寧波市國土資源局 王樂年 林合聚 謝建定

對寧波市征地補償標準不一性問題的幾點思考

寧波市國土資源局 王樂年 林合聚 謝建定

按照《中華人民共和國土地管理法》的有關規(guī)定，征收土地的，應按照被征收土地的原用途給予補償。征地補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。除特殊性的地上附著物補償外，土地補償費和安置補助費占整個征地補償費用的主要部分，也是征地區(qū)片綜合地價的主要內(nèi)涵。征地補償標準的確定是實施征地工作的一項重要組成部分，征地補償標準是否合理，直接影響到被征地村集體和農(nóng)民的利益，以及與政府（或建設單位）的投資費用，也直接影響到征地工作的順利實施和社會的穩(wěn)定問題。這些年來，我市征地工作在各級政府的高度重視下，取得了顯著的成績，但由于土地管理制度存在的弊端，在征地補償標準執(zhí)行中存在不一性問題的情況較為突出，為做好今后的征地工作，本文對本市的征地補償標準不一現(xiàn)狀、原因及研究解決辦法與措施進行了一些思考。

一、征地補償政策制定情況

1、區(qū)片價標準制定情況

2009年初，我市各縣（市）、區(qū)制定了新的征地補償政策標準，全市按十二個縣（市）、區(qū)的區(qū)域劃分，相應調(diào)整了征地補償?shù)膮^(qū)片綜合價標準，較之前標準有了提高，區(qū)間差異有了接近。但通過比較，各縣（市）、區(qū)間的區(qū)片價差異仍然較大（以部分為例）。第一，對各縣市區(qū)的區(qū)片綜合價進行比較，最高的為市老三區(qū)96500元/畝，最低的為象山縣的五級區(qū)片30000元/畝。對各縣（市）、區(qū)相鄰區(qū)域的毗鄰區(qū)片級別村的綜合區(qū)片價進行比較：高新區(qū)技術開發(fā)區(qū)與北侖區(qū)最多每畝相差44400元；余姚市與鄞州區(qū)最多每畝相差16500元；奉化市與鄞州區(qū)最多每畝相差13600元；寧海縣與象山縣最多每畝相差7000元。第二，對轄區(qū)內(nèi)的縣（市）、區(qū)內(nèi)的區(qū)片綜合地價級別標準差異情況比較：鄞州區(qū)全區(qū)432個村分為四個區(qū)片級別，一級區(qū)片每畝90000元，二級區(qū)片每畝75000元，三級區(qū)片每畝60000元，四級區(qū)片每畝55000元。第三，對同一個鎮(zhèn)內(nèi)村進行比較。奉化市有7個鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、街道，多數(shù)村因區(qū)片級別以行政村或道路為劃分，同一個鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）街道內(nèi)涉及到二至三個區(qū)片級別的情況較多。第四，同一個村比較，象山縣因區(qū)片劃分以道路河流為界、涉及插花地多以及拼村等原因同一個村出現(xiàn)二到三個區(qū)片的情況。

2、安置補助標準的發(fā)放情況

安置補助費發(fā)放標準的統(tǒng)一和規(guī)范，關系到村與村之間政策的平衡性，也關系到征地工作的順利實施。從全市調(diào)查情況來看，全市各縣（市）、區(qū)的被征地村在發(fā)放安置補助費的標準上，也存在著標準差異性較大的情況。表現(xiàn)在：第一、對各縣（市）、區(qū)新制定的區(qū)片價政策進行分析。對于征收耕地的，寧波市老三區(qū)的新區(qū)片價政策中規(guī)定，安置補助費標準為年產(chǎn)值與倍數(shù)之積即52900元/畝，而本市江北區(qū)為年產(chǎn)值的6倍計算，約15600—24000元/畝，北侖區(qū)為22080元/人（再根據(jù)每個村的人均耕比情況確定每畝的安置助費標準）。從各實際操作情況分析，如余姚市、慈溪市、奉化市、鄞州區(qū)、鎮(zhèn)海區(qū)、江北區(qū)等部分村，按規(guī)定政策標準發(fā)放安置助費，而部分鎮(zhèn)村將土地補償費的部分發(fā)放給安置對象，余留少量的土地補償；部分的村將全部的土地補償費發(fā)放給安置對象。第二、同一個縣（市）、區(qū)內(nèi)進行比較。統(tǒng)一安置補助標準的有北侖和大榭一律按人均2.208萬元/人，東錢湖旅游度假區(qū)均按區(qū)片綜合價格的40%予以發(fā)放，高新技術開發(fā)區(qū)大多數(shù)村基本上按1.7萬元/人標準發(fā)放。其余的縣（市）區(qū)的安置補助發(fā)放標準，鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、街道和村之間千差萬別，有按規(guī)定進行分配的，有將土地補償費參于到戶的分配中去，有再從土地補償費中提留后再分配給安置對象，也有還將全額的區(qū)片價費補助給安置對象等的情況。

3、地上附著物和青苗補償標準制定情況

全市12個縣（市）、區(qū)中將地上附著物和青苗的補償標準重新調(diào)整且制定較詳細標準的有江北區(qū)、鎮(zhèn)海區(qū)、鄞州區(qū)、北侖區(qū)、慈溪市等，有的縣（市）、區(qū)雖有規(guī)定但較粗略，有的沒有詳細的規(guī)定，而是由專業(yè)的評估單位進行評估確定進行補償。在調(diào)整的地上附著物和青苗補償標準中，存在補償項目的規(guī)格、品種及計算單位不一致情況。如規(guī)定按花木生長時間確定補償價格，有的規(guī)定按花木的品種名稱確定補償價格，如有的規(guī)定與多年生作物的種植季節(jié)相結合確定補償價格。如以早稻、晚稻的補償標準為例，北侖區(qū)規(guī)定為每畝900-1380元，鄞州區(qū)每畝600-900元。又如花木中有關苗圃的補償規(guī)定，奉化市規(guī)定為2500元/畝，鄞州區(qū)規(guī)定為3000-5000元/畝，象山縣規(guī)定按實際評估價補償。又如柑橘的補償標準，奉化市規(guī)定盛產(chǎn)期150-230元/株，象山縣則盛產(chǎn)期為100-200元/株，鄞州區(qū)每畝最高密度75株，生長期1-2年的為15-55元/株。綜合我市各縣（市）、區(qū)青苗及地上附著物的補償標準制定情況，具有補償項目內(nèi)容不全、補償標準的可比性差、價格標準差異大等問題。

二、征地補償標準的實施情況

現(xiàn)行的征地補償標準各縣（市）、區(qū)基本能嚴格執(zhí)行，但實施中，由于統(tǒng)一征地實施的力度差異，存在著執(zhí)行政策標準上有差異。表現(xiàn)在：

1、高于政策標準的補償。如有的重點工程項目，由于征地涉及到多個縣（市）區(qū)，涉及到多個鎮(zhèn)、多個村，補償標準較低的村要求按最高區(qū)片價格標準予以補償，由于項目報批時間緊，只能按最高標準補償，時間一長，慢慢就形成了征地補償標準不按政策規(guī)定執(zhí)行的情況。

2、補償標準外再補償。如有的區(qū)域在項目征地中，由于村里提出這樣那樣的要求，所以在規(guī)定補償標準(土地補償費和安置補助費)和青苗與地上附著的補償外，還另行支付其他補償費，這些補償費用一般由建設單位轉(zhuǎn)政府后再撥付給街道到村。

三、造成征地補償標準不一的主要原因

1、現(xiàn)行法律法規(guī)政策的缺陷導致補償標準不一

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，土地補償費和安置補助費的計算以村為單位，其計算的核心內(nèi)容是年產(chǎn)值倍數(shù)法。每個村的土地補償費與該鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、街道的年產(chǎn)值相關，安置補助費與該鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、街道的年產(chǎn)值和倍數(shù)以及人均耕地相關。因此年產(chǎn)值不同、人均耕地數(shù)不同，均會造成一個鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、街道內(nèi)的各村之間的補償標準不一。目前法律規(guī)定的年產(chǎn)值倍數(shù)法會產(chǎn)生征地補償價格各村不一的情況。如某個區(qū)雖然政策中有區(qū)片價的規(guī)定，但有時適用年產(chǎn)值法計算征地補償標準，由此帶來的每個村因人均耕地數(shù)不一性導致征地補償費標準的普遍不一。為使征地補償標準盡可能相對合理的統(tǒng)一，近年來國家實施了新的征地區(qū)片綜合地價政策。以我市為例，各縣（市）、區(qū)新出臺的區(qū)片綜合地價最多的為五級區(qū)片，一般為三級至四級。這些五級或者三級的區(qū)片級別，雖然經(jīng)過反復論證和討論，但至少存在的是區(qū)片與區(qū)片之間的級別差。由此看來，新的區(qū)片綜合地價政策雖然改變了原來年產(chǎn)值法中的每個村標準不一的問題，但也存在著本縣（市）、區(qū)內(nèi)區(qū)片與區(qū)片，以及縣市區(qū)之間的村補償價格標準差異的問題。

2、征地項目跨村導致補償標準的不一

有的建設項目，如道路項目、面積較大的工業(yè)項目、公建項目等，征地時會涉及多個村，而這些村剛好在不同的區(qū)片價格級別上，就會發(fā)生雖屬同一征地項目，但補償標準不一的情況。此時，屬低區(qū)片價格級別的村會提出按高標準的村補償?shù)囊蟆榱四艽_保征地協(xié)議的簽訂，在具體實施中，一般就會采用低向高靠的處理方法，適當考慮增加補償費標準。

3、歷史遺留征地問題導致了補償標準的不一

征地問題不但與征地時段情況相關，還與歷史遺留征地問題密切相關。相比現(xiàn)在征地量小價高的情況，以前征地量大價低。在這種情況下，現(xiàn)在征地時被征地村就會提出按現(xiàn)行的補償標準對以前的征地進行補償，補足過去征地量大價低而造成的損失。如果不予適當補足，現(xiàn)在項目的征地就難以實施。但一旦要對過去的征地進行價格補差，不僅會涉及到如何補差、標準如何等問題，還會帶來其他村和該村橫向比較等更大的不平衡問題，也會影響社會的穩(wěn)定。

4、批而未征、征而未供土地導致補償標準的不一

批而未征土地、征而未供是指征地方案已經(jīng)批準，但尚未履行“兩公告一登記”的 撥 付征地補償款的情況，期間的征地補償標準又進行了調(diào)整和提高，由此產(chǎn)生了與調(diào)整后的新征地項目補償標準不一問題。為了順利實施原項目的順利公告或供地，一般在操作中，各縣（市）、區(qū)一般會有對原征地項目按新標準進行補差，由此產(chǎn)生了執(zhí)行政策標準的不一性問題。

5、補償項目內(nèi)容的復雜性導致補償標準不一

主要是針對于地上附著物和青苗的補償標準而言的。一是地上附著物和青苗補償標準確定不一。按現(xiàn)行規(guī)定，地上附著物和青苗補償標準由各縣（市）、區(qū)自行制定，由于沒有統(tǒng)一規(guī)范，導致同一補償項目內(nèi)容的補償價格標準各縣（市）、區(qū)間的差異較大。二是地上附著物和青苗補償項目確定不一。由于地上補償?shù)膬?nèi)容品種繁多，各縣（市）、區(qū)難以詳盡規(guī)定，所以制定的補償標準也難以涵蓋全部。

四、處理好征地補償標準不一性問題的對策與建議

如不能很好地執(zhí)行征地補償標準，將會導致各村互相攀比，使征地工作更加困難，久而久之造成社會矛盾的不斷積累。要妥善處理這些問題，提出如下建議：

1、加強領導，嚴格補償政策執(zhí)行的嚴肅性和紀律性

各縣（市）、區(qū)政府應加強征地補償政策執(zhí)行的嚴肅性和紀律性，加強對基層鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、街道政府的領導和項目實施等有關單位的監(jiān)管，不得隨便提高政策標準，確保征地項目之間、前后之間的平衡。政府及相關部門應加強對征地項目實施過程的跟蹤，嚴肅查處擅自提高征地補償標準的行為，對于情節(jié)特別嚴重的應采取必要措施，進一步維護征地補償政策的權威性。

2、突出政府主體地位，統(tǒng)一和規(guī)范征地行為

各縣（市）、區(qū)應突出征地工作的主體地位，必須以政府為統(tǒng)領，加強統(tǒng)一征地，更突出征地補償標準上的統(tǒng)一。嚴格執(zhí)行征地程序，認真履行批前的告知、聽證、確認和村民代表會議紀要等的程序，在批后應嚴格履行“二公告一登記”制度，確保征地行為依法到位和征地補償標準更加透明、公開。

3、開展宣傳與考核，有效防范征地問題的產(chǎn)生

各地政府應對已制定的征地補償政策及時宣傳公布。要通過網(wǎng)上、報紙、電臺等多種辦法，公開各地征地補償標準情況，由群眾進行監(jiān)督執(zhí)行征地補償標準。要建立征地補償考核制度，建議政府建立對各縣（市）、區(qū)政府征地補償標準執(zhí)行情況的檢查與監(jiān)督與考核制度。縣（市）、區(qū)政府應對鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、街道也建立類同的檢查與監(jiān)督、考核制度。對于發(fā)生不能規(guī)范執(zhí)行補償標準的問題應予以糾正。

4、逐步完善政策，加快消除征地遺留歷史問題

對政策中不完善和不合理的補償標準應及時調(diào)整和完善，確保制定的政策具有合理性和較強的可操作性。在完善政策的同時，還應消除和解決征地歷史遺留問題。特別要解決預征土地問題，通過對土地利用總體規(guī)劃調(diào)整，安排土地年度計劃指標和必要的資金用于解決征地歷史問題，同時對于具有所報批條件的，應及早完成用地報批的相關手續(xù)，逐個消除征地遺留問題。