■方益波

保障房建設的“杭州模式”

■方益波

目前保障房建設在實踐中存在著各種問題，很多百姓“住不到”、“住不起”、“住不好”。保障房如何才能真正“保”起來？如何建立一個和諧、可持續(xù)的制度體系，從根本上破解保障房發(fā)展難題？帶著這些問題，記者對“樓市熱土”杭州進行了調查。

38歲的杭州市民付大姐告訴記者，她和丈夫每月有1000多元的收入，不符合廉租房的要求，但也買不起經(jīng)濟適用房，結婚10年多長期租住在農民房，還要忍受房東時不時就漲價的痛苦。因為沒有房子，她只能把杭州戶口的女兒安頓到外地上學。

2009年底，她成為杭州市第一批經(jīng)濟租賃房試點戶，申請到了城區(qū)中心地段一套三室一廳的住房，“有79平方米多，每月只要付500多元”。

這種保障房，就是杭州市在全國率先推出的經(jīng)濟租賃房。杭州對這一政策的探索始于2003年，2009年在全國最早付諸實施。包括一部分非本地戶籍居民的首批承租家庭已在2009年底簽訂合同搬入新居。

付大姐感慨地說，過去每月得交1000多元房租，加上吃飯，幾乎剩不下什么錢，根本沒有希望改善生活?，F(xiàn)在政府給了這么大的租賃房，簡直做夢都沒想到，“我終于可以把女兒接回來上學了”。

“六房并舉”政策覆蓋“夾心層”

在中國，城鎮(zhèn)居民過去長期實行公房租用制度，職工都是向單位繳納少量的租金，按照行政級別、技術職稱等，獲得單位分配的住房。房改之后，住房逐步變成私有產(chǎn)權。1998年中國實行了住房制度改革，商品房市場迅速發(fā)展。

在過去的10多年中，商業(yè)開發(fā)的地價、房價不斷攀上新高峰。在一些發(fā)達城市，1998年2000多元1平方米的住房，現(xiàn)在漲到七八倍的屢見不鮮，有的甚至可以達到10倍。

包括因言論大膽而備受爭議的房產(chǎn)商任志強在內，不少分析人士指出，商品房改革以來，最初的制度設計中“一手發(fā)展商品房一手發(fā)展保障房”的思路并沒有獲得全面的貫徹，在很多城市，只看到商品房發(fā)展迅猛，保障房卻很少甚至沒有。這就逼得中國大部分的普通居民要獲得住房，只能到市場上面對高房價。而房價的漲速又遠遠超過居民收入，這引發(fā)了民眾強烈不滿，“蝸居”、“房奴”等熱詞不斷出現(xiàn)。

2009年以來，杭州市提出了“六房并舉”的保障房建設思路。除了傳統(tǒng)的經(jīng)濟適用房和廉租房，杭州還創(chuàng)新推出上述的經(jīng)濟租賃房，包括大學生公寓、創(chuàng)業(yè)人才公寓，以及限價商品房（拆遷安置房）、危改房和人才專項房等多種形式的保障房，實行“租、售、改”三位一體，持續(xù)擴大覆蓋面，開創(chuàng)了一種保障房建設的“杭州模式”。

2009年底，杭州在拍賣樓面地價已達每平方米10000多元的城北田園地塊劃撥了200多畝地，開工建設經(jīng)濟租賃房。這是全國第一個正式開工的經(jīng)濟租賃房項目，預計可建房源4000多套。

據(jù)了解，經(jīng)濟租賃房可租可售，租售并舉。中低收入人群可借此在政府的幫助下增強購房能力，縮短積累過程。該政策覆蓋4種類型人群。

第一種是超出經(jīng)濟適用房申請條件，但買不起商品房的家庭，房租考慮一定的市場因素，定為每平方米15元，這種家庭可在接下來的幾年中，減少住房消費支出，加快財富積累，最終通過市場解決住房問題。

第二種是超過廉租房申請條件，但買不起經(jīng)濟適用房的家庭，房租由政府給予較大比例的補貼，定為每平方米5—6.5元，如果想要購買經(jīng)濟適用房，可以半買半租，到有能力的時候再買下全部產(chǎn)權面積。

第三種是在杭州市區(qū)工作的非本地居民，符合相關條件，也可以申請“經(jīng)濟租賃住房”，只租不售。這是我國首次將非本地戶籍人口納入城市住房保障范圍。

第四種是創(chuàng)業(yè)人才，尤其是剛畢業(yè)的大學生，也可享受政府補助下的公房租賃。

杭州市還將一批經(jīng)濟租賃房指標分配給幾家大型企業(yè)。華東醫(yī)藥集團負責租賃房工作的主管沈偉康告訴記者，政府給企業(yè)名額，企業(yè)向政府報租賃房申請名單，由政府審核。企業(yè)還可以為員工提供租金補助，員工離開企業(yè)，租賃房就由政府收回重新分配，這項政策對穩(wěn)定企業(yè)人才隊伍有一定作用。

24歲的藍慶東是浙江省云和縣人，在杭州從事電梯保養(yǎng)工作快兩年了，過去他一直租住在一個10多平方米小房子里，朝北，連廚房都沒有。杭州推出經(jīng)濟租賃房后，他和一位同事一起申請到了一個朝南、近50平方米的房子，廚衛(wèi)齊全，“價格又低，房子又好，我已經(jīng)心滿意足了?！彼{慶東說。

截至2010年5月，杭州通過經(jīng)濟適用房、廉租房、限價房、經(jīng)濟租賃房、危舊房改善、人才房六類保障性住房建設，累計已保障市區(qū)住房困難家庭超過10萬戶，占家庭總戶數(shù)的15%左右，比全省計劃提前一年實現(xiàn)了“應保盡?！薄?/p>

據(jù)業(yè)內人士介紹，1998年住房制度改革以來的10余年中，在不少城市，除了一些“有能力”的單位自己“拿地”為本單位職工謀福利開發(fā)建設住宅之外，長期以來缺少面向社會公眾的經(jīng)濟適用房等保障房的建設和供應。與快速發(fā)展的商品房市場相比，存在著“一條腿長，一條腿短”的問題。若要針對這種情況進行“補課”，首先要增加供應，并降低門檻，滿足中低收入百姓的需求。

因此，杭州保障房形式的創(chuàng)新，基礎就是要有足夠多的房源。經(jīng)過幾年來不斷擴大建設規(guī)模，至2009年底，杭州市區(qū)累計建設、銷售經(jīng)濟適用住房近600萬平方米，惠及家庭57007戶，基本實現(xiàn)了經(jīng)濟適用住房“房等人”；累計保障廉租房家庭6520戶，實現(xiàn)了對家庭人均收入在低保標準2倍以下低收入住房困難家庭的“應保盡?！?。

在此基礎上，杭州市進一步降低準入門檻，惠及更多人群。2010年3月31日，杭州市發(fā)布新政策，大幅放寬經(jīng)濟適用住房準入條件。經(jīng)濟收入準入標準為2009年度家庭人均年可支配收入低于21491.2元，相比上年家庭人均年收入低于14462.4元的收入標準提高幅度超過了60%；經(jīng)濟適用房申請家庭經(jīng)濟收入占上年度城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的比例上限由原先的60%提高為80%，提前兩年實現(xiàn)浙江省提出的覆蓋目標；杭州還把經(jīng)濟適用房申請人的年齡放寬到了23歲，為全國最低。

保障政策要“廣”還要“細”

拱墅區(qū)小河直街地處運河邊，“以前這里是杭州最破舊的棚戶區(qū)，到處又臟又臭，現(xiàn)在我們竟住上河景獨立小樓?！被剡w戶俞國祥告訴記者，市政府投巨資進行的更新修繕，使這個杭州最貧困人口的聚居地成為光彩奪目的大運河歷史文化街區(qū)。

杭州運河綜合保護委員會主任陳述告訴記者，這些全木結構的房子，修繕成本1平方米10000多元，比新房子的建安成本高得多，全部由政府負擔，居民可以選擇外遷，也可以選擇回遷。

據(jù)杭州市房管局統(tǒng)計，目前杭州的住房自有率已達90%以上。但是不少人是居住在低矮破舊的老房子里，沒有物管，甚至沒有配套衛(wèi)生間和廚房，或是幾家人共用廚衛(wèi)。最近3年來，杭州市各老小區(qū)到處都是腳手架，政府為老房子新建獨立廚衛(wèi)，進行外墻整治，平頂改坡頂，庭院改善……從外墻磚到晾衣架，全部由政府出錢。

至2009年底，市、區(qū)兩級財政共投入40多億元，累計完成154.6萬平方米危舊房改善任務，惠及近3萬戶。杭州還計劃從2009年到2011年，對1999年以前建成的1000萬平方米老舊住宅小區(qū)推行“低收費、廣覆蓋、有補貼”物業(yè)管理改善工程。最近，杭州又開始試點給一些老小區(qū)安裝電梯。

杭州還專門建立“人才住房保障體系”，設立人才引進專項用房、人才獎勵專項住房、人才短期專項住房、教師專項用房等。據(jù)統(tǒng)計，自2007年以來，杭州市已分3批實施了有突出貢獻杰出人才專項用房申購工作，市本級提供房源1000余套，為700多名符合條件的人才辦理了購買手續(xù)。并計劃自2009年起3年內建設人才專項用房220萬平方米，每年建設70萬平方米，3年解決人才住房2.1萬戶。

面廣、量大、種類細、門檻低，保障房是否就能真正“保”起來了呢？事實上，杭州公共租賃房（經(jīng)濟租賃房）政策就是有益探索。杭州以“政府主導、公司運作”模式，組建杭州市租賃房建設管理中心，按照“梯度保障”、“公共資源公平使用”的原則提供租賃房，低收入家庭享受較高的政府補貼，低中收入者享受較低的政府補貼。政府定期對租賃人的收入水平進行重新審核，調節(jié)房租。當收入水平高到一定程度，政府的租金完全和市場一樣，保障房的福利屬性就轉變成為市場屬性，承租人實際上就退出了保障房。

多位受訪專家指出，經(jīng)濟租賃房避免了經(jīng)濟適用房存在的問題，在我國現(xiàn)階段居民收入不透明、變動較大的現(xiàn)實條件下，更有可操作性。租售并舉的經(jīng)濟租賃房可以彌補現(xiàn)有只售不租的經(jīng)濟適用房的漏洞。

記者在調研中了解到，按照這樣的制度設計，政府從過去的設立土地儲備中心開展“政府做地”，變成“做地又做房”，政府實際上發(fā)揮了“房屋儲備中心”的“蓄水池”調節(jié)作用，可以針對商品房市場的情況，及時調節(jié)持有房源的投放量以及租售比例，通過對“供需關系”的精細化操控，做到既考慮民生，又更精準地調控房地產(chǎn)市場。

現(xiàn)在，經(jīng)濟租賃房得到了社會普遍關注和“夾心層”群體的熱切期待。據(jù)杭州市房管局調查，近100%的被調查者支持經(jīng)濟租賃房的建設。

“兩個市場兩張皮”仍需破解

杭州的經(jīng)濟租賃房在全國率先試點之后，獲得了充分肯定和大力推廣。在2010年5月14日召開的杭州市保障性住房工作會議上，市委書記黃坤明說：“要推動保障性住房由租售并舉、以售為主向租售并舉、以租為主轉變。”

其實，住建部在2010年4月就提出，各地要積極發(fā)展保障房，公共租賃住房建設是下一階段工作的重點。盡管到目前為止，還只有杭州市在全國率先推出房源并分配到人，但北京、重慶、常州、廈門等城市都在加緊開展公共租賃房的政策制定、規(guī)劃、建設。據(jù)悉，2010年重慶計劃開建6個公租房項目，總建筑面積750萬平方米，2011年還要再建1000萬平方米。

公共租賃房預計在今后幾年會在各地大量涌現(xiàn)，政府將成為租房市場最大的“房東”。不過，浙江大學房產(chǎn)專家賈生華教授等提出，公共租賃房一定要避免“一窩蜂”，要“發(fā)展適度”，尤其要考慮好和市場的對接問題。

據(jù)調查，即使在保障房建設相對較好的杭州市，目前保障房實際上還存在“兩張皮、兩個市場”的情況。

第一種是面向社會大眾的經(jīng)濟適用房等保障房。記者發(fā)現(xiàn)，這些保障房量大面廣，但普遍位于城區(qū)邊遠地段，交通等配套都還有待發(fā)展。杭州一度在前幾年出現(xiàn)過上千套經(jīng)濟適用房被棄購的現(xiàn)象，主要原因就是很多申購人覺得不方便。

第二種是針對公務員和“人才”的“專項房”。這些房子，地段普遍比較好，有的還處于市中心黃金地段。價格和經(jīng)濟適用房差不多，普遍比周邊商品房低很多。而且，其性質屬于房改房，不受杭州市規(guī)定的“經(jīng)濟適用房5年后才可以出售、收益55%要上交政府”的限制。據(jù)了解，類似的情況在全國不少城市都存在，有的省市甚至有公開的“公務員小區(qū)”?！皩ｍ椃俊眴栴}，已嚴重影響到政府的公信力，需高度重視并盡快解決。

與此同時，需要注意政策和輿論潛在的將保障房和商品房完全對立起來的思路。采訪中，一些基層干部和專家指出，保障房體系和商品房市場實際上在資金鏈上血肉相連，一榮俱榮。有專家指出，單純的打壓商品房市場這一頭，并不意味著保障房那一頭就能“此消彼長”。大舉建設經(jīng)濟租賃房，也并不意味著就放棄了土地財政，只不過是土地財政暫時沒有變現(xiàn)而已，未計算商業(yè)價值的劃撥土地囤在那里，隨著城市化的推進和居民收入的增加，將不斷升值，在未來體現(xiàn)出更大的收益。商品房和保障房，并不是水火不容的“敵我矛盾”，完全可以通過制度設計，實現(xiàn)相輔相成，共同繁榮。

據(jù)了解，杭州之所以有這么大的財政實力用于保障房及相關配套建設，主要的經(jīng)費投入就來自于“土地財政”。不過，類似小河直街這樣的危舊房改善工程，政府的投入并不是純消耗，保護工程使運河邊的土地大幅升值，政府部門將土地拍賣所得再投入老街區(qū)保護、建設，由此實現(xiàn)良性循環(huán)。陳述主任說，正是運用這種模式，小河直街的更新建設沒有依靠財政一分錢，就實現(xiàn)了資金平衡。近年來，錢江新城、運河保護等杭州不少涉及城市發(fā)展的重大市政工程建設都是通過這一方式實現(xiàn)資金平衡的。

賈生華說，在地方財政基本屬于“吃飯財政”的情況下，政府要加大保障房及相關配套建設，需要從商品房市場“抽血”，通過房價實現(xiàn)財富再分配。在穩(wěn)定房價、促進商品房市場健康發(fā)展和發(fā)展完善保障房體系之間，如何把握、權衡、協(xié)調好財務平衡和發(fā)展之間的關系，值得各級政府深入研究。