入，公盟沒有繳納25%的企業(yè)所得稅，共計18萬元。

2009年7月14日，兩部門的《稅務行政處罰事項告知書》同日送到公盟，地稅擬處罰30多萬元，國稅擬追繳18萬多元所得稅并處93萬多元罰款，兩項共計142萬多元。

此后歷經(jīng)聽證等程序，公盟補繳稅款以及繳納罰款，但至今仍未恢復其法律主體地位。

結匯壁壘

“外管局的新規(guī)，使得接受境外捐贈需要層層申報，直接影響工商注冊NGO的發(fā)展。它設定的諸如要求公證的條件，很難辦到?！惫钒l(fā)現(xiàn)，即使走第二條路，依然障礙重重。

工商注冊的NGO需接受稅務、工商、公安等多頭管理，如今又新增了外管局，因為外匯資金由其管轄。

在新規(guī)出臺前，一筆外匯捐贈到賬之后，NGO將境外機構與境內受贈方之間的捐贈協(xié)議(附中文譯本)提交主管銀行，便可結匯。手續(xù)較簡，雖然中間可能會有其他困難。

2009年6月下旬，北京愛知行研究所接到主管銀行通知，被指由于不是民政部注冊的慈善機構，不能接受外匯捐款。而此前五六年中，同樣的結匯操作并未受到質疑。

愛知行負責人之后獲知，此前公安部門曾到銀行查看相關賬目。經(jīng)過多次溝通，在向銀行提供相關活動票據(jù)和活動視頻，用以證明從事的確為非營利慈善事業(yè)后，歷經(jīng)一月，結匯受阻的問題方獲解決。

而今年3月新規(guī)實施后，根據(jù)《通知》第五條，需要向主管銀行提交的除申請書、營業(yè)執(zhí)照復印件、境外非營利性機構在境外依法登記成立的證明文件(附中文譯本)外，還需要經(jīng)過公證并標明資金用途的捐贈協(xié)議。

這條規(guī)定直接影響到境外捐贈。目前，已有NGO在前往銀行結匯時，被要求提交經(jīng)過公證的捐款協(xié)議。有公證處要求捐贈與被捐贈雙方負責人到場后才能辦理，這被NGO稱之為“不可能完成的公證”。

《通知》上亦列明受優(yōu)待的對象:縣級以上(含)國家機關、根據(jù)有關規(guī)定不登記和免予社團登記的部分團體，如中國文聯(lián)所屬的11個文藝家協(xié)會、中國紅十字總會，接受境外捐贈時只需提交申請書;而對在民政部門登記的NGO及境外NGO在境內的代表機構，則并不要求公證。

對宗教機構，《通知》亦嚴格規(guī)定:“全國性宗教團體一次性接受等值100萬元人民幣以上的捐贈外匯收入，還應提交國家宗教事務局批準接受該筆捐贈的證明文件;寺院、宮觀、清真寺、教堂等宗教活動場所和地方宗教團體一次性接受等值100萬元人民幣以上的捐贈外匯收入，還須提交所在地省級人民政府批準接受該筆捐贈的證明文件?！?/p>

值得一提的是，與《通知》同一天試行的《宗教活動場所財務監(jiān)督管理辦法》，將內地依法登記的約13萬處宗教活動場所納入國家對民間非營利組織的規(guī)范管理范圍。

今年3月5日，一家NGO前往銀行結匯提現(xiàn)時，被要求提交經(jīng)過公證的捐款協(xié)議。該機構隨后聯(lián)系幾家公證處，得到的答復是“沒有先例”或“捐助方到場才能辦理”。最終，結匯未能完成。

觀望出路

受贈不暢帶來的影響便是缺少活動經(jīng)費，這直接影響到NGO的正常運行，好比輸血受阻，血行不暢。

《通知》的出臺過程亦受到爭議，被指出臺前缺乏公開討論的程序?！氨热绛h(huán)保領域，國家環(huán)保部在制定《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》等法規(guī)時，都進行了意見征集，與NGO有很多互動。”北京一家環(huán)保NGO負責人稱。

2010年3月18日，北京愛知行研究所依據(jù)《信息公開條例》致信外管局，要求公開《通知》出臺背景文件和依據(jù)，并對《通知》第十條提及的“可疑或異常捐贈外匯收支”作出說明。

該條款為:“銀行為境內機構辦理捐贈外匯收支，應按規(guī)定審核相關單證，并及時向所在地外匯管理部門報告可疑或異常捐贈外匯收支信息?！?/p>

4月9日外管局綜合司回復稱，《通知》的出臺背景、政策依據(jù)及具體條款的解釋“不是我局現(xiàn)有的公開信息，不屬于可對外提供的政府信息范疇”。

3月12日，數(shù)十家NGO和基金會組織研討會以商對策。會上有人建議，與設有國內代表處的境外機構合作，通過代表處進行人民幣結算，但這意味著資助范圍受限;將外匯交由上述“受優(yōu)待”的社團托管，也是可能的變通方式。問題是，不少境外機構明確規(guī)定，不能將資金用于支持政府社團，而后者也不一定愿意合作。

這些方式同樣伴隨著財務等風險。甚至有NGO提出風險更高的方式，包括經(jīng)由私人賬戶或香港賬戶轉入等。

在新規(guī)的框架內，解決路徑是簡化公證程序，但目前尚未看到達成的可能?；贜GO的弱勢地位，他們更愿意私下溝通?！拔覀冊礁哒{表態(tài)，活動的空間越小。”一家以出版物為形式的NGO負責人坦言。他們目前仍然在觀望。

郭建梅15年前辭去公職，成立了國內第一家專門從事婦女法律援助與研究的公益NGO。在這名女律師看來，雖然機構被撤，但她已決意堅持?！皠e了北大，但公平正義的信仰不能告別，對公益法律事業(yè)，永不告別”?！?/p>