□王瑞

（國防科技大學，湖南 長沙 410073）

行政立法效益評估
——美國的做法及啟示

□王瑞

（國防科技大學，湖南 長沙 410073）

行政立法效益評估是美國自上世紀70年代以后逐漸發(fā)展起來的通過運用成本——收益分析或成本——效果分析方法對行政立法進行評估以改善行政立法質(zhì)量的一種制度。目前行政立法效益評估已經(jīng)成為美國重要行政立法的必經(jīng)程序之一，有效地促進了管制政策制定的科學性和合理性，對于提升行政效能起到了良好的推動作用。本文從美國行政立法效益評估興起的背景、主要做法及其對我國行政效能監(jiān)督的啟示三個方面對美國行政立法效益評估進行了闡述，文章認為美國行政立法效益評估中立法謙抑的指導思想，集中統(tǒng)一的審查機制和科學合理的評估方法對于我國行政效能監(jiān)督建設最具借鑒意義。

行政立法；效益評估；美國；管制；成本效益分析

行政立法效益評估是美國自上世紀70年代以后逐漸發(fā)展起來的通過運用成本——收益分析（cost－benefit analysis， CBA）或成本－效果分析方法（cost－effectiveness analysis，CEA）對行政立法進行評估以改善行政立法質(zhì)量的一種制度。行政立法效益評估制度要求對擬制定政策所有可能的影響要進行充分的調(diào)查，并將治理市場失靈的成本和收益進行比較，以提供清晰的管制思路。目前行政立法效益評估已經(jīng)成為美國重要行政立法的必經(jīng)程序之一，有效地促進了管制政策制定的科學性和合理性，對于提升行政效能起到了良好的推動作用。美國芝加哥大學法學院斯坦因（Sunstein）教授，在評價美國有關(guān)行政法的改革時認為，在立法上引入成本——效益分析，從根本上改變了美國政府制度。［1］了解美國行政立法效益評估制度的產(chǎn)生、發(fā)展及其經(jīng)驗對于加強我國行政效能監(jiān)督建設無疑具有重要意義。

一、美國行政立法效益評估興起的背景

美國行政立法效益評估最早興起于20世紀60年代，到20世紀80年代，美國行政法進入全面的 “成本——效益”階段。

20世紀30年代美國遭受嚴重的經(jīng)濟危機以后，政府對私人經(jīng)濟活動和社會活動的控制比以往加強，美國的公共行政管制一直處于擴張趨勢，管制范圍越來越大，管制內(nèi)容日益復雜。相應的管制法規(guī)大量涌現(xiàn)，此種態(tài)勢于20世紀70年代達到頂峰。1936年到1977年，美國“聯(lián)邦登記”中的管制規(guī)章從2599頁增加到65603頁，僅70年代規(guī)章數(shù)量就增加了300%。［2］在這一時期，行政機關(guān)平均每年發(fā)布的管制立法達7000多件，平均每年的管制成本達到6300億美元。［3］行政法規(guī)數(shù)量的急劇增加，給企業(yè)界帶來沉重的經(jīng)濟負擔。根據(jù)麥克沃伊的估計，1965－1975年間，受價格、金融市場、保健和安全等有關(guān)規(guī)章條例管制的經(jīng)濟部門的產(chǎn)值占國民總產(chǎn)值的百分比由8.2%上升到23.7%。［4］另一項研究表明：1977年48家公司僅為遵守聯(lián)邦政府的規(guī)章（主要是環(huán)境方面的規(guī)定）就花費了26億美元。［5］造成了市場的扭曲和低效率。

過度行政立法導致老百姓不堪重負，要求放松政府管制，對行政機關(guān)制定法規(guī)進行控制的呼聲不斷高漲。在此種背景下，國會、總統(tǒng)分別通過立法和總統(tǒng)令的形式要求對行政立法的成本收益進行評估。其中總統(tǒng)行政命令（President Executive Order）是總統(tǒng)在憲法或法律的授權(quán)下，管理聯(lián)邦行政機構(gòu)運行的指示。［6］歷屆總統(tǒng)都通過簽署大量的行政命令，實施執(zhí)政方略。

20世紀60年代，美國國會通過立法要求“行政部門提交的法律草案，須同時提出立法論證報告，且經(jīng)過成本收益比較分析程序并由聯(lián)邦預算局審核，方可提交國會通過”。美國104屆國會上對以前的公法作了徹底的修正，成本與效益分析方法貫穿在任何一部公法中。美國許多州議會也明確規(guī)定：“凡是所立之法的實施將直接導致州財政支出或者收入的，均應提交該法的立法成本分析報告，凡是具有上列情形而未提交立法成本分析報告的，議會有權(quán)不予審議或通過?！保?］

在國會和社會壓力推動下，尼克松總統(tǒng)于1971年實行生活質(zhì)量評議計劃，要求環(huán)保局制定法規(guī)必須聽取其他有關(guān)機關(guān)的評論，并把評論的意見和法規(guī)草案送管理和預算局 （Office of Management and Budget，OMB）審查。福特總統(tǒng)1974年的11821號行政命令（E-oll821，Inflation Impact Statements）， 卡特總統(tǒng)1978年的12044號行政命令 （EO12044，Improving Government Regulations）都要求行政機關(guān)在制定重要的法規(guī)時，必須進行成本—效益分析。這種控制在里根總統(tǒng)1981年的12291號行政命令（E012291，F(xiàn)ederal Regulation）中，達到非常高的程度。12291號命令要求行政機關(guān)在制定任何潛在經(jīng)濟影響每年超過1億美元的行政法規(guī)之前，必須先對執(zhí)行這項法規(guī)所花的費用和可能得到的效益進行分析，向管理與預算局（Office of Management and Budget，OMB）匯報，由該局審查這項法規(guī)是否真正需要。行政機關(guān)制定管制法規(guī)必須能夠得到最大的經(jīng)濟效益，如果有花費較少的方案可供選擇，行政機關(guān)沒有選擇這個方案時，須說明理由。

克林頓1993年執(zhí)政后，開展了轟轟烈烈的“政府再造”運動，進一步減少管制，實行市場導向，提高服務質(zhì)量，削減經(jīng)濟開支，建立績效考核制度。1993年9月30日克林頓簽署12866號行政命令 （EO12866，Regulatory Planning and Review），取代了所有舊的行政命令，內(nèi)容最為完善，迄今仍在生效。

與此同時，大量的國會立法也進一步強化了行政立法成本與效益評估的傾向。20世紀90年代，聯(lián)邦國會先后通過了7部法律，修訂或重新確認了7部法律，構(gòu)建了美國立法成本與效益評估的制度體系。［8］

二、美國行政立法效益評估的基本做法

在經(jīng)濟學視野里，成本效益評估一般是指通過權(quán)衡收益與成本來評價公共項目的可取性的一種系統(tǒng)經(jīng)濟分析方法。它的基本原理是對項目或方案所需的社會成本（直接的和間接的）同可得到的收益可能用單一的計量單位—貨幣分別進行計量，以便從量上進行分析對比，權(quán)衡得失與利弊。［9］

一項行政立法生效后，對資源配置將會產(chǎn)生重要影響，會影響到不同級別的政府、不同規(guī)模的企業(yè)、不同崗位的就業(yè)和不同收人水平的個人。因此，在立法發(fā)布前，行政機構(gòu)首先要科學地對立法進行成本與收益的經(jīng)濟可行性分析，包括就業(yè)、物價、經(jīng)濟增長、財政、環(huán)境和生態(tài)等。如果通過成本——收益分析發(fā)現(xiàn)，立法并不產(chǎn)生社會凈收益，說明政府沒有管制這方面的必要，只有收益超過成本的規(guī)章才能被通過。立法生效后每年還應進行成本與收益評估，評估立法對經(jīng)濟產(chǎn)生的實際影響。成本——收益評估制度，將政府管制建立在科學量化分析的基礎(chǔ)上，符合市場經(jīng)濟條件下政府的管理職能。

根據(jù)美國12866號行政命令，行政立法成本效益評估的基本內(nèi)涵可作如下表述：［10］在決定是否和怎樣管制時，行政機關(guān)應該評估所有可資利用的管制方案的成本和效益，包括不予管制的方案。成本和效益應理解為既包括可以計量的措施 （可在最大限度內(nèi)做出有效估價），也包括成本和效益難以數(shù)量化但又必須考慮的定性措施。此外，在可供選擇的管制方法中，行政機關(guān)應選擇能使凈收益最大化的方法，法律另有規(guī)定的除外。“凈收益”包括潛在的經(jīng)濟、環(huán)境、公共健康、安全等利益，分配影響以及平等。［11］當行政機關(guān)確認某一立法是實現(xiàn)管制目標的最可資利用的方法時，應以最大化成本效益的方式來設計規(guī)章，以便實現(xiàn)管制目標。

負責對行政立法進行成本效益審查的是政府管理與預算局 （Office of Management and Budget，OMB），其中的信息與管制辦公室 （Office of Information and Regulatory Affairs，ORIA）負責具體的審查事務。在行政立法發(fā)布前，上述監(jiān)管機構(gòu)負責對管制立法的影響進行分析，包括對市場失靈的界定；對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)力、競爭環(huán)境和就業(yè)的影響；對健康、衛(wèi)生和環(huán)境保護的影響；對州政府、地區(qū)政府和私人部門的影響等，以確立相應管制立法的重要程度。

美國12866號行政命令第6條規(guī)定，對每一項由信息和管制事務辦公室（ORIA）行政官確認為重要管制立法的事務，發(fā)布機關(guān)都應向信息和管制事務辦公室（ORIA）提交關(guān)于管制立法行為潛在成本和效益的評估。所謂重要的行政管制立法或管制行為是指：年度經(jīng)濟影響在1億美元或者以上的管制行為；或在實質(zhì)上對經(jīng)濟、經(jīng)濟部門、生產(chǎn)力、競爭、就業(yè)、環(huán)境、公共健康、安全，或州、地方和部落政府、共同體產(chǎn)生反面影響的管制行為；或造成了嚴重矛盾，或者干預了其他機關(guān)已經(jīng)執(zhí)行或者計劃的管制行為；或?qū)嵸|(zhì)改變了資格授予、撥款、使用權(quán)費或貸款項目的預算效果及其中接受者的權(quán)利和義務；或在法令、總統(tǒng)優(yōu)先權(quán)或本行政命令所確定的原則之外所滋生的新的法律或政策問題等。［12］

對于上述行政立法，發(fā)布機關(guān)應向信息和管制事務辦公室（ORIA）提交下述三個方面的評估報告：［13］

第一，關(guān)于行政立法預期效益分析的評估報告。按照不同的標準，行政立法效益可以劃分為隱性效益與顯性效益；計量效益與不可計量效益；政治效益、經(jīng)濟效益與社會效益等。［14］具體包括：公共項目或者立法的目的是什么；誰該從中受益；誰實際受益；哪些群體（有時受益群體很不容易辨別清楚）；該項目的總效益是多少；項目的效益在受益者中如何分布等等。有些效益較為明顯，可以直接估算，有些效益可能要等到數(shù)年以后才體現(xiàn)出來，有些效益可能難以量化，但法律要求盡可能用數(shù)量分析等量化方法給予說明。［15］［16］

第二，關(guān)于行政立法預期成本分析的評估報告。預期成本主要包括直接成本和間接成本：直接成本包括政府在執(zhí)行法規(guī)時的直接成本與企業(yè)和其他人遵守法規(guī)時的直接成本。直接成本是在沒有聯(lián)邦政府撥款下強加給執(zhí)行和服從聯(lián)邦規(guī)章的支出，包括州、地區(qū)、種族區(qū)域政府的支出、小企化和私人部門（個人、公司、非盈利組織）的支出。直接成本支出的數(shù)量相當大。如果沒有聯(lián)邦政府這些規(guī)章條例，這部分支出可以用作其它用途。因此，法律強調(diào)的重點是對直接成本的估算。間接成本如立法對經(jīng)濟、生產(chǎn)力、職業(yè)和競爭等私人市場有效的運行、健康、安全和自然資源產(chǎn)生的不利效果等。成本的具體計算可從以下幾個方面考慮：誰該支付項目的費用；誰該承擔責任；事實上誰支付了項目的費用，總的項目費用是多少；在負荷群體中，項目費用是如何分布的等。

第三，相關(guān)替代方案的評估報告。所謂替代方案是指由行政機關(guān)或公眾所鑒別的、與擬制定法規(guī)相比具有潛在效應和合理可行的選擇性計劃管制方案 （包括改進現(xiàn)有規(guī)章和恰當可行的不管制行為），發(fā)布機關(guān)應對該替代方案的成本與效益進行分析，并對擬立法行為何以優(yōu)于選擇性方案進行解釋說明。經(jīng)過廣泛地比較各種替代性方案之間的優(yōu)劣，政府才能理直氣壯地宣稱最后采用的監(jiān)管立法計劃可以為社會帶來最大的凈收益。

按照美國1997年《監(jiān)管知情權(quán)法》的規(guī)定，美國人民有權(quán)力知道聯(lián)邦政府管制的成本、收益和經(jīng)濟績效。根據(jù)這部法律的規(guī)定，從1997年起，OMB和ORIA在各個行政機構(gòu)年度報告的基礎(chǔ)上，分析、綜合和整理出向國會匯報的一個聯(lián)邦管制的總成本與總收益分析報告，從宏觀經(jīng)濟的視野，分析管制的總成本與總收益。［17］

從行政立法效益評估的實際運行效果來看，對于提高監(jiān)管質(zhì)量，實現(xiàn)良好監(jiān)管有著積極的促進意義。根據(jù)OMB和ORIA向國會提交的2002年度《聯(lián)邦管制的成本一收益分析報告》，美國政府的經(jīng)濟管制成本已從1979年的67%下降到2002年的29%，取得了良好的效果。美國在此基礎(chǔ)上不斷摸索，逐漸形成了較為成熟的市場管制和效能監(jiān)督體系。

三、美國行政立法效益評估對我國的啟示

隨著我國市場化改革的不斷深入，行政立法高成本問題正逐漸成為政府效能建設中不可忽視的內(nèi)容。如1993年10月北京市通過 《北京市關(guān)于禁止燃放煙花爆竹的規(guī)定》，為執(zhí)行該法規(guī)，北京市僅當年除夕夜出動嚴查禁放人力即達8萬人，直接投入1000萬元。［18］居高不下的執(zhí)法成本是導致2005年9月北京市修改該立法的重要原因之一。

2004年3月22日，國務院《全面推進依法行政實施綱要》中明確提出：“積極探索對政府立法項目尤其是經(jīng)濟立法項目的成本效益分析制度。政府立法不僅要考慮立法過程成本，還要研究其實施后的執(zhí)法成本和社會成本?！保?9］2007年12月10日， 海南省人民政府辦公廳發(fā)布 《海南省人民政府辦公廳關(guān)于開展立法成本效益分析工作的實施意見》，這是我國第一個具體規(guī)定立法成本效益分析的規(guī)范性文件。此外，浙江省杭州市政府法制辦公室也決定，從2008年1月1日起，全面有序推進政府規(guī)章定性定量分析，進行“成本效益”評估。這些都表明行政立法效益評估在我國行政管理活動中特別是行政效能監(jiān)督方面正在發(fā)揮越來越重要的作用。

縱觀美國行政立法效益評估制度的發(fā)展，作者認為以下幾點對加強我國行政效能監(jiān)督建設，有效地開展行政立法效益評估具有很好的借鑒意義：

第一，明確立法謙抑的指導思想。從美國情況看，行政立法的擴張在很大程度上是行政機關(guān)希望運用立法手段解決市場失靈，加強市場干預的結(jié)果。然而法律的作用是有限的，它并不能有效地干預和解決所有的社會問題。實踐表明，大量的行政立法往往會造成社會資源的浪費，因此，美國行政立法效益評估的思想基礎(chǔ)是放松管制，倡導行政立法的謙抑性，進一步廓清管制與市場的界限。立法資源的應用必須是通過政府解決的問題，而可以通過市場解決的問題就不需要立法。［20］正如美國12866行政命令第6條所規(guī)定的 “聯(lián)邦行政機關(guān)只應頒布符合法律要求的、解釋法律所必須的、公眾迫切需要的行政規(guī)章，諸如私人市場的實質(zhì)失靈，用以保護和促進公眾健康和安全、環(huán)境以及人民福祉的規(guī)章?！边@是構(gòu)建行政立法效益評估制度的基本出發(fā)點。

第二，設立集中統(tǒng)一的審查機構(gòu)。立法效益評估之所以能夠在美國行政管理過程中發(fā)揮監(jiān)督政府監(jiān)管的實效，憑借的是一套集中統(tǒng)一的審查機制。在美國，由管理和預算局（OMB）負責審查各監(jiān)管機構(gòu)提交的規(guī)章草案和監(jiān)管影響分析報告，具體的審查工作由其內(nèi)部的信息和監(jiān)管事務辦公室（ORIA）負責執(zhí)行和落實。其中OMB成立于上世紀20年代，ORIA則成立于1980年。

被稱為“管制機構(gòu)的監(jiān)督者”的信息與管制事務辦公室的任務為：執(zhí)行總統(tǒng)有關(guān)管制改革的行政命令和國會法律；制訂統(tǒng)一、規(guī)范的成本收益分析指導文件；集中審核與指導管制機構(gòu)的規(guī)章草案，包括程序性審核和實質(zhì)性審核。程序性審核是使管制規(guī)章符合相關(guān)法律和行政命令對管制程序的要求，對不適當?shù)囊?guī)章提出修改或廢除的建議。實質(zhì)性審核則是對管制機構(gòu)提交的規(guī)章草案作管制影響即成本—收益分析，基本原則是使管制收益超過管制成本，實現(xiàn)社會凈收益最大化。若涉及重要規(guī)章，提交機構(gòu)必須說明通過何種方式解決州政府、地區(qū)政府和種族區(qū)域政府執(zhí)行該規(guī)章的經(jīng)費問題。通過信息與管制事務辦公室進行統(tǒng)一審核，保證獨立管制機構(gòu)提交的規(guī)章理念一致、程序相同、內(nèi)容協(xié)調(diào)。

由于信息和監(jiān)管事務辦公室的監(jiān)管審查程序是按照總統(tǒng)的行政命令，在總統(tǒng)的統(tǒng)一領(lǐng)導下進行的，是總統(tǒng)的參謀部和實施行政控制的重要工具，使總統(tǒng)對行政機構(gòu)、尤其是對公共行政管制機構(gòu)的監(jiān)督和管理有了制度上的保證。

第三，采用科學合理的效益評估方法。采用何種分析方法是行政立法效益分析的核心問題。成本與收益的具體計算與評估是一項專業(yè)性很強的復雜工作。為解決成本收益分析過程中經(jīng)常面臨的難題，美國管理和預算辦公室在2002年發(fā)布了 《成本收益分析指南》，該指南規(guī)定：①若不能將監(jiān)管的影響貨幣化，則監(jiān)管機構(gòu)應向管理和預算辦公室說明理由，并提供可得的量化信息和影響的時間及可能性敘述；②若連提供量化監(jiān)管的影響都是困難的，則監(jiān)管機構(gòu)應把任何相關(guān)量化信息連同關(guān)于不能量化的影響、時間選擇和可能性的敘述一并提供給管理和預算辦公室；③若收益貨幣化是困難的，則監(jiān)管機構(gòu)可以不采用成本收益分析，而使用成本有效性分析；④若成本與收益不能在市場上直接交易，則監(jiān)管機構(gòu)可以采用“樂意付費”評估法來量化其影響；⑤若收益與成本的評估很大程度上依賴于特定的假設，則監(jiān)管機構(gòu)應對這些假設進行清晰的說明，并使用受歡迎的替代性假設進行分析。總之，行政立法效益評估在原則上是按貨幣化分析→其他量化分析→定性分析這樣的優(yōu)先次序進行的。之所以如此，是因為量化分析有助于增進立法的透明性和進行各種監(jiān)管方案間的比較，增加行政機關(guān)采用替代性方案的可能性，從而實現(xiàn)監(jiān)管影響分析的最終目的——從整體上提高監(jiān)管績效。［21］

除此之外，美國對于行政立法效益評估的大量需求催生了公共政策分析學科的興起和發(fā)展以及大量公共政策分析機構(gòu)的產(chǎn)生。獨立政策研究機構(gòu)的關(guān)于成本與收益的成本界定、項目設計、取值范圍、量化標準和成本估算，許多被行政機構(gòu)和管理預算辦公室所借鑒、吸收，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建行政機構(gòu)成本與收益分析的評估框架，保證了行政立法效益評估工作科學、合理地進行。

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［10］Eol2866第1條第2款.參見于立深譯，胡晶晶校.美國《管制計劃與審查》行政命令［J］.行政法學研究，2003，（4）：85.

［11］Eol2866第1條第1款.參見于立深譯，胡晶晶校.美國《管制計劃與審查》行政命令［J］.行政法學研究，2003，（4）：84.

［12］Eol2866第3條第6款.參見于立深譯，胡晶晶校.美國《管制計劃與審查》行政命令［J］.行政法學研究，2003，（4）：86.

［13］Eol2866第6條第1款.參見于立深譯，胡晶晶校.美國《管制計劃與審查》行政命令［J］.行政法學研究，2003，（4）：89.

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［19］見《全面推進依法行政實施綱要》第6點第17條［Z］.

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［21］馬英娟.美國監(jiān)管影響分析制度述評［J］.法商研究，2008，（1）：101.

（責任編輯：徐 虹）

Benefit Evaluation of Administrative Regulations——Practice and Enlightenment of the United States

Wang Rui

Benefit evaluation of administrative regulations is a system which has been developed in the United States since later 70s，20c.It uses cost－benefit analysis （CBA） and cost－effectiveness analysis （CEA） method to evaluate administrative regulations in order to improve administrative regulations quality.Benefit evaluation of administrative regulations is becoming one of the indispensable procedures of administrative regulations in the United States.It facilitates scientificalness and rationality of making regulation policy and advances administration efficiency.This paper expounds benefit evaluation of administrative regulations from three aspects，which are background，main practice and the enlightenment to our nation＇s administration efficiency supervision.The guiding ideology of legislation modestly restriction in benefit evaluation of administrative regulations，centralized and unified examination mechanism and rational evaluation method can be used for reference to our nation＇s administration efficiency supervision construction.

administrative regulations；benefit evaluation；the United States；cost－benefit analysis

D922.1

A

1007－8207（2010）04－0091－04

2009－10－22

王瑞 （1966—），女，北京人，國防科學技術(shù)大學信息系統(tǒng)與管理學院管理系教授，在讀博士，碩士生導師，研究方向為行政法基礎(chǔ)理論、軍事行政法。