□祝亞偉，杜亞穎

（⒈商丘市公安局，河南商丘476000；⒉新鄉(xiāng)醫(yī)學院，河南新鄉(xiāng)453003）

以
“能力本位”為核心理念改革公安管理體制

□祝亞偉1，杜亞穎2

（⒈商丘市公安局，河南商丘476000；⒉新鄉(xiāng)醫(yī)學院，河南新鄉(xiāng)453003）

公安機關是國家改革開放穩(wěn)定大局的捍衛(wèi)者，其管理體制的先進與否直接關系到我國現(xiàn)代化建設的穩(wěn)定局面，雖然我國公安管理體制的改革已經(jīng)進行了幾十年，但其思路與模式更多的是立足于簡單的“裁、并、撤”，沒有明確的改革理念。而市場經(jīng)濟的內(nèi)在運行機制要求社會運行體制要以能力為本位，牢固樹立“德為先行，能力為本”的思想，這也決定了公安管理體制改革要以能力本位為核心理念，以人事管理體制改革為突破口，建立一支讓黨和國家放心，讓人民滿意的精英警隊。

能力本位；公安管理體制；人事流動模式

公安管理體制通常指兩個層面：即“條塊結合，以塊為主”的聯(lián)系公安機關與政府的外部管理體制和公安機關自身的內(nèi)部管理體制。我國的公安管理體制有著悠久的歷史和光榮的傳統(tǒng)，曾經(jīng)為中國公安隊伍的正規(guī)化、現(xiàn)代化作出了不可磨滅的貢獻。隨著改革開放30年的發(fā)展，我國的公安裝備水平日益提高，公安管理體制也在不斷完善，但是，“楊佳襲警”、“甕安事件”等一系列事件的發(fā)生提醒我們，必須不斷改革公安管理體制以適應日益復雜的社會局勢，為社會主義建設保駕護航，為和諧社會的構建提供一個穩(wěn)定的社會環(huán)境。

一、我國公安管理體制存在的問題

導致我國公安管理體制存在問題的原因主要有客觀因素和主觀因素兩個方面?？陀^因素是指在目前的政治、經(jīng)濟條件下短期內(nèi)非公安機關自身能解決的問題；主觀因素是指因公安機關自身體制內(nèi)的原因而導致的問題。

（一）影響我國公安管理體制運行的客觀條件

“條塊結合，以塊為主”的管理體制弊端日益顯現(xiàn)。1991年的第十八次全國公安會議指出：“對公安隊伍的管理實行條塊結合，以塊為主的體制”。同年，《中共中央關于加強公安工作的決定》（中發(fā)［1991］19號）進一步明確：公安機關實行“統(tǒng)一領導，分級管理，條塊結合，以塊為主”的管理體制，正式形成了現(xiàn)行的公安管理體制。隨著我國現(xiàn)代化進程的不斷推進，現(xiàn)行的公安工作管理體制已經(jīng)不能適應市場經(jīng)濟發(fā)展的需求，使得公安機關的工作效率落后于時代的發(fā)展。具體表現(xiàn)在：⑴人事管理“以塊為主”，導致干部管理乏力。⑵事權劃分不清，權責脫離，導致政令易改，警令不一，指揮失靈，職能發(fā)揮弱化。⑶“以塊為主”管理體制導致地方政府的財力水平直接決定了當?shù)毓矙C關的經(jīng)費保障水平。各地公安機關因地緣不同其經(jīng)費保障水平也各不相同，并埋下了地方政府出于區(qū)域利益而干預公安部門正常執(zhí)法的隱患。從某種意義上說，以塊為主是公安機關參與非警務活動的根源所在——甕安事件已經(jīng)給公安機關過多參與非警務活動敲響了警鐘。⑷業(yè)務工作和隊伍建設分而治之，使得基層公安機關疲于應付來自兩個方向的管理。上級公安機關和當?shù)卣飨赂鞯拿睿鶎庸矙C關疲于應付，使本來就緊張的警力資源更加緊張，結果分散了警力，削弱了基層公安機關的戰(zhàn)斗力。

（二）公安機關內(nèi)部管理體制存在的問題日益突出

⒈機構龐雜、職責不清。公安機關機構設置小而全，“三五個人一個科，六七個人一個處”的局面隨外可見，使大量警力資源沉淀在機關科室，直接影響了一線單位的警力。

⒉公安機關內(nèi)部缺乏合理有效的人事管理體制。一些單位內(nèi)部的人事任免完全依據(jù)一把手的個人喜好，民警的職務晉升并沒有一個統(tǒng)一的、科學合理的制度作為保障，無法形成一個合理有效的人事流動機制。目前，我國公安機關實行的是首長負責制，這是公安工作的特點決定的，是適合公安工作需要的，但因其缺乏一個合理有效的人事流動機制，使得公安機關內(nèi)部的人事流動無法形成一個合理、有效、穩(wěn)定的體制，無法形成一個有序的良性循環(huán)機制去激勵民警的工作熱情，不能充分調(diào)動民警的工作積極性。

⒊公安內(nèi)部的人事管理體制缺乏分類管理思想。后勤機關和一線實戰(zhàn)民警之間的薪酬除了服裝等必備的裝備之外并沒有不同，其晉升途徑也如此，這就不能有效地激勵基層一線民警的工作積極性，嚴重影響了公安機關的戰(zhàn)斗力。

二、我國公安管理體制改革的理論探討及實踐

公安管理體制改革的嘗試和理論探討始于上世紀80年代末，學界的理論探討主要集中在對“條塊結合，以塊為主”的管理體制弊端的探討和公安工作現(xiàn)實困局的破解兩個方面。其討論的內(nèi)容多局限于公安經(jīng)費的如何保障，關注的焦點也多在如何加強“條”的管理力度。具體說來有以下幾個方面：

⒈加強經(jīng)費保障。提出諸如建立中央與地方財政分級撥付的經(jīng)費保障體系，或是強調(diào)加大國家財政對貧困地區(qū)的財政轉移支付力度，以充實經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的公安經(jīng)費保障力度。

⒉在人事管理體制方面，主張建立相對集權的“以條為主，下管一級”的人事管理體制，意圖加強上級公安機關對基層公安機關的控制力，以提高公安機關內(nèi)部警令的執(zhí)行效率。

⒊在現(xiàn)行體制內(nèi)進行變通，意圖通過提高公安局一把手的地位達到變相增強公安機關在“條”體系內(nèi)向下的控制力。如對縣（市、區(qū)）級公安機關重新定位，在現(xiàn)行公安管理體制不變的情況下，對公安機關主要領導干部高配，各級公安機關廳、局長進各級黨委領導班子，擔任常委等等。這一改革可以在一定程度上緩解“條”與“塊”之間的矛盾，有利于公安機關各項職能的履行，但還不能從根本上解決問題，只能算是一種權宜之計。［1］

⒋讓地方政府領導在公安機關內(nèi)部兼職，以求達到加強“條”系統(tǒng)內(nèi)的直管力度。例如有人建議，對公安內(nèi)部的具體警種如刑偵、經(jīng)偵、國保、交通等警種加強系統(tǒng)內(nèi)直管力度，并參照武警、軍分區(qū)的管理體制，實行地市級以下“以條為主”的管理，同時由地方黨委領導兼任公安機關第一書記，并確保公安局長進地方黨委，保證地方中心工作的順利開展，同時也便于上級公安機關警令的暢通。這種想法實質是在加強以條為主的名義下，使公安機關全部納入“塊”的管理，不僅不能從根本上解決條塊分割管理體制對公安工作的消極影響，反而會使公安工作走向另一個完全納入地方政府管理之下的極端。

⒌合理設置公安機關的各級機構，貫徹精干高效的原則。“精簡機關、基層，使有限的警力資源得到合理的配置”。［2］誠然，立足于公安機關內(nèi)部進行改革不僅會規(guī)避敏感的條塊關系問題，而且是改革成本最小，收效最快的一個思路。

筆者認為，無論是關注公安經(jīng)費保障，還是加強公安機關“條”體系內(nèi)的控制力；無論是提高公安機關領導級別，還是讓政府部門領導在公安機關內(nèi)兼任職務；無論是合理設置公安機關機構，還是“條塊結合，以條為主”，這些設想雖然從各自層面解決了一些問題，但沒有形成一個明確的理念，大多是“頭疼醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的具體想法，只能在一定程度上促進公安管理體制的改革，緩解公安機關管理體制改革的困境，不能從根本上解決公安管理體制在改革前進道路上遇到的所有問題。公安管理體制的改革是一個與時俱進的系統(tǒng)工程，必須有一個明確的指導理念。

三、公安管理體制改革的核心理念——能力本位

以“能力本位”為公安管理體制改革的核心理念，是由我國的經(jīng)濟發(fā)展水平所決定的。一個個體的發(fā)展要么需要資源的投入，要么必須依靠其內(nèi)部資源的合理配置。在市場經(jīng)濟條件下，我國已由改革開放之前的以行政計劃配置資源轉變成了以市場配置資源，科學發(fā)展觀所強調(diào)的也是以最小的代價換取最大的發(fā)展，以這個思維模式去思考公安管理體制改革應該是如何以最少的經(jīng)費投入換取最好的工作效果。既然經(jīng)費投入不可能實現(xiàn)質的增加，那么改變個體內(nèi)部的資源配置方式就成為公安管理體制改革的現(xiàn)實選擇。也就是說，如何在公安內(nèi)部合理的配置人財物是公安管理體制改革的關鍵?，F(xiàn)階段的公安管理體制改革是在中國市場經(jīng)濟大背景下進行的，而市場經(jīng)濟提倡以能力為基礎的公平、自由的競爭，市場經(jīng)濟本身就是一種知識經(jīng)濟、能力經(jīng)濟，具體到公安管理體制來說就是要在公安體制內(nèi)部實現(xiàn)以能力為資源配置的唯一準則。從這個意義上說，“能力本位”必然成為公安管理體制改革的核心理念。

我國正處在市場經(jīng)濟環(huán)境之下，在經(jīng)濟發(fā)展模式中知識經(jīng)濟居于核心地位，它要求整個社會的運行規(guī)則要適合市場經(jīng)濟的發(fā)展——擺脫“官本位”、“錢本位”、“情本位”等思想，樹立以能力評價人的理念。按照其倡導者韓慶祥教授的觀點，能力本位就是要以“德為先行，能力本位”為整個社會變革的核心思想，去建構整個社會的核心價值取向，以其核心理念開展工作，消除社會運行中的不和諧因素。韓慶祥教授的“能力本位”學說主要包括以下幾點內(nèi)容：⑴“能力本位”是一種人力資源配置方式，它決定著社會人力資源配置的運行模式。⑵“能力本位”是一種價值取向。⑶“能力本位”是一種思維方式，它決定人們思考問題的角度和深度。⑷“能力本位”是一種機制。⑸“能力本位”是追求公正的自覺努力。韓慶祥教授認為，“‘能力本位論’的提出，是社會主義市場經(jīng)濟的內(nèi)在本質要求，是知識經(jīng)濟本質特征的反映，是在當代中國現(xiàn)代性建構過程中總結中西方社會發(fā)展的經(jīng)驗教訓而得到的啟示，是對日趨激烈的綜合國力競爭和13億人口大國的國情的深刻反思而得出的結論”。［3］公安工作是確保社會主義市場經(jīng)濟運行環(huán)境穩(wěn)定的重要保障，其管理體制必然要適應市場經(jīng)濟的運行規(guī)則，否則將削弱整個公安隊伍的戰(zhàn)斗力，進而影響整個市場經(jīng)濟的平穩(wěn)運行，這就要求公安管理體制也必然要遵循市場經(jīng)濟所遵循的核心原則，即以“能力本位”思想作為自身管理體制改革的核心理念。

“能力本位”的核心理念必然要求以能力為考核人的決定性指標和人事新陳代謝的規(guī)則，在這一核心理念指導下，建立合理有效的人事流動模式就成為公安管理體制改革無法回避的現(xiàn)實課題。

四、建立合理有序的人事流動模式是“能力本位”改革思路的必然要求

建立合理有序的人事流動模式是公安管理體制改革的必然要求，這是由公安管理體制改革的核心理念——“能力本位”所決定的。以“能力本位”為核心理念必然要求在公安隊伍內(nèi)建立起系統(tǒng)的人事流動體制，正所謂“流水不腐，戶樞不蠹”，墨守陳規(guī)、論資排輩、長官意志的現(xiàn)行公安人事管理體制已經(jīng)嚴重削弱了公安隊伍的戰(zhàn)斗力，急需一個敢于創(chuàng)新、充滿生機、按能配崗、崗能相稱的公安人事管理體制。

立足于現(xiàn)實，從公安隊伍內(nèi)部開始。近期目標是力求通過改革公安隊伍自身內(nèi)部的人事流動體制，在現(xiàn)行“條塊管理，以塊為主”的公安管理體制所允許的范圍內(nèi)，借鑒我國香港地區(qū)警察的人事管理經(jīng)驗，在公安隊伍內(nèi)部建立一套能上能下、分類管理的人事管理體制，制定科學的人力資源管理規(guī)劃，立足于“程序正義”原則，按能考核，以考試為主、結合面試為主要形式，在公開化、程序化、規(guī)范化的基礎上，力求使其能以公安機關部門人事條例的形式固定下來，使公安隊伍自身形成順暢的人事流動體制。力求在公安機關內(nèi)部做到人事任免公開化、透明化、制度化，建立公安隊伍的人力資源長期規(guī)劃體系，做到“提升看能力，晉級必考試”，“可以考慮引入香港警隊的職業(yè)前途管理工作方法和經(jīng)驗，在有計劃地促進警察職務能力不斷提高的基礎上，鼓勵民警參與高一級領導崗位的競聘，使其能夠更充分有效地履行崗位職責?！保?］

立足于長遠，著眼未來。隨著我國政治體制改革的不斷深入，應以立法的形式限制地方政府隨意調(diào)動警力參與非警務活動，進一步細化政府可以調(diào)動警力的范圍，以“能力本位”為核心理念，改革政府對公安機關的管理體制，力求在公安隊伍外部逐步消除現(xiàn)行公安管理體制的弊端。以法律形式使公安機關負責人的人事流動體制程序化，使公安機關負責人的人事任免堅持“德為先行，能力本位”，力求從根本上促使公安隊伍領導層向年輕化、知識化轉變，以適應節(jié)奏日漸加快的現(xiàn)代化警務工作的需要。探索并健全警察的分類管理體制，從制度層面保障基層實戰(zhàn)警種的福利待遇和晉升機會高于機關等非實戰(zhàn)部門，促使人力資源向基層實戰(zhàn)單位流動?？梢越梃b香港地區(qū)警察分類管理體制的成功經(jīng)驗，結合本地具體情況，探索適合自身的公安分類管理體制，把各實戰(zhàn)警種和分局打造成一個適應警務行動的作戰(zhàn)實體。正如有學者言，“在這方面，香港警察的組織設計模式和經(jīng)驗，值得我們研究和借鑒。”［5］

總之，合理有效的公安機關內(nèi)部人事流動模式，能在最大程度上抵消現(xiàn)行公安管理體制的弊端，為公安管理體制改革的順利進行爭得時間，而地方政府和公安機關之間管理體制改革的順利進行，也會為公安機關內(nèi)部人事流動模式的高效運行提供一個良好的外部環(huán)境。我國正處在改革開放的關鍵階段，對作為行政體制改革重要組成部分的公安機關管理體制改革顯得越發(fā)關鍵，其成功與否很大程度上事關的改革開放的穩(wěn)定大局，關乎社會的長治久安，是一個日益緊迫的社會命題，亟待我們予以關注與破解。只要我們堅持以“能力本位”為公安管理體制改革的核心理念，就能掌握公安管理體制改革的正確方向，確保公安工作適應日益深入的經(jīng)濟和政治體制改革。

［1］敖治效，徐帥．對公安管理體制改革若干問題的思考［J］．云南公安高等專科學校學報，2002，（04）．

［2］陸子寶．試論公安管理體制改革［J］．公安學刊，2002，（01）．

［3］［4］韓慶祥，雷鳴．從人學到能力建設［J］．求實，2004，（03）．

［5］李健和，秦立強．香港警察的組織、人事管理及啟示［J］．中國人民公安大學學報，2005，（01）．

（責任編輯：王秀艷）

Take Ability－based as Core Ideas Reform Public Security Management System

Zhu Yawei，Du Yaying

The public security organs is the securer who have stability of the overall situation of the country＇s reform and opening up，its management system is advanced or no directly related to the overall situation of China＇s modernization and stability，although the public security management system reform had already carried on for several dozens years，but its mode and thinking is more based on the simple“cut、union、remove”and did not set a reform of the core ideas．Today China is a market economy society，the inherent mechanism of market economy require that China＇s reform and opening－based must be have capability as its base，and firmly establish the“ability－based”thinking that is“morality for the first，capability for the base”，it is clear that this should be the core ideas of the Chinese public security management system have a reform，so the reform of the public security management system must be make a core ideas for that capability for the base and focus on working of the personnel management system become it into the breakthrough and center of the works，to make a Elite Constabulary which can let the party and the country felt relieved，make people felt satisfied．

ability－based；The public security management system；reform；mode and thinking

D631．13

A

1007－8207（2010）08－0077－03

2010－02－07

祝亞偉（1982—），男，河南商丘人，河南省商丘市公安局特巡警支隊民警，蘭州大學哲學社會學院馬克思主義哲學專業(yè)碩士，研究方向為社會發(fā)展理論；杜亞穎（1984—），女，河南商丘人，新鄉(xiāng)醫(yī)學院社科部馬克思主義哲學專業(yè)2009級碩士研究生，研究方向為馬克思主義哲學中國化研究。