祝天智

（徐州師大，江蘇徐州2209）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式轉(zhuǎn)換探析

祝天智

（徐州師大，江蘇徐州2209）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是當(dāng)前中國(guó)最尷尬的政府，它不僅面臨著結(jié)構(gòu)殘缺、功能失調(diào)的尷尬，而且面對(duì)著國(guó)家定位模糊和社會(huì)認(rèn)同危機(jī)等多重困境。通過(guò)結(jié)構(gòu)改造和功能轉(zhuǎn)換,建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是其唯一出路。服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)作為一種體制創(chuàng)新，是通過(guò)漸進(jìn)穩(wěn)妥的辦法解決現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制結(jié)構(gòu)和功能問(wèn)題的一種可行的改革模式。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；治理模式轉(zhuǎn)換；結(jié)構(gòu)改造；功能轉(zhuǎn)換

盡管近年國(guó)家不斷加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的力度，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的困境卻無(wú)法根本緩解；盡管學(xué)界已提出多種鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的方案，但仍“處于各說(shuō)各話的狀態(tài)，難以形成基本的共識(shí)，無(wú)法給鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革提供理論支持”[1]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)困境的根源在于國(guó)家對(duì)其職能定位和改革方向的模糊界定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的出路在于重新準(zhǔn)確定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的方向，并據(jù)此改造鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)換鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，構(gòu)建服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的尷尬

自上世紀(jì)80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制重建以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定中起了巨大的作用，但也遇到了不少治理難題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既承受著現(xiàn)實(shí)運(yùn)行的巨大壓力，又面臨著在改革中不知向何處去的困惑，是當(dāng)代中國(guó)最尷尬的一級(jí)政府。

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能和改革方向界定模糊。從國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位看，2004年修改后的地方政府組織法對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能仍基本沿用了改革開放初期的模糊寬泛規(guī)定，此規(guī)定的明顯弊端是簡(jiǎn)單套用對(duì)其他層級(jí)政府職能的規(guī)定，既無(wú)法體現(xiàn)不同層級(jí)政府的分工，也無(wú)法反映新階段轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的要求，尤其是無(wú)法凸顯本應(yīng)作為重點(diǎn)的公共服務(wù)和社會(huì)管理職能。這種“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在定位上的模糊狀態(tài)，更成為改革難以取得突破的癥結(jié)所在”[2]。從國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革方向的界定來(lái)看，2000年以來(lái)國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的內(nèi)容主要限于規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅費(fèi)，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的扶持方面，既沒有根本觸及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制，也沒有解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)前困境的長(zhǎng)遠(yuǎn)方案。相反，國(guó)家一方面壓縮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自主空間，削減了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)限，另一方面卻沒有相應(yīng)減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的負(fù)擔(dān)。從改革的結(jié)果看，雖然基本實(shí)現(xiàn)了“減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，制止農(nóng)村‘三亂’”的近期和淺層目標(biāo)，但卻沒實(shí)現(xiàn)“增強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定”[3]的長(zhǎng)遠(yuǎn)和根本目標(biāo)，甚至在一定程度上削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共服務(wù)和社會(huì)管理的能力。

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨結(jié)構(gòu)殘缺困境。這主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨機(jī)構(gòu)臃腫與機(jī)構(gòu)管理權(quán)有限的尷尬。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然普遍存在“機(jī)構(gòu)龐大、人員臃腫、黨政不分、政企不分、效率低下、官僚主義嚴(yán)重的現(xiàn)象”[4]等問(wèn)題。但另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)管理權(quán)卻十分有限。在多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，工作人員“除了正副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、文書和民政、司法助理等少數(shù)幾人外，其余人員名義上在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，但其人權(quán)、財(cái)權(quán)都由縣政府有關(guān)部門管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不好過(guò)問(wèn)?！盵5]其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政權(quán)與其所擔(dān)負(fù)的職責(zé)明顯不對(duì)稱。在稅費(fèi)改革過(guò)程中，“農(nóng)村地方政府受到了前所未有的巨大沖擊，其中尤以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為甚”[6]。農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，農(nóng)業(yè)稅被徹底廢除，三提“五統(tǒng)”被取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)非規(guī)范性收費(fèi)被禁止，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收入銳減。而鄉(xiāng)財(cái)縣管制度的普遍推行，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)本來(lái)就很少的收入又被嚴(yán)格控制。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支出責(zé)任并沒有相應(yīng)減輕，它不但要為轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)負(fù)責(zé)，而且要為近年明顯加重的公共服務(wù)和社會(huì)管理的支出任務(wù)負(fù)責(zé)，這加劇了本來(lái)就比較嚴(yán)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問(wèn)題。

再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍存在功能失調(diào)問(wèn)題。這一方面表現(xiàn)為它在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)的巨大壓力下過(guò)多過(guò)細(xì)地涉足微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。筆者在蘇北鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，縣級(jí)政府一般把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的指標(biāo)細(xì)化為幾十個(gè)具體指標(biāo)，每季度進(jìn)行評(píng)比，優(yōu)勝者紅旗表?yè)P(yáng)，落后者不僅黃旗警告，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)還要在全縣干部大會(huì)上公開檢討。更重要的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的前途命運(yùn)主要取決于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)排名的升降。在這種追求經(jīng)濟(jì)高指標(biāo)的巨大壓力之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部只能把絕大部分精力投入到招商引資、投資辦廠等微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)力發(fā)揮應(yīng)有的公共服務(wù)和社會(huì)管理功能。在生產(chǎn)服務(wù)方面表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)技術(shù)與信息服務(wù)匱乏、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)停滯、金融服務(wù)不足、市場(chǎng)監(jiān)管不到位；在生活服務(wù)方面表現(xiàn)為，公共醫(yī)療落后、文化娛樂設(shè)施稀缺、就業(yè)和養(yǎng)老等社會(huì)保障投資極少；在社會(huì)管理方面表現(xiàn)為投入嚴(yán)重不足，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)群體事件時(shí)有發(fā)生，黑社會(huì)組織和反動(dòng)宗教組織活動(dòng)比較猖獗，社會(huì)秩序混亂，治安狀況堪憂。

最后，社會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產(chǎn)生認(rèn)同危機(jī)。這一方面表現(xiàn)為農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其干部的認(rèn)同危機(jī)。近年來(lái)，干群關(guān)系緊張已不是農(nóng)村的個(gè)別現(xiàn)象，農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的批評(píng)經(jīng)常見諸媒體。社會(huì)曾流傳的“中央是恩人，省里是親人，市里是好人，縣里是壞人，鄉(xiāng)里是惡人”的順口溜，就是農(nóng)民政治情感的一種寫照。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的認(rèn)同危機(jī)更重要的表現(xiàn)為學(xué)界對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的研究。經(jīng)過(guò)多年討論，目前學(xué)界已形成以徐勇、吳理財(cái)、于建嶸和溫鐵軍等為代表的派出機(jī)構(gòu)說(shuō)、鄉(xiāng)政自治說(shuō)和撤銷說(shuō)等幾種改革思路。這些觀點(diǎn)雖然分歧很大，但卻有一個(gè)共同點(diǎn)：不認(rèn)同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的現(xiàn)狀，主張對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行結(jié)構(gòu)和功能的徹底改造。無(wú)論按照哪種觀點(diǎn)進(jìn)行改革，一級(jí)完整的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將不復(fù)存在。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的出路：建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

顯然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)走到歷史的十字路口，它必須面對(duì)向何處去的抉擇。決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)歷史走向和鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革成敗的關(guān)鍵因素是中國(guó)農(nóng)村的實(shí)際。首先，當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)的基本現(xiàn)實(shí)是“農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱，最需要加強(qiáng)；農(nóng)村發(fā)展仍然滯后，最需要扶持”[7]，同時(shí)，農(nóng)村公共服務(wù)和社會(huì)管理水平與城市的差距更大。不解決農(nóng)村的公共服務(wù)和社會(huì)管理難題，不僅將嚴(yán)重制約農(nóng)村的發(fā)展，而且會(huì)對(duì)中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)全局產(chǎn)生不利影響。其次，“社會(huì)化小農(nóng)”是當(dāng)前中國(guó)農(nóng)民的基本特征。一方面他們?nèi)詧?jiān)持以戶為單位的小規(guī)模經(jīng)營(yíng),另一方面“他們已越來(lái)越深地進(jìn)入或者被卷入到一個(gè)開放的、流動(dòng)的、分工的社會(huì)化體系中來(lái)”,“‘小農(nóng)’的‘社會(huì)化’使農(nóng)民進(jìn)入到一個(gè)更不確定和風(fēng)險(xiǎn)性更大的社會(huì)”[8]。與城市居民相比，社會(huì)化小農(nóng)更需要政府的服務(wù)和支持。再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅承擔(dān)著發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和管理社會(huì)事務(wù)的職能，而且履行著目前任何其他組織所無(wú)法替代的職責(zé)：貫徹黨在農(nóng)村的路線、方針、政策，領(lǐng)導(dǎo)黨的基層組織，維護(hù)農(nóng)村的政治和社會(huì)穩(wěn)定。最后，中國(guó)政府體制及其管理方式改革進(jìn)入新階段，政府職能的重點(diǎn)正由促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)和社會(huì)管理。為此，必須對(duì)各級(jí)政府的職能進(jìn)行重新定位，改變政府過(guò)多、過(guò)細(xì)地涉入微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的現(xiàn)狀，提升其公共服務(wù)和社會(huì)管理能力，建設(shè)服務(wù)型政府。

基于以上基本現(xiàn)實(shí)，筆者認(rèn)為學(xué)界已有的關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的思路不可取。第一，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為縣級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)無(wú)法根本解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)存的難題。這種做法實(shí)際是把目前存在于縣鄉(xiāng)兩級(jí)的難題集中于縣一級(jí)，并沒有解決不同層級(jí)政府間的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，也沒有解決基層政府的功能性問(wèn)題。只會(huì)加劇農(nóng)村的公共服務(wù)和社會(huì)管理難題。第二，目前尚不具備“鄉(xiāng)政自治”的條件。雖然從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看鄉(xiāng)村自治是大勢(shì)所趨，但它需要以農(nóng)民相當(dāng)?shù)淖灾嗡刭|(zhì)和經(jīng)驗(yàn)作為先決條件，而目前多數(shù)地區(qū)的農(nóng)民顯然是不具備此種能力的。第三，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制在目前情況下是不可行的。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行著目前任何組織所無(wú)法取代的在廣大農(nóng)村貫徹黨的路線、方針、政策，領(lǐng)導(dǎo)黨的基層組織，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的職能，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制勢(shì)必對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)和農(nóng)村穩(wěn)定造成沖擊。同時(shí)，從社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，盡管農(nóng)民已不再需要一個(gè)管制型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但卻迫切需要一個(gè)服務(wù)型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

總之，學(xué)界所提改革方案雖然可以解決農(nóng)村管制過(guò)多的問(wèn)題，卻無(wú)法解決服務(wù)過(guò)少的問(wèn)題。因此，要破解當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的雙重難題，唯一的出路是繼續(xù)加大農(nóng)村綜合改革的力度，盡快提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)和社會(huì)管理能力，建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

確立建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革目標(biāo)，其意義主要表現(xiàn)在：首先，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的方向，解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府到底往哪里去的問(wèn)題。建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的目標(biāo)，立足農(nóng)村實(shí)際，符合我國(guó)政府改革的大勢(shì)，確保了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級(jí)完整政府的地位，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)的重點(diǎn)，既可以使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部安心，又可以使他們明確改革的方向。其次，有助于解決當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的結(jié)構(gòu)和功能性難題。其一，建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的突破口。按照建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的目標(biāo)，合并、撤銷背離服務(wù)型政府建設(shè)目標(biāo)的管制和微觀經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)，把其人員經(jīng)培訓(xùn)后安置到新設(shè)的服務(wù)型機(jī)構(gòu)，或分流到服務(wù)型政府建設(shè)急需的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)和服務(wù)企業(yè)中，既可以緩解財(cái)政壓力，也可以有效解決人員分流和安置難題。其二，建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是解決農(nóng)村公共服務(wù)和社會(huì)管理薄弱難題的關(guān)鍵，也是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難問(wèn)題的突破口。轉(zhuǎn)變職能是農(nóng)村綜合改革的核心，也是改革成敗的關(guān)鍵。通過(guò)建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，切實(shí)把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)和社會(huì)管理上來(lái)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從招商引資等微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中解放出來(lái)，既有助于解決農(nóng)村公共服務(wù)薄弱的問(wèn)題，也有助于幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府走出財(cái)政困境。再次，此種改革模式可以避免社會(huì)震蕩，保持鄉(xiāng)村穩(wěn)定。改革成本很大程度上決定改革的成敗。發(fā)展是硬道理，穩(wěn)定是硬任務(wù)，農(nóng)村穩(wěn)定是國(guó)家穩(wěn)定的基石。此種改革模式立足農(nóng)村實(shí)踐，符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際，能夠充分利用現(xiàn)有組織資源。只需通過(guò)職能重點(diǎn)轉(zhuǎn)移，即將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能重點(diǎn)由為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)和社會(huì)管理上；機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)換，即將多數(shù)管制型機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)換成服務(wù)型機(jī)構(gòu)；人員轉(zhuǎn)變，即將現(xiàn)有多數(shù)人員經(jīng)培訓(xùn)后轉(zhuǎn)崗到服務(wù)型崗位就可實(shí)現(xiàn)。

三、服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建構(gòu)路徑

服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)“不是簡(jiǎn)單地對(duì)現(xiàn)有政府管理體制的修修補(bǔ)補(bǔ)，也不是一般性的政府職能調(diào)整”[9]，而是一種新的基層政府模式建構(gòu)過(guò)程。其中既涉及到基層政府的結(jié)構(gòu)改造和功能轉(zhuǎn)移，也涉及各級(jí)政府間關(guān)系的深刻調(diào)整，必須與農(nóng)村綜合改革和行政管理體制改革的環(huán)境相適應(yīng)。

1.改革政府間關(guān)系，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定位。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的尷尬其實(shí)是由其在政府體系中的角色決定的，要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府走出尷尬的境地，也必須從調(diào)整政府間關(guān)系著手。首先，調(diào)整中央政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系。當(dāng)前緊要者有二，其一，按照權(quán)責(zé)一致的原則重新界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在職能分工中的角色，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共服務(wù)和社會(huì)管理方面的支出責(zé)任。國(guó)際政府間分工的一般規(guī)則是“層級(jí)越低的政府，就越應(yīng)該貼近社會(huì)，其職能就越應(yīng)該偏向于社會(huì)事業(yè)和社會(huì)管理；而層次越高的政府，就越應(yīng)該為政府管理制定必要的標(biāo)準(zhǔn)，并提供必要的財(cái)政保障”[]。根據(jù)以上規(guī)則和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職責(zé)應(yīng)被界定為：落實(shí)和管理中央和省級(jí)政府投資的公共服務(wù)項(xiàng)目，確保國(guó)家各項(xiàng)支農(nóng)、惠農(nóng)政策落到實(shí)處；提供與其財(cái)權(quán)和事權(quán)相對(duì)應(yīng)，主要面向本轄區(qū)公民的公共服務(wù)和社會(huì)管理，主要包括治安、排污、農(nóng)技、農(nóng)業(yè)信息、市場(chǎng)監(jiān)管等。其二，完善中央政府轉(zhuǎn)移支付方式，既增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職能的財(cái)力，又保證它規(guī)范使用中央投資。必須在進(jìn)一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金管理的同時(shí)，設(shè)計(jì)更加科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度，使轉(zhuǎn)移支付資金能夠真正起到加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的作用。其次，改革縣（市）與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)更大的自主權(quán)。其一，減少縣派管制型機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)自身機(jī)構(gòu)管理的自主權(quán)。在大量壓縮縣級(jí)政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)的同時(shí)，改變縣派機(jī)構(gòu)的管理權(quán)限，至少使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)這些機(jī)構(gòu)工作人員有一定的監(jiān)督和管理權(quán)，以使其真正樹立為鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展服務(wù)的觀念。其二，改革縣鄉(xiāng)之間財(cái)政管理關(guān)系，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有必要的財(cái)力，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境。一方面，必須進(jìn)一步調(diào)整縣鄉(xiāng)之間的收支范圍，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出責(zé)任，增加縣政府對(duì)公共服務(wù)的支出義務(wù)。另一方面，規(guī)范縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理，糾正縣級(jí)政府為自身利益擠占鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入、過(guò)分控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出的做法，杜絕縣政府挪用、截留國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付資金行為。其三，改革縣鄉(xiāng)之間事權(quán)關(guān)系，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)在提供公共服務(wù)和進(jìn)行社會(huì)管理方面的自主權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)業(yè)的實(shí)際了解最清，與鄉(xiāng)村社會(huì)距離最近，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在決定農(nóng)村公共服務(wù)的種類、數(shù)量和質(zhì)量方面，以及決定社會(huì)管理的重點(diǎn)、手段和方式等方面，都應(yīng)享有更多的發(fā)言權(quán)。要建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，必須改變目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)有責(zé)無(wú)權(quán)的狀況，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)與其服務(wù)職責(zé)相一致的管理權(quán)限。

2.調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革思路，轉(zhuǎn)換鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府結(jié)構(gòu)。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既存在著不少無(wú)事可做之人，又存在大量無(wú)人能做之事，尤其是農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民生活和新農(nóng)村建設(shè)所急需的技術(shù)性服務(wù)工作甚至處于空白狀態(tài)。因此，筆者認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急不是壓縮機(jī)構(gòu)、精簡(jiǎn)人員，而是轉(zhuǎn)換機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)變?nèi)藛T。服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)與目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)的根本區(qū)別并不在于規(guī)模，而在于職能。要建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，必須在機(jī)構(gòu)改革方面轉(zhuǎn)變思路。首先，徹底轉(zhuǎn)換現(xiàn)有機(jī)構(gòu)職能，撤裁部分與服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)不適應(yīng)的管制型機(jī)構(gòu)和微觀經(jīng)濟(jì)部門，按照加強(qiáng)為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民服務(wù)的需要重新編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)。要對(duì)機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)行重新定位，把大量管制型機(jī)構(gòu)、事務(wù)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)換為服務(wù)型機(jī)構(gòu)，大量壓縮決策機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)，撤裁部分與服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不相稱的純粹微觀經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)，達(dá)到為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府瘦身的目的。其次，按照服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的需要，在增設(shè)一些必須的服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)管理機(jī)構(gòu)的同時(shí)，吸引社會(huì)力量和資金，發(fā)揮非政府組織在提供公共服務(wù)和社會(huì)管理方面的作用，構(gòu)建由全額財(cái)政供養(yǎng)型、政府資助型和政府與民間合作型、民間投資政府指導(dǎo)型等構(gòu)成的各類服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府急需的服務(wù)機(jī)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)迅速提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)能力的目的。再次，對(duì)被撤裁機(jī)構(gòu)人員和轉(zhuǎn)型機(jī)構(gòu)富余人員進(jìn)行深度技能培訓(xùn)，轉(zhuǎn)變其工作觀念，著重提升其公共服務(wù)和社會(huì)管理能力，盡量避免大規(guī)模人員下崗給基層就業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)的巨大壓力。

3.提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能重點(diǎn)。服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有管理職能，但其重點(diǎn)在于服務(wù)。要構(gòu)建服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，必須轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能重點(diǎn)，凸顯其公共服務(wù)和社會(huì)管理職能。首先，抓緊打造多方合作的公共服務(wù)和社會(huì)管理供給體系。一是在繼續(xù)強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)地位的同時(shí)，限制其“單邊主義”傾向，樹立其與社會(huì)合作意識(shí)。為此，必須拓展公共服務(wù)領(lǐng)域的改革，打破政府對(duì)公共服務(wù)的壟斷。二是大力培育和發(fā)展公共服務(wù)型社會(huì)組織，促進(jìn)現(xiàn)有第三部門向服務(wù)型組織轉(zhuǎn)變。已有非政府組織大都由政府培育，存在明顯行政化傾向，其主要職能是協(xié)助政府管理而不是服務(wù)。同時(shí)，中國(guó)非政府組織的發(fā)育程度和承擔(dān)社會(huì)服務(wù)職責(zé)的狀況都與服務(wù)型政府建設(shè)的要求不相稱。當(dāng)前，一方面要?jiǎng)?chuàng)造農(nóng)村非政府組織發(fā)育的條件和空間，鼓勵(lì)和扶助其發(fā)揮自我服務(wù)和服務(wù)社會(huì)的功能，另一方面，要使現(xiàn)有非政府組織走向獨(dú)立化，并促使其向服務(wù)型組織轉(zhuǎn)變。三是規(guī)范農(nóng)村公共服務(wù)市場(chǎng)，保證各種公共服務(wù)供給主體在法制的軌道上合法經(jīng)營(yíng)、公平競(jìng)爭(zhēng)、協(xié)調(diào)合作。其次，建立高效、透明和法治化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)和社會(huì)管理機(jī)制。高效、透明地為“三農(nóng)”服務(wù)是保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建制的根本目的，也是其核心職責(zé)。所謂高效，既指高經(jīng)濟(jì)效率，即注意投入與產(chǎn)出的比例，又指必須注重社會(huì)效益，確保社會(huì)全面健康發(fā)展。所謂透明，是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在各個(gè)環(huán)節(jié)都必須堅(jiān)持信息公開，陽(yáng)光操作，保證每個(gè)環(huán)節(jié)都接受有效而有力的監(jiān)督。所謂法治，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須“進(jìn)一步強(qiáng)化法治觀念，嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)，把政府各項(xiàng)行政行為納入法制化的軌道”[11]；另一方面，法治絕不僅僅意味著政府官員要獨(dú)善其身，更重要的是要培育農(nóng)民法治意識(shí)和行為習(xí)慣，建立農(nóng)村法治環(huán)境。這不僅要求要加大法制宣傳和教育的力度，增強(qiáng)農(nóng)民法制意識(shí)和知法、懂法、守法的能力，而且要求要徹底改造農(nóng)村政治文化，從根本上營(yíng)造法治鄉(xiāng)村的文化土壤和社會(huì)根基。

[1]徐勇.在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革中建立現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度[J].社會(huì)科學(xué),2006,(7).

[2]陳良鋒.建設(shè)“服務(wù)型”鄉(xiāng)鎮(zhèn)[J].瞭望,2007,(39).

[3]國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知[J].國(guó)務(wù)院公報(bào)，2001，(15).

[4]金太軍.鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革:挑戰(zhàn)與對(duì)策[M].廣州:廣東人民出版社,2005:3.

[5]謝慶奎.中國(guó)地方政府體制概論[M].北京:中國(guó)廣播電視出版社,1998:18.

[6]周飛舟.從汲取型政權(quán)到懸浮型政權(quán)[J].社會(huì)學(xué)研究,2006,(3).

[7]中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定[N].人民日?qǐng)?bào)，2008--28.

[8]徐勇.“再識(shí)農(nóng)戶”與社會(huì)化小農(nóng)的建構(gòu)[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào),2006,(3).

[9]遲福林,方栓喜.加快建設(shè)公共服務(wù)型政府的若干建議[J].經(jīng)濟(jì)研究參考,2004,(13).

[10]桑玉成.建設(shè)一個(gè)高效能的服務(wù)型政府[N].文匯報(bào),2008-03-17.

[11]唐鐵漢.努力建設(shè)公共服務(wù)型政府[N].光明日?qǐng)?bào),2005-07-13.

D67

A

02-7408（20）05-0018-03

國(guó)家社科基金青年課題“財(cái)政困境下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式轉(zhuǎn)換研究”（09CZZ029）；江蘇省教育廳高校哲社課題“江蘇新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)村新型‘政治人’塑造研究”（09SJB8008）

祝天智（1975-），男，山東定陶人，徐州師范大學(xué)副教授，政治學(xué)博士，主要從事地方政府管理研究。

[責(zé)任編輯：張亞茹]