中國城鎮(zhèn)人口比重僅為46.6%，較其他大國相應(yīng)階段的平均水平低12%。中國城市化率過低，根本原因是地方政府過分注重GDP，把外來工當(dāng)成創(chuàng)造GDP的工具，忘記了城市的靈魂是人。隨著中國進入城市化加速發(fā)展階段，要挖掘城市化的金礦，必須突破戶籍管理、城市公共管理落后兩大障礙，可以嘗試推行工作導(dǎo)向的跨國移民式戶籍改革和可攜帶式的戶口福利，使本地老居民從移民中受益；并通過改善地方的公共管理能力，大幅提高城市資源生態(tài)的承載能力和緊急情況處置能力。

城市化是中國經(jīng)濟發(fā)展的最大短板

經(jīng)過30多年的快速發(fā)展，中國絕大多數(shù)可比的經(jīng)濟指標(biāo)都取得了長足的進步，但是城市化率這一指標(biāo)卻是重大例外。

截至2010年的官方城市化統(tǒng)計顯示，居住在城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的全部常住人口（包括沒有戶籍但常住城市的人口）比例為46.6%。根據(jù)本人與中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院助理教授馮俊新的研究（Feng and Li，2007，清華大學(xué)中國與世界經(jīng)濟研究中心工作論文；以及馮俊新，2009，清華大學(xué)博士學(xué)位論文），這一比例與其他大國相應(yīng)發(fā)展階段的平均水平相比整整低了12%（附圖）。更重要的是，中國接近47%的城市化率，已經(jīng)包括那些在城市中打工的外來居民，他們大多數(shù)還沒有和這個城市完全融合，他們的家庭還在異地（往往是農(nóng)村），他們的消費行為、收入水平都與城市的其他居民還有很大差距，也就是說，中國已經(jīng)非常低的城市化率也是淺層次的城市化，即使這樣一個偏低的數(shù)字也是夸大了中國城市化的進程。

中國的城市化水平遠遠落后于整體經(jīng)濟發(fā)展水平包括工業(yè)化水平，這不是偶然的，其根本原因是我們的發(fā)展方式和體制亟需改變。長期以來，地方政府過分注重GDP，熱衷于各種開發(fā)區(qū)，熱衷于招商引資，熱衷于城市土地面積的擴大，把外來工當(dāng)成了創(chuàng)造GDP的工具，忘記了城市的靈魂是人。這當(dāng)然導(dǎo)致了城市化率過低的局面。

城市化是未來十年發(fā)展的金礦

鄧小平講過，差距就是潛力。城市化率如此之低，恰恰是中國經(jīng)濟未來十年乃至更長時間發(fā)展的最大潛力，是一個金礦。根據(jù)我們的研究，中國已經(jīng)進入城市化加速發(fā)展的階段，而城市化比例在人均GDP達到2000-12000美元之間會出現(xiàn)一個加速的過程。中國城市化的比例雖然低于其他國家，但就發(fā)展趨勢來講是一致的。

中國未來十年在城市化方面蘊藏著三個巨大的潛力。第一是中國進入城市化加速發(fā)展階段。根據(jù)一般規(guī)律，在經(jīng)濟發(fā)展初期，城市化過程是比較緩慢的，因為城市的容量有限，工作崗位有限，也就是說，城市的拉力不足。同時，在從農(nóng)村進入城市的過程中，很多農(nóng)村居民一時也沒有足夠的財富積累來支撐他們進入城市所需承擔(dān)的初始成本。但是，當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展到一定水平之后，這兩個困難會開始緩解，城市經(jīng)濟規(guī)模的增大會導(dǎo)致城市的拉力增大（容納能力擴大），使得城市化開始加速。當(dāng)人均GDP發(fā)展到一定水平之后，城市化則會逐步飽和，城市化進程將放緩乃至停頓，而中國目前恰恰處于城市化加速的中間階段。

第二個潛力，就是中國要彌補與國際相當(dāng)發(fā)展水平的12%差距。這是我們歷史的欠賬，未來得還，還賬的過程就是發(fā)展的過程。

第三個潛力在于我們需要深化城市化率。中國今天大量的城市人口是外來工，而由于我們的制度缺陷，他們還沒有真正融入城市。讓他們變成真正的城里人也是一個還賬的過程，如何還賬就是發(fā)展問題。

以上三大潛力足以讓我們相信，城市化將是中國經(jīng)濟發(fā)展的最大動力。國際經(jīng)驗表明，城市化比例每提高一個百分點，會拉動兩個百分點的增長速度。假如中國未來十年城市化力度每年能夠提高1.5%，就將帶來GDP非?？捎^的增長速度。

城市化所必須突破的兩大瓶頸

當(dāng)前中國城市化的速度比較慢，有基本的體制原因，其中有兩大體制性障礙都必須突破。

第一大障礙自然是戶籍管理障礙。在中國當(dāng)前的情況下，一刀切地從上至下完全放開戶籍管理是不現(xiàn)實的，因為中國地區(qū)之間差距相當(dāng)大，很多城市還需要保留現(xiàn)有的戶籍制度，以維系社會安定，維系人口的有序流動。但這并不等于戶籍體制沒有改革空間，恰恰相反，許多地方已經(jīng)因地制宜采取各種措施推動農(nóng)村戶籍城市化。本人幾年前就已經(jīng)提出，要讓地方政府放開手腳，借鑒經(jīng)濟發(fā)達國家跨國移民的方式，大膽改革（詳見本專欄2005年11月文章《中國須改革戶籍制度規(guī)避日本病》）。比如說，給用人單位一定的外來用工指標(biāo)，每個外來工必須有個工作許可，類似于綠卡，其實，現(xiàn)在很多城市的外來工也必須有若干證明，這一點不是創(chuàng)新。外來工人在一個城市獲得綠卡達到一定的年份而且沒有犯罪等不良記錄，就可以申請本市常住居民的身份或者說戶口。再比如說，針對那些已經(jīng)在城市工作了很長時間同時已經(jīng)獲得長期穩(wěn)定工作的外來工，直接給予本地戶口。總之，這種類似于跨國移民的改革方式是工作導(dǎo)向的，它防止的是人口的盲目流動，鼓勵的是經(jīng)濟發(fā)展所帶動的人口遷移。

與此相關(guān)的另一個創(chuàng)新方式，就是讓戶口的含金量變成可攜帶式的。在逐步減少城市戶籍含金量的同時，給擁有本地戶口的居民一定量的現(xiàn)金補助，可以離開本地使用，比如說，用這種現(xiàn)金來購買外地的醫(yī)療保險。這種可攜帶式、現(xiàn)金化的福利，可以促使特大城市的一些退休或者個人的勞動技能與本地經(jīng)濟發(fā)展方向不完全一致的居民，流向其他城市和地區(qū)，實現(xiàn)城市人口的升級。特別要強調(diào)的是，這種福利制度一個明顯的好處，就是使本地的老居民可以從外地移民中獲得好處。

城市化停滯不前的第二個瓶頸，就是大型尤其是特大型城市的公共管理落后，具體反映為城市的承載能力顯得不足。一個特別流行的說法是，像北京、上海等地生態(tài)資源承載能力有限，因此發(fā)展?jié)摿Ψ浅Ｓ邢?。其他的一些城市如重慶、武漢等，也面臨同樣的問題。事實上，這種說法過于籠統(tǒng)，一個城市的資源生態(tài)的承載能力，在很大程度上取決于當(dāng)?shù)卣墓补芾砟芰?。以水資源為例，城市生活中的用水可以在很大程度上乃至于完全地回收利用，但問題出在管理不到位上。比如，北京雖然推行了若干年“小區(qū)生活用水處理然后用作中水”的辦法，但據(jù)筆者調(diào)研，由于管理體制不配套，價格不合理，這項工作事實上沒有完全運轉(zhuǎn)起來，許多小區(qū)的中水設(shè)施閑置不用，用自來水沖馬桶。再以城市交通為例，完全可以通過大力發(fā)展公共交通，極大地提高城市交通的效率，帶來人均交通能耗的大幅下降。

再比如，特大型城市的緊急情況處置也有極大的改善空間。如何在大城市應(yīng)付地震等自然災(zāi)害以及恐怖襲擊等極端事件，不僅需要政府作出一系列預(yù)案，更需要全民不斷地演習(xí)。筆者在5·12大地震之后提出，應(yīng)該把5月12日這天設(shè)立為巨災(zāi)預(yù)防日，主要目的就是在這天舉行各種各樣的防災(zāi)演習(xí)（詳見本專欄2008年6月文章《設(shè)立5·12巨災(zāi)預(yù)警日》）。很遺憾的是，5月12日雖然已經(jīng)成為國家的災(zāi)難紀念日，但是防災(zāi)演習(xí)的落實仍然很落后，過去兩年，大部分單位看不到實際演習(xí)的活動。

總之，城市化是中國未來發(fā)展的最大動力，但是要釋放這一潛力，必須在管理理念上實現(xiàn)改革和飛躍。

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