石傳東,許良超

(1.大連開發(fā)區(qū)社會(huì)事業(yè)管理局,遼寧 大連 116100;2.大連大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,遼寧 大連 116622)

中美政府公共服務(wù)外包比較研究

石傳東1,許良超2

(1.大連開發(fā)區(qū)社會(huì)事業(yè)管理局,遼寧 大連 116100;2.大連大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,遼寧 大連 116622)

美國的市場化程度較高,在提高政府效率的改革中廣泛運(yùn)用合同外包來提供公共服務(wù),實(shí)施過程中注重績效。我國在對政府進(jìn)行市場化改革時(shí)也運(yùn)用了合同外包的方式,更為關(guān)注公共服務(wù)生產(chǎn)過程和投入。對比美國,我國政府公共服務(wù)外包面臨的問題主要有:忽略政府價(jià)值和責(zé)任,政府自身能力欠缺,在一些領(lǐng)域容易形成私人壟斷。要解決這些問題,美國政府帶給我們的啟示為:明確政府角色,加強(qiáng)自身能力建設(shè),培育私人企業(yè)和試行公私混合模式。

合同外包;公共服務(wù);市場化

所謂政府公共服務(wù)外包,是指政府通過合同使某些具體的生產(chǎn)職能轉(zhuǎn)移到私營企業(yè)或非營利組織中,由私人企業(yè)或非營利組織而不是政府生產(chǎn)公共物品或提供公共服務(wù)[1]。即在提供公共物品或服務(wù)的過程中引入市場競爭機(jī)制[2]。其實(shí)質(zhì)是政府在宏觀把握公共政策的前提下,通過引進(jìn)市場機(jī)制,利用社會(huì)上可以利用的資源來提高自身的公共服務(wù)能力。正如戴維·奧斯本和特德·蓋布勒在其著名的《改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營部門》一書中提出的:政府的職能是“掌舵而非劃槳”。

自上世紀(jì) 80年代以來,世界各國普遍存在政府機(jī)構(gòu)臃腫的問題,新公共管理理論、公共選擇理論和治理理論的興起,從理論角度論證了政府失靈的解決方式是公共服務(wù)市場化,提出運(yùn)用市場機(jī)制來提供公共服務(wù)可以有效地節(jié)省成本和提高公共服務(wù)質(zhì)量,引起了廣泛的關(guān)注。西方發(fā)達(dá)國家紛紛改革,政府在提供公共服務(wù)的過程中重新定位,在公共服務(wù)領(lǐng)域引進(jìn)市場機(jī)制,廣泛運(yùn)用合同外包等方式提供政府服務(wù),取得了巨大成功,逐漸在全球成為一種改革趨勢。公共服務(wù)外包在美國已經(jīng)有多年的歷史,取得了令人矚目的成效。

我國近些年對政府工作也進(jìn)行了改革,嘗試了公共服務(wù)外包,取得了一定的成效,很多學(xué)者及政府工作人員因此對西方的理論經(jīng)驗(yàn)產(chǎn)生崇拜的心理,希望盡快引進(jìn)西方的體制。但由于曾經(jīng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,我國市場化的引進(jìn)需要一個(gè)過程,我們應(yīng)認(rèn)真分析西方的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),結(jié)合我國國情,建設(shè)有中國特色的政府機(jī)制。

一、政府公共服務(wù)外包

政府公共服務(wù)外包主要體現(xiàn)為三種形式:合同出租、特許經(jīng)營和公私混合提供。合同出租是指政府將公共服務(wù)轉(zhuǎn)包給私營部門或非營利組織,政府以稅收來購買承包商提供的服務(wù),并依據(jù)合同規(guī)定的公共服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)對承包商進(jìn)行監(jiān)管。特許經(jīng)營是在某領(lǐng)域?qū)Χ嗉腋偁幷哌x取一家給予特許經(jīng)營權(quán),由其獨(dú)家經(jīng)營。與合同承包不同的是消費(fèi)者直接向其付費(fèi)。公私合作是公共機(jī)構(gòu)和民營機(jī)構(gòu)簽署明確雙方權(quán)利和義務(wù)的合同,共同建設(shè)和管理的一種制度。

(一)美國地方政府公共服務(wù)外包現(xiàn)狀

在美國,政府公共服務(wù)外包并不是什么新鮮事,早在 19世紀(jì)中期,就有公共服務(wù)由私人承包的現(xiàn)象。直到 20世紀(jì) 80-90年代,生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展促進(jìn)了大型企業(yè)出現(xiàn),新公共管理理論引發(fā)的重新界定政府與市場關(guān)系的改革浪潮,以及政府在財(cái)政上的壓力等因素的影響下,英、美、法等很多西方國家開始嘗試在原有的由政府提供公共服務(wù)的傳統(tǒng)方式上引入市場機(jī)制,形成替代性服務(wù)提供方式,包括資產(chǎn)出售與轉(zhuǎn)讓、政府間協(xié)議、內(nèi)部市場、合同外包、特許經(jīng)營、憑單制、補(bǔ)助、志愿服務(wù)等多種方式[3]。而美國由于市場化程度較高,在 20世紀(jì) 70年代,美國國有企業(yè)勞動(dòng)力所占比重為 1.5%,而同期其他西方國家這一比例平均為 6.7%[4],因而美國并沒有像其他發(fā)達(dá)國家一樣靠出售或轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)來實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)民營化,而是較普遍的采用公共服務(wù)外包的方式。據(jù) Savas的計(jì)算,美國至少有 200種服務(wù)是由承包商向政府提供的。調(diào)查顯示,1987年美國人口超過 5000的市鎮(zhèn)和人口超過 25000人的縣 99%實(shí)行過合同外包[5];1982-1997年,地方政府在選擇替代性服務(wù)提供方式時(shí),90%的服務(wù)使用合同外包[6]。

但 1997年之后,由于強(qiáng)調(diào)公民利益和政府責(zé)任的新公共服務(wù)理論的興起,很多公共服務(wù)項(xiàng)目由合同外包形式又轉(zhuǎn)回到由政府直接提供,出現(xiàn)逆向合同承包趨勢。且公私混合提供模式所占比例日漸提高,例如紐約州既有公立養(yǎng)老院,也有私營養(yǎng)老院,政府和私營部門共同提供養(yǎng)老服務(wù)。

私營部門的目標(biāo)是利潤最大化,以效率為核心,而政府的目標(biāo)是多元的,既要效率又要公平。美國學(xué)者米蘭達(dá)和勒納最先研究了公私混合提供模式,認(rèn)為這種模式看似重復(fù)和浪費(fèi),但政府部門參與市場競爭,可以給行業(yè)樹立標(biāo)桿,保證私營部門的服務(wù)質(zhì)量,因此公私混合模式并不是冗余的[7]。

(二)我國政府公共服務(wù)外包現(xiàn)狀

在我國,政府機(jī)構(gòu)臃腫,公共服務(wù)效率低下已成為我國政府體制改革的一大障礙。我國近年來也在探索行政改革的方法。經(jīng)濟(jì)全球化、市場化的當(dāng)今社會(huì),只有通過引進(jìn)市場機(jī)制,對政府工作進(jìn)行市場化改革,才能適應(yīng)人民日益增長的物質(zhì)文化需求,建立市場經(jīng)濟(jì)體制下的新型政府。在公共服務(wù)領(lǐng)域合同外包也被廣泛的推廣。政府明確規(guī)定開放政府公用行業(yè),鼓勵(lì)社會(huì)資金、外國資金參與市政公用設(shè)施建設(shè)。鼓勵(lì)非公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)入社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域。

孫學(xué)玉提出“政府壟斷公共產(chǎn)品或服務(wù)供給易造成效率低下、質(zhì)量低劣、阻礙革新和難以實(shí)現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)等一系列問題。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的日趨成熟,私營部門逐漸具備與公共部門競爭的能力,我國政府可以逐漸從公共產(chǎn)品或服務(wù)供給中解脫出來,政府可以采用契約外包的方式來推進(jìn)我國公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給體制”。[8]宋世明也提出公共服務(wù)的合同外包方式,可以擴(kuò)大政府公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的資源和技術(shù)力量,有利于降低成本,提高效率,提高顧客滿意度。有數(shù)據(jù)表面,合同外包比政府直接供給降低成本約 20-30%[9]。

我國政府公共服務(wù)外包政策近幾年來得到了廣泛的應(yīng)用,例如:上海市在治理蘇州河時(shí)采用商業(yè)化模式,深圳市市政府對能源、水務(wù)、燃?xì)夂凸步煌ǖ仁聵I(yè)向國際招標(biāo)進(jìn)行建設(shè),廣州市實(shí)行管理與服務(wù)分離的環(huán)衛(wèi)體制。廈門對下崗人員的培訓(xùn)采取“社會(huì)培訓(xùn),政府買單”的模式等。

(三)中美政府公共服務(wù)外包比較分析

美國的市場化程度較高,在改造政府的過程中仍然堅(jiān)持引進(jìn)市場機(jī)制來提高效率,嘗試包括合同外包在內(nèi)的各種提供公共服務(wù)的可替代方案。政府管理能力,財(cái)政壓力等往往影響著政府公共服務(wù)外包的力度。據(jù)調(diào)查,合同外包往往發(fā)生在原本效率低下的公共部門。美國地方政府提高政府管理能力:引進(jìn)了績效激勵(lì)機(jī)制、工資福利制度以及預(yù)算制度等新的管理技術(shù),一定程度上制約了合同外包的發(fā)展[10]。而我國由于市場化程度較低,提高公共服務(wù)效率的空間很大,不能因?yàn)槊绹陙沓霈F(xiàn)的逆合同承包趨勢而否定合同外包。

可以說美國地方政府在進(jìn)行政府公共服務(wù)外包的過程中追求的一個(gè)基本原則就是以績效為本,在垃圾處理、自來水供應(yīng)以及其他社會(huì)福利工作的外包中,更多的采用了績效型外包模式。所謂績效型外包是指在承包合同中明確規(guī)定承包商所應(yīng)提供服務(wù)的結(jié)果,而達(dá)到目標(biāo)的具體過程和方式由承包商決定。例如,印第安納波利斯市、紐約市和康涅狄格州等幾個(gè)州市與美利堅(jiān)職業(yè)介紹中心 (American Works)這一私營機(jī)構(gòu)簽訂合同,規(guī)定安置一名失業(yè)人員就業(yè),且在該崗位就業(yè)滿六個(gè)月,政府付給該企業(yè)5000美元,而企業(yè)如何對失業(yè)人員進(jìn)行培訓(xùn)或管理等政府則不進(jìn)行干預(yù)。而我國更為關(guān)注公共服務(wù)生產(chǎn)過程和投入,包括生產(chǎn)的工序、過程、員工工資、所用設(shè)備數(shù)量和種類以及時(shí)間和人力等,屬于投入型外包。當(dāng)然,我們不能盲目的進(jìn)行績效型外包的改革,因?yàn)榇_立一套科學(xué)合理的績效指標(biāo)和評價(jià)體系是非常龐雜的工作,如果實(shí)施的不好,可能會(huì)導(dǎo)致壟斷。亞特蘭大、普特南、杰納西等縣市在供水、污水處理、園林綠化和垃圾處理等方面的逆民營化也體現(xiàn)了這一點(diǎn)。

表 1 中美政府公共服務(wù)外包比較

因此,我國推行公共服務(wù)外包是必要的也 是可行的。我國政府應(yīng)在大膽嘗試合同外包制度的同時(shí),盡可能的保持效率和公平的平衡,避免走美國的老路。

二、我國政府公共服務(wù)外包存在的問題

對任何政府來說,實(shí)施合同外包政策都是一個(gè)復(fù)雜的過程。它牽扯到很多因素,如政治環(huán)境、財(cái)政壓力、市場化程度、社會(huì)文化背景、政府管理能力等。國外也有一些學(xué)者對政府公共服務(wù)外包持有懷疑的態(tài)度,認(rèn)為政府工作不能僅僅追求效率,合同外包會(huì)喪失帶有福利性質(zhì)的公共部門的工作崗位。主張只有在一些特定的領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)政府工作外包。在探索適合中國國情的政府公共服務(wù)外包中,任何一個(gè)環(huán)節(jié)的問題都可能直接影響到政策執(zhí)行的效果。對比美國的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),我國政府公共服務(wù)外包面臨的問題主要有以下幾點(diǎn):

(一)忽略政府價(jià)值和責(zé)任。這是很多專家和學(xué)者擔(dān)心的方面。政府可以通過引入市場機(jī)制提高效率和質(zhì)量、節(jié)約資金,但承包出去的是提供公共產(chǎn)品和服務(wù),而不是責(zé)任和義務(wù)。有些地方政府對承包出去的項(xiàng)目干預(yù)過少,支持監(jiān)督不夠。例如學(xué)校將食堂承包給私人經(jīng)營,以改善學(xué)校食堂飯菜質(zhì)量差,工作人員對師生態(tài)度冷淡,成本過高的現(xiàn)象。政府部門 (這里指學(xué)校)制定了一系列服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),如飯菜質(zhì)量、價(jià)格等要求承包者執(zhí)行,而承包者的目的只是實(shí)現(xiàn)利益最大化。由于政府部門并不能完全掌握承包者的行為,造成了信息不對稱,此時(shí)政府的期望就面臨風(fēng)險(xiǎn),承包者可能會(huì)為了減少成本而降低飯菜質(zhì)量,私自提高價(jià)格,這時(shí)公眾的利益就受到了侵犯。

另一方面,我國政府還存在著政府干預(yù)過多的現(xiàn)象,對私營部門的準(zhǔn)入條件要求過多,審批程序復(fù)雜,承包者不能自由利用資金、人力、場地等資源,使得很多有實(shí)力的企業(yè)不愿意與政府合作,也會(huì)影響政策執(zhí)行的結(jié)果,使公眾沒有得到應(yīng)有的利益。

(二)政府自身能力欠缺。在合同外包過程中,政府和企業(yè)的目標(biāo)并不是完全統(tǒng)一的,在引入市場機(jī)制的同時(shí),也引入了欺詐等行為,政府往往忽視這種情況,低估市場機(jī)制引入的成本和潛在風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)外包,除了存在交易成本外,還有機(jī)會(huì)成本、實(shí)驗(yàn)成本、風(fēng)險(xiǎn)成本等。政府在相關(guān)管理的過程中缺乏技術(shù)和經(jīng)驗(yàn),特別是相關(guān)信息的缺乏,如現(xiàn)有服務(wù)成本、標(biāo)準(zhǔn)等。很多學(xué)者強(qiáng)調(diào)在合同外包的過程中易滋生腐敗。在當(dāng)今中國,傳統(tǒng)觀念還相當(dāng)嚴(yán)重,對私營的公共服務(wù)并不十分認(rèn)可,認(rèn)為沒有公營的有保障。相配套的法律法規(guī)還不是十分合理、完善,政府部門的強(qiáng)制性和私營部門的盈利性產(chǎn)生的沖突有時(shí)很難調(diào)和。

(三)在一些領(lǐng)域易形成私人壟斷。因?yàn)槲覈綘I企業(yè)不夠壯大,自治性、自主性和服務(wù)能力都較差,很少有企業(yè)成熟到可以承載大型的公共服務(wù)產(chǎn)品和服務(wù)的輸出,也不具備向政府提供先進(jìn)管理技術(shù)的能力。一些耗資巨大,收益回收周期較長的領(lǐng)域,對于一般私人部門來說很難觸及,就可能導(dǎo)致較少參與而引起私人壟斷。對于發(fā)展中國家來說,由于相關(guān)監(jiān)管體制不健全或監(jiān)管成本過高,會(huì)導(dǎo)致政府對私營部門的管理失控,也會(huì)引起私人壟斷。

三、政策建議

(一)明確政府角色。由于政府公共服務(wù)的特殊性,全體人民是公共資產(chǎn)的所有者,政府是公眾的代理人,代表著公眾的利益,同時(shí),又是公共服務(wù)的發(fā)包者,從選擇承包人、標(biāo)準(zhǔn)的制定到對承包者的監(jiān)督,政府都應(yīng)起到“掌舵者”的責(zé)任。在學(xué)校食堂的例子里,承包者的行為究其原因是利益沖突和激勵(lì)制度不健全,承包者自身利益得不到保障,致使承包者不得不傷害公眾利益來彌補(bǔ)自身利益的缺失,或是激勵(lì)機(jī)制不健全使承包者沒有積極性,加之監(jiān)督機(jī)制不健全,承包者存在僥幸心理。在這種情況下,政府不可坐視不管,對外包的項(xiàng)目一包了之,應(yīng)做好“掌舵者”,加強(qiáng)監(jiān)督工作,及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題解決問題。如學(xué)?？梢詫κ程眠M(jìn)行定期檢查,積極聽取廣大師生的意見建議,切實(shí)了解食堂的困難并幫助其解決,也可建立激勵(lì)機(jī)制提高食堂積極性。

(二)加強(qiáng)自身能力建設(shè)。公共服務(wù)外包不可以簡單理解為政府把工作外包給私人組織,政府自身可以降低要求。恰恰相反,公共服務(wù)外包要求政府熟悉相關(guān)產(chǎn)業(yè)的市場狀況、技術(shù)水平,了解合同簽訂、特許經(jīng)營等法律知識(shí),具備談判技巧,建立激勵(lì)機(jī)制,加強(qiáng)監(jiān)管,規(guī)范自身行為。

1.大力推進(jìn)電子政務(wù)的建設(shè),提高信息化程度?？梢詼p少信息不對稱的現(xiàn)象,彌補(bǔ)政府信息劣勢。提高信息化程度還可以化簡政府繁雜的程序,實(shí)現(xiàn)資源共享及信息的快速傳遞。在監(jiān)管方面,提高信息化程度也是必要的,要方便公眾對公共服務(wù)向政府部門投訴,及時(shí)反饋意見,建立糾錯(cuò)機(jī)制。只有信息化程度高,才可能實(shí)現(xiàn)監(jiān)督私人承包者的經(jīng)營行為、對其進(jìn)行績效評估。

2.加強(qiáng)法律規(guī)章制度約束。我國由過去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型到現(xiàn)在的市場經(jīng)濟(jì)體制,完善法律制度需要很長一段時(shí)間,政府行為影響仍然很大,這就決定了我國公共服務(wù)外包與美國的差別。美國政府綜合運(yùn)用政策鼓勵(lì)、政企合作、立法等方式來強(qiáng)化企業(yè)的社會(huì)責(zé)任。我國現(xiàn)階段所強(qiáng)調(diào)的企業(yè)的社會(huì)責(zé)任主要是法律責(zé)任,做到依法辦事。公共服務(wù)外包,需要政府管理者的支持,并提供激勵(lì)。但公共服務(wù)外包同時(shí)也是一種法律行為,需要通過法律規(guī)章制度規(guī)范政府和企業(yè)的行為,要求政府建立健全相關(guān)規(guī)章制度。一方面,規(guī)范和約束公共服務(wù)承包者的行為,另一方面強(qiáng)化政府責(zé)任意識(shí),對政府行為做出明確規(guī)定,避免政府在進(jìn)行管理的過程中憑借自己的主觀意識(shí)對承包商進(jìn)行無效干預(yù)。用法律來保障公共服務(wù)的提供,還可以避免腐敗的滋生。

3.提高自身專業(yè)知識(shí)水平。政府在對公共物品和服務(wù)進(jìn)行外包前,要明確合同外包物品和服務(wù)的界限,對合同外包的界限、期限有明確的范圍,進(jìn)行可行性研究,科學(xué)合理的制定招標(biāo)合同。向公眾說明合同外包的原因、可能取得的效果和對公眾的好處等,堅(jiān)定推行公共服務(wù)外包的立場,讓公眾理解合同外包是通過調(diào)動(dòng)社會(huì)資源更好的為公眾服務(wù),解除公眾的顧慮。同時(shí),對承包者進(jìn)行隨時(shí)監(jiān)督和評估,可以采取多種方法對承包企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督,如利用銀行、稅務(wù)等機(jī)構(gòu)監(jiān)督企業(yè)資金使用情況;發(fā)動(dòng)群眾,利用群眾來監(jiān)督企業(yè),評價(jià)公共服務(wù)的質(zhì)量;同時(shí)建立激勵(lì)機(jī)制,以市場為導(dǎo)向建立績效評估體系來對承包者進(jìn)行監(jiān)管。對不符合要求的要及時(shí)叫停,必要時(shí)也可采取逆合同承包方式,學(xué)習(xí)美國的經(jīng)驗(yàn)。

(三)培育私人企業(yè),試行公私混合模式。我國私營企業(yè)力量薄弱的原因除了歷史因素以外,還體現(xiàn)在政府扶植力度不夠,由于政府某種程度的壟斷缺乏公平競爭的大環(huán)境。私營企業(yè)力量弱小,就影響了其在公共服務(wù)中發(fā)揮作用。因此政府在自身改革的同時(shí),應(yīng)注意培養(yǎng)和鼓勵(lì)私人企業(yè)的成長,使其快速發(fā)展成為有能力的地方企業(yè),增加潛在的競爭者。還可以借鑒美國的公私混合提供模式,發(fā)揮政府和市場各自的優(yōu)勢,政府適當(dāng)介入,可以減輕企業(yè)的壓力,規(guī)范市場,方便監(jiān)督,既能提高政府自身的能力,又能防止私人壟斷的產(chǎn)生。

總之,要實(shí)現(xiàn)政府改革,政府公共服務(wù)外包是一項(xiàng)很好的選擇。在實(shí)施的過程中,應(yīng)靈活應(yīng)對,只要結(jié)果有利,不能教條于固有形式。

政府公共服務(wù)外包,并不意味著政府對服務(wù)的供給不承擔(dān)任何責(zé)任,可以一勞永逸了,正如波雷特所說:“大大精簡的公共機(jī)構(gòu)成為一個(gè)授權(quán)者,而不是供給者,其職能濃縮為確定的監(jiān)督和合同的執(zhí)行?！闭⑼晟频谋O(jiān)督體制,充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用,真正做到為民服務(wù),由民做主。我國政府可以借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),靈活運(yùn)用多種手段,提高我國公共服務(wù)質(zhì)量。

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Comparion of Public Service OutsourcingBetween Chinese Government and American Government

SH IChuan-dong1,XU Liang-chao2

(1.Social Enterprise Administrative Bureau,Dalian Development Zone,Dalian116100,China;2.College of EconomicManagement,Dalian University,Dalian116622,China)

The degree ofmarketability in the US is high.In the reform of improving efficiency,American Government widely uses outsourcing contract to deliver public services,and pay great attention to the performance in the process of implementation.Chinese market-oriented refor m of the government also uses the package of contracts,and more attentions are paid to the process of production and investment.Comparingwith the US Government,Chinese government faces the problemsof Public ServiceOutsourcing as followings:Ignoring the values and responsibilities of the government;lacking itsown capacity;Easily for ming privatemonopoly in some areas.The revelation theU.S.government brings to us is to clarify the government’s role,strengthen its capacity building,cultivate private enterprises and tries out the publicprivate hybrid mixed mode.

outsourcing contract;public services;marketability

C939;D63 < class="emphasis_bold">文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):

1008-2395(2010)05-0101-04

2010-04-05

石傳東(1968-),男,大連開發(fā)區(qū)社會(huì)事業(yè)管理局,主要從事公共管理研究。許良超 (1986-),女,大連大學(xué)研究生,主要從事企業(yè)管理和系統(tǒng)優(yōu)化研究。