海寧市國(guó)土資源局 施明洲

創(chuàng)新模式 平衡利益 扎實(shí)推進(jìn)“兩新”工程建設(shè)
——海寧市農(nóng)房改造集聚和農(nóng)地制度改革的幾點(diǎn)探索

海寧市國(guó)土資源局 施明洲

2008年5月，海寧市啟動(dòng)省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革實(shí)驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)。9月，中央明確農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策，海寧市按嘉興市統(tǒng)一部署，穩(wěn)步推進(jìn)以“兩分兩換”為核心內(nèi)容的農(nóng)村土地使用制度改革，廣泛深入發(fā)動(dòng)群眾，積極探索和創(chuàng)新工作模式，從政策層面切實(shí)處理好各方利益平衡。全市以農(nóng)村農(nóng)房改造集聚為中心的“兩新”（新農(nóng)村、新社區(qū)）工程建設(shè)有序推進(jìn)，在改革宅基地使用制度、推進(jìn)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)方面，取得不少成功案例。

“兩新”工程實(shí)施概況

海寧市地處“長(zhǎng)三角”南翼，戶籍人口64.6萬，2008年公布的第八屆全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)基本競(jìng)爭(zhēng)力和科學(xué)發(fā)展水平評(píng)價(jià)中，海寧市列全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣市第22位。2009年，全市GD P達(dá)到371.77億元，增長(zhǎng)10.4%，財(cái)政總收入48.39億元，其中地方財(cái)政收入23.95億元。全市13.5萬戶農(nóng)村居民戶42.38萬人口，農(nóng)村居民人均純收入1.28萬元，收入85%來源于二、三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民從事二、三產(chǎn)業(yè)的比重達(dá)85%。同時(shí)，率先在嘉興市范圍內(nèi)建立三級(jí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)，2009年新增流轉(zhuǎn)土地面積1.94萬畝。已編制完成全市新一輪“1+x”村鎮(zhèn)建設(shè)布局規(guī)劃。今年以來，海寧市市委市政府提出“兩新”工程重點(diǎn)抓好三項(xiàng)大的工作：一是全市確保完成10500戶農(nóng)房改造集聚，力爭(zhēng)完成1.5萬戶；二是確保完成1萬畝土地流轉(zhuǎn)，力爭(zhēng)完成1.5萬畝；三是全面開展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)股份制改革，完成全市171個(gè)行政村改革任務(wù)。

自今年4月初推進(jìn)會(huì)以來，各鎮(zhèn)（街道）將“兩新”工程建設(shè)作為工作的重中之重扎實(shí)推進(jìn)，已取得明顯成效，形成良好開局。至2010年4月底，全市累計(jì)已有9190戶報(bào)名集聚搬遷，完成全年任務(wù)指標(biāo)61.3%，其中市區(qū)公寓房安置679戶。全市各鎮(zhèn)（街道）安置小區(qū)已落實(shí)建設(shè)用地3851畝；13個(gè)鎮(zhèn)級(jí)單位（含景區(qū)）均已建立融資平臺(tái)，市鎮(zhèn)兩級(jí)17家融資平臺(tái)總注冊(cè)資本23.83億元，向14家金融機(jī)構(gòu)上報(bào)申貸額度77.8億元，到帳5.05億元。

各鎮(zhèn)（街道）抓緊調(diào)研，陸續(xù)出臺(tái)“兩新”相關(guān)政策，其中，周王廟、鹽官、丁橋、斜橋、袁花、黃灣、鹽官景區(qū)明確了農(nóng)房成片整組整村搬遷的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助。通過加大對(duì)“兩新”工程的宣傳力度，全市輿論氛圍日趨濃厚。農(nóng)民進(jìn)城安置的亮點(diǎn)工作還出現(xiàn)在國(guó)內(nèi)重要媒體上，影響力波及上海、安徽等外省市。

各鎮(zhèn)（街道）在深化規(guī)劃中下功夫，出精品，顯特色，努力讓新市鎮(zhèn)、新社區(qū)的品質(zhì)、品位走到嘉興前列。同時(shí)，在融資上各鎮(zhèn)（街道）積極與市財(cái)政、幾大銀行對(duì)策，促使建設(shè)資金盡快到位。

宣傳發(fā)動(dòng)，出臺(tái)政策

海寧市目前正在實(shí)施的“兩新”工程建設(shè)，在政策操作層面上可算是“兩分兩換”的升級(jí)版。從今年3月1日起，接受農(nóng)民申請(qǐng)，鼓勵(lì)農(nóng)村居民以農(nóng)村宅基地置換市區(qū)公寓房，以農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，置換基本生活保障，而“兩換”皆在農(nóng)民“自愿”的基礎(chǔ)上。離開世居的祖屋，放棄謀生的土地，從農(nóng)村“連根撥”，是一次生活方式和生產(chǎn)方式的徹底轉(zhuǎn)型，農(nóng)民“兩放棄”是在進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)利益的全面權(quán)衡和盈虧分析比較后自愿作出的抉擇，農(nóng)民置換進(jìn)城不是義務(wù)，而是他們的一種選擇。

為了辦好“兩新”建設(shè)這項(xiàng)民心工程，海寧市、鎮(zhèn)、村各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)始終將提高農(nóng)村居民生活質(zhì)量、生活水

平作為宣傳工作重點(diǎn)。廣泛運(yùn)用召開村民會(huì)、報(bào)刊、電視、廣播、門戶網(wǎng)站、農(nóng)民信箱、宣傳櫥窗、黑板報(bào)、宣傳橫幅、制作“兩新”專題圖片、印發(fā)宣傳資料等形式，營(yíng)造濃厚的“兩新”（“兩分兩換”）工程建設(shè)氛圍。丁橋等鎮(zhèn)開辟設(shè)置“兩新”工程建設(shè)展示大廳，向村民展現(xiàn)集聚新社區(qū)規(guī)劃區(qū)塊的布局以及單體、聯(lián)排住宅模型，從而激發(fā)廣大農(nóng)戶支持和參與的熱情，變“要我換”為“我要換”。至今年5月，丁橋鎮(zhèn)“兩新”工程整組連片搬遷達(dá)到2個(gè)組42戶，長(zhǎng)安鎮(zhèn)市鎮(zhèn)公寓房報(bào)名360戶，聯(lián)排簽約、建造786戶。馬橋街道首期啟動(dòng)豐收路新市鎮(zhèn)區(qū)塊300畝，集聚搬遷900戶，拆除面積28.53萬平方米，建造安置房29.28萬平方米，總投資4.58億元。

按照“政府可承受、農(nóng)民可接受、發(fā)展可持續(xù)”的總體原則，海寧市人民政府于2010年3月出臺(tái)《海寧市農(nóng)村宅基地置換市區(qū)公寓房和農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換生活保障暫行辦法》和《關(guān)于鼓勵(lì)農(nóng)戶連戶成片規(guī)模搬遷的意見》兩個(gè)政策文件。換房和換保障堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、農(nóng)民自愿、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、計(jì)劃管理”的原則。凡具有本市常住戶口的農(nóng)村居民戶，并同時(shí)具備以下條件可以申請(qǐng)換房和換保障：（1）有合法的農(nóng)村宅基地；（2）具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格；（3）自愿永久放棄全部農(nóng)村宅基地；（4）自愿永久放棄全部經(jīng)營(yíng)權(quán)（含自留地）。

農(nóng)村宅基地?fù)Q房地點(diǎn)為城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，首期安置房暫定名“景春苑”，建設(shè)地點(diǎn)在締藝家西側(cè)，占地170畝，首批建造市區(qū)安置房10萬平方米左右。建筑設(shè)計(jì)戶型面積分為60㎡左右、80㎡左右、100㎡左右、120㎡左右四種。換取的標(biāo)準(zhǔn)面積為每戶基數(shù)40㎡，再加每人40㎡，每戶標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)總面積不超過260㎡，超標(biāo)準(zhǔn)面積不超過40㎡，每戶換房數(shù)量不得多于3套。換取的標(biāo)準(zhǔn)面積內(nèi)部分的價(jià)格確定參照市區(qū)經(jīng)濟(jì)適用住房的銷售價(jià)格，超過標(biāo)準(zhǔn)面積部分按簽約時(shí)同地段商品房?jī)r(jià)格。房?jī)r(jià)由住宅標(biāo)準(zhǔn)面積、超面積乘以相應(yīng)的價(jià)格和層差率加車庫(kù)面積乘車庫(kù)價(jià)格（標(biāo)準(zhǔn)面積內(nèi)住房銷售價(jià)格減半）構(gòu)成。層次差價(jià)系數(shù)參照市區(qū)經(jīng)濟(jì)適用住房相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

經(jīng)營(yíng)權(quán)換保障政策參照海寧市被征地農(nóng)民基本生活保障政策（海政發(fā)［2004］51號(hào)）執(zhí)行。換保障戶在冊(cè)集體經(jīng)濟(jì)組織成員參照享受被征地農(nóng)民基本生活保障待遇。已參加被征地農(nóng)民基本生活保障統(tǒng)籌的人員，不列入置換生活保障范圍。以換保障簽約的時(shí)間為基準(zhǔn)日，對(duì)未達(dá)到勞動(dòng)年齡段（16周歲以下）的人員，每人發(fā)給一次性安置補(bǔ)助費(fèi)7000元，達(dá)到和超過勞動(dòng)年齡段（16周歲及以上）的人員參照海寧市被征地農(nóng)民政策，為其按被征地農(nóng)民一次性繳費(fèi)第二檔標(biāo)準(zhǔn)繳納基本生活保障費(fèi)，參照享受相應(yīng)的被征地農(nóng)民基本生活保障待遇，其中15000元記入個(gè)人賬戶。其個(gè)人賬戶管理、大病醫(yī)療統(tǒng)籌、生活補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放、喪葬費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、就業(yè)培訓(xùn)、檔案管理、與職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的銜接等參照被征地農(nóng)民相關(guān)政策執(zhí)行。

農(nóng)戶以宅基地置換市區(qū)公寓房，不再享受所在鎮(zhèn)（街道）搬遷獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助政策。但屬于連戶成片搬遷的（可包含搬遷至所在鎮(zhèn)、街道“1+x”點(diǎn)的農(nóng)戶），市財(cái)政對(duì)置換市區(qū)公寓房戶進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助。對(duì)連戶成片3戶以上的每戶獎(jiǎng)勵(lì)3萬元，5戶以上的每戶獎(jiǎng)勵(lì)4萬元，10戶以上的每戶獎(jiǎng)勵(lì)5萬元，整組的每戶獎(jiǎng)勵(lì)10萬元，整村的每戶獎(jiǎng)勵(lì)15萬元，補(bǔ)助資金通過與換房總價(jià)款差額結(jié)算辦法獎(jiǎng)勵(lì)到戶。換房換保障政策實(shí)施期限至2011年12月31日止，時(shí)間以簽約日為準(zhǔn)。全市換房和換保障戶數(shù)總量實(shí)行計(jì)劃管理，每年集中申報(bào)兩次，申報(bào)時(shí)間為3月和11月。

平衡利益，取得多贏結(jié)果

“兩新”工程海寧模式中，農(nóng)民最關(guān)心的是“雙置換”的利益平衡。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)帕累托交換改進(jìn)原理，在保障任何交換一方利益不受損害的前提下，通過交換實(shí)現(xiàn)至少一方利益的增加，當(dāng)再無帕累托交換改進(jìn)空間時(shí)，就達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)，即一般均衡。對(duì)于海寧模式，農(nóng)民“雙放棄”，無論是在新社區(qū)或集鎮(zhèn)自建排屋，貨幣補(bǔ)償還是直接進(jìn)城置換產(chǎn)權(quán)公寓房，任何一個(gè)選項(xiàng)的價(jià)值都會(huì)等于或大于“宅基地+房屋”。按海寧現(xiàn)勢(shì)房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格，城區(qū)（集鎮(zhèn)）公寓住宅的價(jià)值和升值空間則數(shù)倍于前者，按政策每戶可享受的換房總面積和住宅套數(shù)，其市場(chǎng)價(jià)值是農(nóng)村宅居不能比擬的，而且還包括優(yōu)惠的拆遷補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)。與此同時(shí)，農(nóng)民遷居城鎮(zhèn)后還將獲得許多無法計(jì)算的利益：生活環(huán)境和生活質(zhì)量的改善、醫(yī)療和較為優(yōu)質(zhì)的教育保障等。

其次，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換生活保障，海寧農(nóng)業(yè)人口的85%已經(jīng)在二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，無論從現(xiàn)狀還是保障的角度，這個(gè)置換已經(jīng)不存在什么大的障礙。隨著“兩新”工程建設(shè)的推進(jìn)和“雙置換”的實(shí)施，村集體經(jīng)濟(jì)組織一方面可以在土地股份制規(guī)模經(jīng)營(yíng)中增加經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)資產(chǎn)土地出現(xiàn)增益，村經(jīng)濟(jì)組織有可能獲取一部分新增存量土地的增值收益。再次，按宅基地置換（集聚）戶均少占耕地0.5畝計(jì)算，今年全年完成實(shí)施15000戶集聚，全市則可節(jié)約耕地7500畝。這對(duì)于每年建設(shè)用地指標(biāo)捉襟見肘的海寧來說，又是解決耕地占補(bǔ)平衡的必由之策。從現(xiàn)有的政策操作層面，海寧模式將導(dǎo)致多方利益體的多贏結(jié)果，這是不言而喻的。

幾點(diǎn)探索和思考。首先是從觀念認(rèn)識(shí)上重視處理好“兩新”工程建設(shè)中各種利益體之間的利益關(guān)系。讓農(nóng)民遷離世代居住的家園和改變長(zhǎng)期形成的生活方式，必須順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，尊重農(nóng)民意愿，不能剝奪農(nóng)民作為用益物權(quán)人對(duì)宅基地和承包土地依法享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。要重視農(nóng)村宅基地集聚利用后土地資產(chǎn)增量增值收益的分配是否合理，讓所有自愿參與“兩分兩換”的農(nóng)戶分享這部分增值收益。這部分資本化的土地資源（集約用地后的建設(shè)用地指標(biāo)增量），如果分配使用得當(dāng)，完全可以支付各鎮(zhèn)、村“兩新”工程建設(shè)所需的運(yùn)作成本。

二是科學(xué)規(guī)劃，創(chuàng)新機(jī)制和模式。在確保耕地紅線和現(xiàn)有國(guó)家法律法規(guī)框架內(nèi)，積極探索宅基地管理新機(jī)制新模式。落實(shí)最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，在“嚴(yán)控總量盤活存量，適度集聚居住，推進(jìn)空心村（組）治理”三方面進(jìn)行農(nóng)地制度創(chuàng)新。首先是做好規(guī)劃，按照“一次規(guī)劃，分期推進(jìn)，逐步完善”的總體要求，堅(jiān)持總體統(tǒng)一規(guī)劃，戶型統(tǒng)一設(shè)計(jì)、功能配套齊全、環(huán)境優(yōu)質(zhì)居住的要求，在安置形式上，農(nóng)戶既可選擇放棄建房進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，可選擇公寓房安置（公寓房中也有80、100、130平方米左右三種戶型選擇），也可選擇兩聯(lián)排、多聯(lián)排以及單體住宅，根據(jù)農(nóng)戶自愿，自由選擇，自主選擇。在功能配套上，規(guī)劃設(shè)計(jì)中加強(qiáng)了配套設(shè)施的布局，系統(tǒng)安排考慮硬化、亮化、凈化、綠化、美化、文化“六化布局”，配套公共服務(wù)中心、醫(yī)療衛(wèi)生、體育休閑等公用設(shè)施，不斷提升集聚度和品位。

緊鄰杭州市的鎮(zhèn)（片區(qū)）在“兩新”工程推進(jìn)中結(jié)合實(shí)際，發(fā)揮自身區(qū)位優(yōu)勢(shì)、地價(jià)優(yōu)勢(shì)和重點(diǎn)工程征遷的優(yōu)勢(shì)，通過“五個(gè)探索”、實(shí)現(xiàn)“五大突破”。首先探索公寓房安置模式，突破發(fā)展空間的制約；其次探索土地入股的模式，突破征地難的制約，農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為資產(chǎn)，向村經(jīng)濟(jì)合作社入股，將農(nóng)戶與土地的直接關(guān)系分離出來，村經(jīng)濟(jì)合作社按股份制公司的運(yùn)作方式向股東進(jìn)行利益分配。政府向村征用土地，補(bǔ)償款給村集體，農(nóng)民只與股權(quán)掛鉤，不再與土地直接掛鉤，征地的難題就會(huì)得到解決；第三探索整拆整遷的模式，突破開發(fā)難的制約，開發(fā)需要資金和土地指標(biāo)，將地價(jià)較低區(qū)域的村莊整體拆遷，騰出宅基地進(jìn)行復(fù)墾，產(chǎn)生出農(nóng)轉(zhuǎn)用的土地指標(biāo)，然后用于開發(fā)地價(jià)較高的區(qū)域，利用地價(jià)差獲取較高收益，保障整個(gè)“兩新”工程的資金流轉(zhuǎn)，從而形成一個(gè)良性循環(huán)；第四探索工業(yè)集聚的模式，突破“兩違”整治難的制約；最后是探索村集體經(jīng)濟(jì)合作社股份制模式，突破農(nóng)民保障的制約。廣大農(nóng)民以集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為資本入股，村經(jīng)濟(jì)合作社按股份制公司的形式，以土地等各種集體資本進(jìn)行運(yùn)作，產(chǎn)生的收益給廣大農(nóng)戶進(jìn)行利益分配。農(nóng)民的生產(chǎn)方式徹底改變，但農(nóng)民的收入因?yàn)楣煞荽嬖诙鴮㈤L(zhǎng)期保留下來，從而使農(nóng)民得到基本的保障。斜橋鎮(zhèn)三聯(lián)村以成立土地股份專業(yè)合作社形式，農(nóng)戶按土地每畝1股的股份入股。由合作社經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生利潤(rùn)后，按60%給入股農(nóng)戶分紅。

三是量力而行，搞好試點(diǎn)，分期實(shí)施推進(jìn)。海寧農(nóng)民置換進(jìn)城的模式，是市委市政府相關(guān)部門經(jīng)過長(zhǎng)期調(diào)研試點(diǎn)科學(xué)測(cè)算論證，在實(shí)踐中逐步完善施行的。海寧市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平已經(jīng)讓政府有承受能力進(jìn)行這方面的探索。農(nóng)民置換進(jìn)城，政府首先必須提供置換生活保障，這就必須要有雄厚的財(cái)力支持。一戶安置農(nóng)戶社保費(fèi)用達(dá)十多萬元，全市統(tǒng)計(jì)下來，就是一筆相當(dāng)大的開支。這只是政府“明補(bǔ)”，還不包括政府建造市區(qū)置換公寓隱性支出的“暗補(bǔ)”。海寧市置換公寓建設(shè)用地以出讓的方式供應(yīng)，納入年度土地供應(yīng)計(jì)劃，這些位居優(yōu)勢(shì)地段建造的地塊本可以通過招拍掛，賣個(gè)好價(jià)錢，這筆土地出讓金就是一筆不小的“暗補(bǔ)”。還有一點(diǎn)，海寧農(nóng)民對(duì)土地的依賴性很小。這是實(shí)行置換的前提條件。

2008年5月，海寧確定許村、斜橋鎮(zhèn)為試點(diǎn)區(qū)，市、鎮(zhèn)、村成立“兩新”工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)班子，從調(diào)研規(guī)劃和制訂政策入手，多方聽取試點(diǎn)村（社區(qū)）農(nóng)戶意見。規(guī)劃和制訂政策細(xì)之又細(xì)，慎之又慎。根據(jù)各鎮(zhèn)（街道）、村、組農(nóng)戶居住的不同情況，不同類型農(nóng)戶的“小算盤”不是一朝一夕可以打通的，因此，“雙置換”的實(shí)施，將是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程，或許需要十年、二十年、三十年，乃至一、兩代人的努力。海寧市各級(jí)政府已經(jīng)形成廣泛共識(shí)，齊抓共管，形成合力，“兩新”建設(shè)正扎實(shí)分期實(shí)施推進(jìn)。

最后，回歸到帕累托改進(jìn)的經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，海寧模式的確在不損害任何一方（農(nóng)戶、政府、集體經(jīng)濟(jì)組織）利益的前提下，通過“雙置換”實(shí)現(xiàn)各方利益增加。而“雙置換”改革的自愿原則也足以保證充分交換而達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。這也是構(gòu)建和諧社會(huì)，推進(jìn)全市社會(huì)經(jīng)濟(jì)科學(xué)和可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性工作，正如嘉興市委書記陳德榮4月20日來海寧調(diào)研“兩新”工程建設(shè)時(shí)所說，讓農(nóng)民以農(nóng)村宅基地置換市區(qū)公寓房，并將公寓房按成本價(jià)出售，就是將海寧城市化的利益讓農(nóng)民分享。