崔亞飛,劉小川

(1.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院,上海200433；2.安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院,安徽蚌埠233030)

一、引 言

中國(guó)自20世紀(jì)90年代推行財(cái)政分權(quán)以來,持續(xù)的GDP高速增長(zhǎng)及政府稅收大幅增加已引起廣泛關(guān)注。①因此中國(guó)的財(cái)政分權(quán)也被Weingast(1995)和Qian、Weingast(1997)等稱之為“中國(guó)特色的市場(chǎng)維護(hù)型聯(lián)邦主義”(Market-preserving Federalism,Chinese Style)。對(duì)于推行財(cái)政分權(quán)的益處,已有文獻(xiàn)分別從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和政治激勵(lì)兩個(gè)層面深入探討了中國(guó)“增長(zhǎng)之謎”背后的成因,并取得了很多共識(shí)。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)層面,Qian、Roland(1998)、Jin等(2005)、張晏和龔六堂(2006)等認(rèn)為財(cái)政分權(quán)的推行賦予了地方政府市場(chǎng)化激勵(lì),并保持和促進(jìn)了市場(chǎng)化進(jìn)程,對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生了顯著為正的影響。在政治激勵(lì)層面,周黎安(2007)、Li和Zhou(2005)以及徐現(xiàn)祥等(2007)認(rèn)為,在財(cái)政分權(quán)伴隨著政治集權(quán)的情況下,地方政府官員有非常強(qiáng)的政治晉升動(dòng)力。為了獲得政治晉升,地方政府官員會(huì)盡一切可能整合其所能控制和影響的經(jīng)濟(jì)與政治資源以推動(dòng)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)。這種為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)的激勵(lì)成為地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力源泉。

然而,隨著中國(guó)式財(cái)政分權(quán)在激發(fā)地方政府“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的同時(shí),與之伴隨的成本可能也在上升(王永欽等,2007)。由于我國(guó)采取以GDP為主的相對(duì)績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)作為地方政府官員的政績(jī)考核機(jī)制,地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)已導(dǎo)致了地方公共政策的明顯扭曲。其中,具有明顯外部性的環(huán)境保護(hù)往往首當(dāng)其沖地成為被犧牲的一項(xiàng)公共職能,不少地方政府為追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而忽視環(huán)境、甚至犧牲環(huán)境的做法屢見不鮮(楊海生等,2008)。雖然國(guó)務(wù)院于1996年發(fā)布了《關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》,明確地方各級(jí)人民政府對(duì)本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé),實(shí)行環(huán)境質(zhì)量行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制。但是在國(guó)家“十五”規(guī)劃執(zhí)行情況中,地方政府的環(huán)境污染減排仍是唯一未達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目,而且工業(yè)二氧化硫排放不僅沒有降低,反而有所反彈。

因此,我們認(rèn)為,對(duì)中國(guó)地方政府稅收競(jìng)爭(zhēng)與環(huán)境污染之間的關(guān)系進(jìn)行研究,具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和政策參考價(jià)值。本文以下的結(jié)構(gòu)安排是:第二部分為稅收競(jìng)爭(zhēng)與環(huán)境污染的相關(guān)文獻(xiàn)述評(píng)與理論框架；第三部分是樣本選取與變量設(shè)定；第四部分為面板數(shù)據(jù)模型選擇與結(jié)果分析；最后一部分為實(shí)證結(jié)論和政策建議。

二、稅收競(jìng)爭(zhēng)與環(huán)境污染:文獻(xiàn)述評(píng)與理論框架

(一)相關(guān)文獻(xiàn)述評(píng)

國(guó)外的相關(guān)研究文獻(xiàn)較多。在理論研究方面,Cumberland(1981)較早分析了稅收競(jìng)爭(zhēng)②與環(huán)境污染之間的關(guān)系。他認(rèn)為,地方環(huán)境質(zhì)量的高低會(huì)受制于破壞性地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)。為了吸引新的商業(yè)和創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì),地方政府可能會(huì)通過放松環(huán)境監(jiān)管來降低所引進(jìn)的商業(yè)企業(yè)的社會(huì)成本,從而導(dǎo)致地方政府之間出現(xiàn)“趨劣競(jìng)爭(zhēng)”(Race to the Bottom,RTB)。Wilson(1999)和Rauscher(2005)也指出,地方政府在經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中為了獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)與拓展稅基,可能會(huì)采取降低稅負(fù)或放松環(huán)境監(jiān)管或兩者兼有之的策略。如果地方政府采取以上策略,則會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)供給與環(huán)保投入的不足與低效率,從社會(huì)整體福利水平看,就會(huì)出現(xiàn)RTB現(xiàn)象。

相應(yīng)的實(shí)證研究方面,Potoski(2001)考察了美國(guó)“清潔空氣法案”頒布前后大氣污染狀況。在假定地方政府以轄區(qū)居民福利最大化為目標(biāo)時(shí),發(fā)現(xiàn)各州之間并不存在明顯的RTB現(xiàn)象,甚至有的州環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置在國(guó)家水平之上,即表現(xiàn)出“趨優(yōu)競(jìng)爭(zhēng)”(Race to the Top,RTP)。Wang和Di(2002)通過對(duì)中國(guó)85個(gè)地方城鎮(zhèn)的實(shí)證分析發(fā)現(xiàn),地方政府對(duì)環(huán)境污染治理的偏好會(huì)受到上級(jí)政府干預(yù)以及本轄區(qū)居民抱怨的影響,即上級(jí)政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視程度和本轄區(qū)居民對(duì)環(huán)境污染的投訴會(huì)提升地方政府對(duì)環(huán)境污染的治理程度。而Chirinko和Wilson(2007)的最新研究則發(fā)現(xiàn),地方政府針對(duì)不同類型的污染會(huì)采取不同的污染治理策略,即類似“騎蹺蹺板”(Riding on a Seesaw)。

國(guó)內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn)尚不多見。李永友、沈坤榮(2008)首先對(duì)我國(guó)污染控制政策的減排效果進(jìn)行了系統(tǒng)研究,并同時(shí)考察了公眾環(huán)保訴求、鄰近轄區(qū)污染控制策略以及中央政府的污染控制行為等因素的效應(yīng),得出了一些有價(jià)值的結(jié)論。楊海生等(2008)則利用空間計(jì)量模型對(duì)我國(guó)地方政府間環(huán)境政策競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn),并得出地方政府間環(huán)境政策存在明顯的相互攀比式競(jìng)爭(zhēng),即周邊省份環(huán)境治理投入多,本轄區(qū)投入也多；周邊省份監(jiān)管弱,本轄區(qū)環(huán)境監(jiān)管也弱的結(jié)論。

上述文獻(xiàn)從不同角度對(duì)地方政府競(jìng)爭(zhēng)與環(huán)境污染之間的關(guān)系進(jìn)行了有益研究,并得出了一些有意義的結(jié)論。但是,國(guó)外文獻(xiàn)基本是針對(duì)財(cái)政聯(lián)邦制下,地方政府具有獨(dú)立的稅率決定權(quán)的稅收競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行研究的,而我國(guó)地方政府并不具備獨(dú)立的稅率決定權(quán)。此外,由于第二產(chǎn)業(yè)仍是我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的支柱,環(huán)境污染又主要源于工業(yè),所以環(huán)境污染治理的關(guān)鍵在于工業(yè)污染的治理。但目前國(guó)內(nèi)就地方政府稅收競(jìng)爭(zhēng)與工業(yè)污染之間的關(guān)系,尤其是不同稅種設(shè)置對(duì)地方政府工業(yè)污染治理的影響,以及地方政府工業(yè)污染治理策略特征的研究尚未深入,而這些恰是本文要研究的重點(diǎn)。

(二)一個(gè)簡(jiǎn)單的理論框架

借鑒 Fredriksson和Millimet(2002)的理論框架以及李德森、許光建(2007)的分析,我們假設(shè)地方政府j的轄區(qū)工業(yè)污染水平E取決于不同類型的工業(yè)污染排放強(qiáng)度,比如工業(yè)二氧化硫排放強(qiáng)度(pso2)、工業(yè)固體廢棄物排放強(qiáng)度(pgf)以及工業(yè)廢水未達(dá)標(biāo)排放強(qiáng)度(pfs),那么工業(yè)污染水平E可以寫為函數(shù)形式E(pso2,pgf,pfs)。其一階導(dǎo)數(shù)E′大于0,二階導(dǎo)數(shù)E″小于0,其含義為工業(yè)污染水平隨著工業(yè)污染排放強(qiáng)度的增加而增加,但由于環(huán)境是人類賴以生存的基礎(chǔ),當(dāng)工業(yè)污染水平達(dá)到一定程度后人們會(huì)轉(zhuǎn)而側(cè)重對(duì)環(huán)境保護(hù)的關(guān)注,進(jìn)而使污染水平開始下降。此外,地方政府j的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)目的在于提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)Q,而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)Q的增加同時(shí)會(huì)促進(jìn)本級(jí)政府稅收收入T的增加,即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)Q是稅收收入T的函數(shù)Q(T),其反函數(shù)設(shè)為T(Q)。假定地方政府j的效用函數(shù)為 U(Q(T),E(pso2,pgf,pfs)),且 U′Q大于0,U′E小于0。將反函數(shù) T(Q)代入效用函數(shù) U,那么原效用函數(shù)可以改寫為U(T(Q),E(pso2,pgf,pfs))。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)上分權(quán)、官員晉升由上級(jí)任命以及官員異地交流等制度安排下,地方政府在經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中并不一定以效用函數(shù)U最大化為目標(biāo)——努力提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)也會(huì)積極治理環(huán)境污染,而是可能采取不同的策略來提升GDP以增加地方政府主要官員的政治晉升機(jī)會(huì)。也就是說,地方政府官員可能會(huì)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)(稅收增長(zhǎng))與環(huán)境保護(hù)之間進(jìn)行策略權(quán)衡。如果稅收收入增加的同時(shí),環(huán)境污染強(qiáng)度也隨之增加,那么地方政府采取的是“趨劣競(jìng)爭(zhēng)”策略；如果稅收收入增加的同時(shí),環(huán)境污染強(qiáng)度隨之降低,那么地方政府采取的是“趨優(yōu)競(jìng)爭(zhēng)”策略；如果稅收收入與不同類型的污染呈現(xiàn)出差異化的相關(guān)性,則表明地方政府采取的是“騎蹺蹺板”策略。

三、樣本選取與變量設(shè)定

(一)樣本選取與數(shù)據(jù)來源

1994年我國(guó)正式施行分稅制改革,1996年中央政府又發(fā)布了環(huán)境保護(hù)地方行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制的《決定》,考慮到政策的時(shí)滯性,以及檢驗(yàn)中央政府的行政干預(yù)對(duì)地方政府環(huán)保行為的效應(yīng),故本文采用1998-2006年中國(guó)省級(jí)地方政府(不含港澳臺(tái))的工業(yè)污染排放和部分稅收等相關(guān)數(shù)據(jù)為研究樣本。鑒于西藏?cái)?shù)據(jù)的缺失以及海南省與其他省份不接壤,從研究對(duì)象中剔除了上述兩省。排污費(fèi)雖然不屬于稅種,但其一直起著環(huán)境稅的作用,③為了同時(shí)考察地方政府對(duì)排污費(fèi)的策略,故也將其納入了研究。所采用的工業(yè)污染和排污費(fèi)數(shù)據(jù)來源于《中國(guó)環(huán)境年鑒》(1999-2007),稅收數(shù)據(jù)來源于《中國(guó)財(cái)政年鑒》(1999-2007)中的“各省市財(cái)政一般預(yù)算收支決算總表”中的決算數(shù)據(jù),其他數(shù)據(jù)均來源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》(1999-2007)。

(二)變量設(shè)定與描述性統(tǒng)計(jì)

單位GDP所產(chǎn)生的污染物數(shù)量是反映隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成環(huán)境污染程度的主要指標(biāo),為了充分考察地方政府對(duì)不同工業(yè)污染物可能采取的不同治理策略,本文選取了以下三個(gè)工業(yè)污染指標(biāo)作為被解釋變量:第一個(gè)指標(biāo)是工業(yè)二氧化硫排放強(qiáng)度,即各省的工業(yè)二氧化硫排放量除以相應(yīng)省份的工業(yè)GDP,指標(biāo)記為pso2。第二個(gè)指標(biāo)是工業(yè)固體廢棄物排放強(qiáng)度,即各省的工業(yè)固體廢棄物排放量除以相應(yīng)省份的工業(yè)GDP,指標(biāo)記為pgf。第三個(gè)指標(biāo)是工業(yè)廢水未達(dá)標(biāo)排放強(qiáng)度,即各省的工業(yè)廢水排放總量減去達(dá)標(biāo)排放量,然后再除以相應(yīng)省份的工業(yè)GDP,指標(biāo)記為pfs。

針對(duì)解釋變量,雖然1994年我國(guó)實(shí)行了分稅制改革,但截至目前,稅收立法權(quán)仍是高度集中在中央政府,地方政府基本上并不具有真正意義上的稅率決定權(quán),因此國(guó)內(nèi)研究稅收競(jìng)爭(zhēng)的相關(guān)文獻(xiàn)大多采用各種稅收總額占GDP的比重作為衡量宏觀稅收負(fù)擔(dān)或稅率的替代指標(biāo)(李永友、叢樹海,2005；沈坤榮、付文林,2006)。由于本文要考察稅種及其不同設(shè)置與工業(yè)污染之間的關(guān)系,而不是稅負(fù)與工業(yè)污染之間的關(guān)系,所以采用以上替代指標(biāo)并不適宜。而且無論何種稅收競(jìng)爭(zhēng)手段,其目的都是增加本級(jí)政府的稅收收入。鑒于以上考量,本文選取了三大類共7個(gè)解釋變量:第一類變量,即各省的增值稅收入vat。增值稅屬于中央和地方共享稅,增值稅的75%歸屬中央,其余25%歸屬地方。選取該指標(biāo)有利于考察歸屬中央政府較多的共享稅設(shè)置對(duì)地方政府污染治理的影響；第二類變量,即各省的地方企業(yè)所得稅收入qyt、城市維護(hù)建設(shè)稅cjt、城鎮(zhèn)土地使用稅ctt、資源稅zyt和排污費(fèi)收入pwf。地方政府對(duì)這五個(gè)解釋變量有較大的裁量權(quán),選取這些指標(biāo)有利于考察地方政府可支配財(cái)力與污染治理之間的關(guān)系；第三類變量,即中央政府對(duì)地方環(huán)境污染治理的干預(yù),本文選用樣本期間的每年國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)累計(jì)數(shù)ghb作為替代指標(biāo)來衡量。選取該指標(biāo)有利于考察中央政府的行政干預(yù)對(duì)地方政府污染治理的作用。為了剔除物價(jià)變動(dòng)的影響,利用GDP平減指數(shù)分別對(duì)第一類和第二類解釋變量進(jìn)行了換算,轉(zhuǎn)換為1997年不變價(jià)格的實(shí)際量。

由于樣本中同時(shí)含有時(shí)間序列和截面數(shù)據(jù),可能存在非線性和非平穩(wěn)等計(jì)量問題,故對(duì)除國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)之外的所有變量均采用了自然對(duì)數(shù)形式,相應(yīng)的變量名加上前綴“l(fā)n”,此時(shí)回歸系數(shù)的經(jīng)濟(jì)含義為彈性。表1給出了所有變量定義和描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果。

表1 變量的定義和描述性統(tǒng)計(jì)

四、面板數(shù)據(jù)模型選擇與結(jié)果分析

(一)面板數(shù)據(jù)模型的選擇

由于本文研究不同省份在不同時(shí)間點(diǎn)上的稅收收入與環(huán)境污染之間的關(guān)系,牽涉到不同的橫截面和時(shí)間序列,因而采取目前通行的面板數(shù)據(jù)模型較合適。根據(jù)面板數(shù)據(jù)模型中截距項(xiàng)和系數(shù)向量的不同限制,面板數(shù)據(jù)模型可以分為無個(gè)體影響的混合回歸模型、含個(gè)體影響的變截距模型和含個(gè)體影響的變系數(shù)模型三種。根據(jù)個(gè)體影響的不同形式,變截距模型和變系數(shù)模型又分別有固定效應(yīng)和隨機(jī)效應(yīng)兩種模型。如果僅以樣本自身效應(yīng)為條件進(jìn)行研究,宜采用固定效應(yīng)模型；如果以樣本對(duì)總體效應(yīng)進(jìn)行推斷,則宜采用隨機(jī)效應(yīng)模型。為了更準(zhǔn)確地確定面板數(shù)據(jù)模型,本文先用F檢驗(yàn)來確定是采用混合模型還是個(gè)體固定效應(yīng)模型。如果檢驗(yàn)結(jié)果拒絕混合模型,則應(yīng)再用Hausman檢驗(yàn)來判別是建立個(gè)體隨機(jī)效應(yīng)模型還是個(gè)體固定效應(yīng)模型。由表2可見,F檢驗(yàn)拒絕了采用混合模型的原假設(shè)。故需要進(jìn)一步用Hausman檢驗(yàn)來判別是采用固定效應(yīng)模型還是隨機(jī)效應(yīng)模型。根據(jù)表3的Hausman檢驗(yàn)結(jié)果可見,在1%的顯著水平應(yīng)接受固定效應(yīng)模型。此外,平穩(wěn)性檢驗(yàn)表明原序列是一階單整,且以1%的顯著水平認(rèn)為存在協(xié)整關(guān)系,因而可以對(duì)原序列進(jìn)行回歸分析。

表2 面板數(shù)據(jù)模型的F檢驗(yàn)結(jié)果

表3 面板數(shù)據(jù)模型的Hausman檢驗(yàn)結(jié)果

根據(jù)以上檢驗(yàn)分析,本文三個(gè)被解釋變量的面板固定效應(yīng)模型設(shè)定為:

方程Ⅰ至方程Ⅲ中變量的下標(biāo)i表示不同的橫截面?zhèn)€體,t表示所觀測(cè)的不同年份；ai、bi和ci分別為三個(gè)面板模型的各自常數(shù)項(xiàng)；βj、δj和φj(j=1,2,…,7)為待估計(jì)系數(shù)；εit、μit和νit為殘差項(xiàng)。

(二)實(shí)證結(jié)果與分析

由于本文所選取的樣本中橫截面?zhèn)€數(shù)大于時(shí)間序列個(gè)數(shù),不同截面可能存在異方差現(xiàn)象。因此,在面板回歸時(shí)選擇橫截面加權(quán)(Cross-section Weights)的廣義最小二乘法。三個(gè)方程的具體回歸結(jié)果如表4所示。

在工業(yè)二氧化硫排放強(qiáng)度回歸方程Ⅰ中,雖然增值稅和企業(yè)所得稅系數(shù)符號(hào)為負(fù),但其并沒有通過顯著性檢驗(yàn)。而其他稅種、排污費(fèi)以及國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)頒布項(xiàng)數(shù)的系數(shù)均為正號(hào),且均通過了1%的顯著性檢驗(yàn)。這表明我國(guó)近十年的地方稅收快速增長(zhǎng)與工業(yè)二氧化硫排放強(qiáng)度基本呈正相關(guān),而且排污費(fèi)的經(jīng)濟(jì)措施對(duì)二氧化硫排放并未起到應(yīng)有的縮減功能。中國(guó)的排污費(fèi)制度人為因素較大,而且普遍存在著政府和企業(yè)協(xié)商收費(fèi)的行為,可以說排污費(fèi)已淪為地方政府用于增加財(cái)政收入的一種手段。此外,國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)對(duì)工業(yè)二氧化硫的排放強(qiáng)度亦未起到抑制作用。由于工業(yè)是地方政府稅收收入的主要來源,地方政府官員為了固化已有的稅收收入和拓展稅基,爭(zhēng)取經(jīng)濟(jì)考核與政治晉升上的優(yōu)勢(shì),可能對(duì)一些產(chǎn)值大、利稅高、污染重的工業(yè)企業(yè)的二氧化硫排放采取了放松監(jiān)管與治理的策略。這也充分揭示了我國(guó)“環(huán)境保護(hù)五年規(guī)劃”中二氧化硫排放總量控制目標(biāo)從未實(shí)現(xiàn)過的一個(gè)深層次原因。

在工業(yè)固體廢棄物排放強(qiáng)度回歸方程Ⅱ和工業(yè)廢水未達(dá)標(biāo)排放強(qiáng)度回歸方程Ⅲ中,除了增值稅系數(shù)符號(hào)為正之外,其他稅種和排污費(fèi)的系數(shù)符號(hào)均為負(fù)。這表明工業(yè)固體廢棄物排放強(qiáng)度和工業(yè)廢水未達(dá)標(biāo)排放強(qiáng)度隨著地方政府可支配財(cái)力的增加而減少,也就是說增加地方可支配財(cái)力有利于上述兩類污染物的治理。雖然工業(yè)固體廢棄物排放強(qiáng)度方程中的國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)沒有通過顯著性檢驗(yàn),但其系數(shù)符號(hào)也為負(fù),表明中央政府的國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)對(duì)工業(yè)固體廢棄物治理存在一定的促進(jìn)作用。

綜合三個(gè)方程回歸系數(shù)的符號(hào)看,有以下發(fā)現(xiàn):(1)污染的外部性大小或污染類型對(duì)地方政府污染治理行為有不同影響。工業(yè)二氧化硫的負(fù)外部性最強(qiáng),其治理成本也非常巨大,地方政府的治理動(dòng)力明顯不足；而工業(yè)固體廢棄物和廢水的外部性及治理成本相對(duì)較小,在中央政府的行政干預(yù)下,地方政府往往會(huì)優(yōu)先給予此兩類污染較多治理。(2)地方政府的稅收收入或可支配財(cái)力的增加有利于工業(yè)固體廢棄物和廢水的污染治理,這與環(huán)境庫茲涅茨曲線(EKC)的含義相一致。(3)國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)對(duì)污染治理效果不顯著,可能與地方政府采取“上有政策、下有對(duì)策”的策略行為以及GDP導(dǎo)向的政績(jī)觀有關(guān)。(4)綜合看,可以推斷出我國(guó)地方政府在稅收競(jìng)爭(zhēng)中對(duì)污染治理采取了“騎蹺蹺板”策略,即對(duì)外部性和治理成本較大的工業(yè)二氧化硫采取了放松監(jiān)管與治理,而側(cè)重對(duì)外部性和治理成本較小的工業(yè)固體廢棄物和廢水的監(jiān)管與治理。也就是說,在工業(yè)二氧化硫排放的治理中存在著RTB現(xiàn)象。

表4 面板數(shù)據(jù)模型回歸結(jié)果

五、結(jié)論與政策建議

本文通過1998-2006年省級(jí)面板數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn),我國(guó)省級(jí)政府在稅收競(jìng)爭(zhēng)中對(duì)污染治理采取了“騎蹺蹺板”策略,即對(duì)工業(yè)固體廢棄物和廢水采取了較好的治理,而對(duì)工業(yè)二氧化硫排放則采取了放松監(jiān)管與治理的策略,其直接表現(xiàn)為地方政府稅收收入與工業(yè)固體廢棄物和廢水排放強(qiáng)度負(fù)相關(guān),而與工業(yè)二氧化硫排放強(qiáng)度正相關(guān)。中央政府通過頒布環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)對(duì)促進(jìn)地方環(huán)境的改善效果甚微。排污費(fèi)制度安排對(duì)工業(yè)固體廢棄物和廢水污染治理有一定的環(huán)保功能,但對(duì)工業(yè)二氧化硫污染治理并未起到應(yīng)有的功能。增加地方政府的可支配財(cái)力有利于外部性不大的環(huán)境污染治理。

以上主要結(jié)論在政策層面具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)含義。第一,在我國(guó)經(jīng)濟(jì)上分權(quán)、官員晉升由上級(jí)任命的情況下,地方政府官員往往以政治晉升而不是本轄區(qū)社會(huì)福利最大化為目標(biāo)。因此,利用環(huán)保經(jīng)濟(jì)措施來治理污染固然可以取得一定成效,但中央政府對(duì)地方政府的競(jìng)爭(zhēng)行為給予行政上的規(guī)范更顯重要。

第二,根據(jù)環(huán)境污染的外部性大小,可以將環(huán)境污染區(qū)分為地方污染公共品(如固體廢棄物)、外溢性污染公共品(如廢水)和覆蓋全國(guó)的純污染公共品(如二氧化硫)三類。在中央政府統(tǒng)一制定最低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上,對(duì)于地方污染公共品,可以授權(quán)地方政府自行制定污染治理標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)于具有外溢性的地方污染公共品,相關(guān)地方政府可以通過合作來解決,中央政府給予必要的行政協(xié)調(diào)；對(duì)于覆蓋全國(guó)范圍的純污染公共品,應(yīng)當(dāng)由中央政府直接負(fù)責(zé)治理。

第三,中央政府應(yīng)適時(shí)引導(dǎo)地方政府的競(jìng)爭(zhēng)行為,杜絕以“環(huán)境換增長(zhǎng)”的破壞式“趨劣競(jìng)爭(zhēng)”。同時(shí),中央政府要加強(qiáng)對(duì)地方政府的環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督與環(huán)保技術(shù)指導(dǎo),激勵(lì)地方政府的環(huán)保制度創(chuàng)新,樹立經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)并重的科學(xué)發(fā)展導(dǎo)向。

第四,調(diào)整和規(guī)范地方政府的稅收優(yōu)惠措施,積極構(gòu)建地方稅收體系,增加地方政府的可支配財(cái)力和環(huán)保資金投入。

第五,規(guī)范地方政府的排污費(fèi)制度,杜絕地方政府與企業(yè)之間的協(xié)商收費(fèi)行為。提高工業(yè)二氧化硫排放的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),適時(shí)將現(xiàn)行的排污收費(fèi)制度改為環(huán)境稅,提升“誰污染、誰付費(fèi)”經(jīng)濟(jì)措施的法律地位。

第六,增加環(huán)境保護(hù)信息的透明度,健全環(huán)保投資的全過程督察與績(jī)效評(píng)估制度,動(dòng)員社會(huì)力量廣泛參與環(huán)保事業(yè),發(fā)揮人們“用手投票”和“用腳投票”機(jī)制對(duì)政府行為的匡正作用。

本文從稅種設(shè)置和稅收總量的角度初步分析了稅收競(jìng)爭(zhēng)與環(huán)境污染之間的關(guān)系。當(dāng)然,衡量稅收競(jìng)爭(zhēng)的角度與指標(biāo)是多樣化的,而且影響和制約環(huán)境污染水平的因素也是多方面的。尤其是我國(guó)地方政府行為缺乏有效監(jiān)督,其稅收競(jìng)爭(zhēng)手段更是復(fù)雜繁多,因而稅收競(jìng)爭(zhēng)與環(huán)境污染之間的內(nèi)在關(guān)系還有待于今后進(jìn)一步的深入探討與研究。

* 本文受上海財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生科研創(chuàng)新基金資助(CXJJ-2009-306)。

注釋:

①李德森、許光建(2007)詳細(xì)梳理了我國(guó)GDP快速增長(zhǎng)與政府稅收大幅增加之間關(guān)系的不同觀點(diǎn),競(jìng)爭(zhēng)性地方政府的各種目標(biāo)設(shè)置、具體工作執(zhí)行基本都以財(cái)政增長(zhǎng)或稅收收入增長(zhǎng)為目標(biāo)。也就是說,中國(guó)地方政府的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)不僅僅體現(xiàn)在GDP上,也體現(xiàn)在地方政府的稅收收入競(jìng)爭(zhēng)上。

②稅收競(jìng)爭(zhēng)的目的是拓展稅基和增加稅收收入,稅率或稅負(fù)的變動(dòng)只是其手段之一。

③1982年國(guó)務(wù)院的《征收排污費(fèi)暫行辦法》(國(guó)發(fā)[1982]2號(hào))對(duì)排污費(fèi)的征收管理和使用作出了明確規(guī)定。該文件的附表中詳細(xì)標(biāo)注了二氧化硫超標(biāo)排放量和廢水濃度超標(biāo)倍數(shù)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),以及廢渣(現(xiàn)在常稱為固體廢棄物)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。2003年國(guó)務(wù)院又發(fā)布了《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》(國(guó)發(fā)[2003]369號(hào)),相應(yīng)的《排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》中對(duì)二氧化硫、廢水和固體廢棄物等征收辦法給予了詳細(xì)說明。

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