■糜曉燕

定密：杜絕亂和濫

■糜曉燕

哪些是國(guó)家秘密？定密由誰(shuí)說(shuō)了算？保密期限如何確定？秘密的保守與公民知情權(quán)的維護(hù)之間該如何平衡？2010年4月29日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議表決通過(guò)了修訂后的保守國(guó)家秘密法，對(duì)這些疑問(wèn)都做了一一解答。

1989年5月1日起施行的保守國(guó)家秘密法，對(duì)于保守國(guó)家秘密、維護(hù)國(guó)家安全和利益，發(fā)揮了重要作用。然而，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，保密工作中出現(xiàn)了許多新情況和新問(wèn)題。

全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，多年來(lái)，各地隨意定密的現(xiàn)象比較普遍，定密偏高，缺少密級(jí)變更和解密機(jī)制，往往一密定終身，導(dǎo)致大量已經(jīng)沒(méi)有保密意義的涉密載體堆積。事實(shí)上，這些問(wèn)題也被各界所詬病，成為近年來(lái)國(guó)家秘密確定體制的癥結(jié)。實(shí)施20多年的保守國(guó)家保密法亟待大修。

2010年4月29日，歷經(jīng)三次審議的保守國(guó)家秘密法修訂案在十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議上被表決通過(guò)，并將于2010年10月1日起施行。

明確秘密范疇，解除“一密定終身”

有學(xué)者舉例說(shuō)，美國(guó)每年產(chǎn)生秘密文件10萬(wàn)件，我國(guó)則多達(dá)數(shù)百萬(wàn)件。人們不禁擔(dān)心，國(guó)家秘密范圍過(guò)寬過(guò)濫，不但增加了管理成本，而且有失國(guó)家秘密的科學(xué)性和嚴(yán)肅性。

2009年6月26日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第九次會(huì)議首次審議保守國(guó)家秘密法修訂草案。在分組審議時(shí)，謝克昌委員一針見(jiàn)血地指出：“現(xiàn)在秘密太多，已經(jīng)成為一種負(fù)擔(dān)，許多文件我都不知道該往哪兒放了?！睏畹虑逦瘑T對(duì)此也深有同感：“現(xiàn)在保密范圍的規(guī)定過(guò)寬，很多不該定的都定成秘密了，比如單位領(lǐng)導(dǎo)講話(huà)、開(kāi)會(huì)須知等等。秘密定得太多，就保不住了，因?yàn)楸Ｃ芄ぷ髁吭黾恿?。?/p>

2010年2月25日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議再次審議保守國(guó)家秘密法修訂草案。辜勝阻委員在審議時(shí)說(shuō)：“感覺(jué)最大的問(wèn)題是法制委講到的定密過(guò)多過(guò)濫，體制分散。部門(mén)定密的積極性很高，于是秘密過(guò)多過(guò)濫。什么是‘密’？不是一個(gè)國(guó)家的秘密越多，國(guó)家就越安全……你定了很多，怎么保密和處罰？所以源頭在定密?！?/p>

不少人士指出，很多地方和部門(mén)未適時(shí)調(diào)整國(guó)家秘密的范圍，甚至將工作秘密、商業(yè)秘密等同于國(guó)家秘密來(lái)管理，有的部門(mén)將所有文字材料及領(lǐng)導(dǎo)講話(huà)一律納入絕密或機(jī)密范圍。北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅表示，隨著改革開(kāi)放進(jìn)程的持續(xù)深化，中國(guó)同世界的交流交往在日益增多，這需要明確界定并縮小國(guó)家秘密的范圍。另外，由于保密工作需要人力、物力和財(cái)力，過(guò)于寬泛、模糊的國(guó)家秘密范圍，也容易使執(zhí)行人“麻木”而不利于國(guó)家信息安全。

修訂后的保守國(guó)家秘密法明確了“什么是國(guó)家秘密”，規(guī)定：“涉及國(guó)家安全和利益的事項(xiàng)，泄露后可能損害國(guó)家在政治、經(jīng)濟(jì)、國(guó)防、外交等領(lǐng)域的安全和利益的，應(yīng)當(dāng)確定為國(guó)家秘密?！蓖瑫r(shí)還列舉了具體的事項(xiàng)。

此外，國(guó)家秘密“一密定終身”的情況也遭到各界的質(zhì)疑?！艾F(xiàn)在我們的秘密太多了，估計(jì)定期審核會(huì)審不過(guò)來(lái)，建議在事先就把密級(jí)、保密時(shí)限和知悉范圍定好，比如現(xiàn)在有些部門(mén)就在文件上注明保密7天、保密至公開(kāi)發(fā)表等，這些做法就非常好?！眳菚造`委員在一審時(shí)說(shuō)，“我們的法律，保密說(shuō)得太多了，解密說(shuō)得太少了?！?/p>

修訂后的保守國(guó)家秘密法改變了只定密不解密的現(xiàn)況，規(guī)定：“國(guó)家秘密的保密期限，應(yīng)當(dāng)根據(jù)事項(xiàng)的性質(zhì)和特點(diǎn)，按照維護(hù)國(guó)家安全和利益的需要，限定在必要的期限內(nèi)；不能確定期限的，應(yīng)當(dāng)確定解密的條件?！薄皣?guó)家秘密的保密期限，除另有規(guī)定外，絕密級(jí)不超過(guò)三十年，機(jī)密級(jí)不超過(guò)二十年，秘密級(jí)不超過(guò)十年?！蓖瑫r(shí)，還規(guī)定：“機(jī)關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)工作需要，確定具體的保密期限、解密時(shí)間或者解密條件。機(jī)關(guān)、單位對(duì)在決定和處理有關(guān)事項(xiàng)工作過(guò)程中確定需要保密的事項(xiàng)，根據(jù)工作需要決定公開(kāi)的，正式公布時(shí)即視為解密?！?/p>

不該定密的亂定密，也要負(fù)法律責(zé)任

目前，我國(guó)存在著定密權(quán)過(guò)多、過(guò)亂的問(wèn)題。中國(guó)社科院法學(xué)所研究員周漢華曾建議上收定密權(quán)，并指出，我國(guó)保密制度一直以來(lái)在定密權(quán)上放得非常開(kāi)，“開(kāi)到任何單位甚至單位內(nèi)部的科室都有定密權(quán)力，這和國(guó)際通行的做法不適應(yīng)?！彼€指出，一些定密人員在沒(méi)有把握的情況下，“為了規(guī)避責(zé)任，都給定成國(guó)家秘密，而且一定終身，這同時(shí)也帶來(lái)一個(gè)問(wèn)題，定得太多了，該保的也沒(méi)保住”。

草案二審時(shí)，宋法棠委員責(zé)問(wèn)：“我是這個(gè)單位的負(fù)責(zé)人，我說(shuō)這個(gè)材料是絕密就是絕密的，說(shuō)機(jī)密就是機(jī)密的，是否還要有個(gè)責(zé)任程序？”

修訂后的保守國(guó)家秘密法吸納了相關(guān)意見(jiàn)，嚴(yán)格限定了定密層級(jí)和定密權(quán)限，規(guī)定：“確定國(guó)家秘密的密級(jí)，應(yīng)當(dāng)遵守定密權(quán)限?！薄爸醒雵?guó)家機(jī)關(guān)、省級(jí)機(jī)關(guān)及其授權(quán)的機(jī)關(guān)、單位可以確定絕密級(jí)、機(jī)密級(jí)和秘密級(jí)國(guó)家秘密；設(shè)區(qū)的市、自治州一級(jí)的機(jī)關(guān)及其授權(quán)的機(jī)關(guān)、單位可以確定機(jī)密級(jí)和秘密級(jí)國(guó)家秘密。具體的定密權(quán)限、授權(quán)范圍由國(guó)家保密行政管理部門(mén)規(guī)定?！?/p>

“中國(guó)的設(shè)區(qū)市、自治州有600多個(gè)，而縣有3000多個(gè)，原來(lái)定密主體是海量的，現(xiàn)在可以節(jié)省大量的行政成本?！睂?duì)于這個(gè)制度上的重大改變，周漢華認(rèn)為今后還有進(jìn)一步發(fā)展的空間，他建議隨著保密制度的發(fā)展，在目前定密主體的基礎(chǔ)上，還可以進(jìn)一步明確化，或者進(jìn)一步縮小定密主體的范圍。

此外，修訂后的保守國(guó)家秘密法規(guī)定：“機(jī)關(guān)、單位對(duì)是否屬于國(guó)家秘密或者屬于何種密級(jí)不明確或者有爭(zhēng)議的，由國(guó)家保密行政管理部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市保密行政管理部門(mén)確定。”

王錫鋅指出，修訂后的保守國(guó)家秘密法使定密主體層級(jí)上移，定密程序更加復(fù)雜而且規(guī)范，機(jī)關(guān)、單位的定密責(zé)任得到了強(qiáng)化，以防止亂定密，這些都從源頭上縮小了國(guó)家秘密的范圍。

除了定密的層級(jí)，具體的定密人員也是多方關(guān)注的問(wèn)題。草案一審時(shí)，部分與會(huì)人員認(rèn)為，目前定密隨意主要是由于從事定密工作的人員專(zhuān)業(yè)水平不高。呂薇委員說(shuō)，定密是一項(xiàng)非常專(zhuān)業(yè)的工作，現(xiàn)在我國(guó)的定密人員大多是兼職的，建議對(duì)他們進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化培訓(xùn)，以提高他們的業(yè)務(wù)水平。辜勝阻委員認(rèn)為，定密是非常職業(yè)化的工作，要求定密人員具備非常高的素質(zhì)。全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任委員孫安民表示，法律委員會(huì)經(jīng)同內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)、國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)家保密局研究，在二審草案中建議增加相關(guān)規(guī)定：“涉密人員應(yīng)當(dāng)具有良好的政治素質(zhì)和品行，具有勝任涉密崗位所要求的工作能力?！毙抻喓蟮谋Ｊ貒?guó)家秘密法采用了這一規(guī)定。

此外，不少人士提出，對(duì)涉密人員的監(jiān)督除了外部監(jiān)督之外，最重要的還是在內(nèi)部通過(guò)建立制度進(jìn)行管理。修訂后的保守國(guó)家秘密法規(guī)定：“機(jī)關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)建立健全涉密人員管理制度，明確涉密人員的權(quán)利、崗位責(zé)任和要求，對(duì)涉密人員履行職責(zé)情況開(kāi)展經(jīng)常性的監(jiān)督檢查?！?/p>

修訂后的保守國(guó)家秘密法還規(guī)定：“機(jī)關(guān)、單位違反本法規(guī)定，對(duì)應(yīng)當(dāng)定密的事項(xiàng)不定密，或者對(duì)不應(yīng)當(dāng)定密的事項(xiàng)定密，造成嚴(yán)重后果的，由有關(guān)機(jī)關(guān)、單位依法對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予處分。”把不應(yīng)該定密的定密了，也要追究法律責(zé)任，“這是經(jīng)過(guò)二審、三審后的最大亮點(diǎn)之一?！敝袊?guó)社科院法學(xué)所研究員周漢民說(shuō)。

平衡保密與公開(kāi)，“讓路”公民知情權(quán)

2008年5月1日，以建設(shè)“陽(yáng)光政府”、保障公民知情權(quán)為宗旨的政府信息公開(kāi)條例正式實(shí)施，政府在公開(kāi)、公正方面取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。但是，以涉密為由拒絕社會(huì)監(jiān)督的現(xiàn)象仍然不鮮見(jiàn)。

北京大學(xué)三位教授曾向北京市發(fā)改委、交通委提出申請(qǐng)，希望了解首都機(jī)場(chǎng)高速公路收費(fèi)總數(shù)以及資金流向等情況，結(jié)果被拒絕了，拒絕的理由是“這是秘密”。面對(duì)公眾要求查詢(xún)政府信息的迫切愿望，官方總是可以拿出各種理由拒絕透露，這也讓信息公開(kāi)條例的處境十分尷尬。同時(shí)，就目前來(lái)說(shuō)，政府信息公開(kāi)條例僅僅是行政法規(guī)，法律效力低于保守國(guó)家秘密法……因此，如何實(shí)現(xiàn)保守國(guó)家秘密與信息公開(kāi)這對(duì)矛盾的平衡，成為此次保守國(guó)家秘密法修訂中繞不開(kāi)的話(huà)題。

草案一審時(shí)，就有不少與會(huì)人員談到這一問(wèn)題。南振中委員認(rèn)為，保守國(guó)家秘密和政府信息公開(kāi)是矛盾的兩個(gè)方面，相互關(guān)聯(lián)、相互制約，在強(qiáng)調(diào)政務(wù)公開(kāi)時(shí)，不能忽視保守國(guó)家秘密，在強(qiáng)調(diào)國(guó)家秘密時(shí)，不能忘記政務(wù)公開(kāi)。

“要解決這個(gè)問(wèn)題，先要明確這些到底是不是秘密。”草案二審時(shí)，朱永新委員提出，如果動(dòng)輒用“保密”為借口限制信息公開(kāi)和公眾的知情權(quán)，不利于和諧社會(huì)、法治社會(huì)和民主社會(huì)的構(gòu)建。

“現(xiàn)在擴(kuò)大群眾知情權(quán)的呼聲越來(lái)越高”，宋法棠委員說(shuō)，修訂保守國(guó)家秘密法，要處理好保守國(guó)家秘密和擴(kuò)大民眾知情權(quán)的關(guān)系，我們不能強(qiáng)調(diào)一個(gè)方面而無(wú)視另一方面。

辜勝阻委員認(rèn)為，真正解決定密過(guò)多過(guò)濫問(wèn)題，還是要科學(xué)定密，及時(shí)解密。“舉一個(gè)例子，過(guò)去的1號(hào)文件，是非常高的密級(jí)，1號(hào)文件都是針對(duì)農(nóng)民的，有很多對(duì)農(nóng)民很好的政策，農(nóng)民都不知道，對(duì)農(nóng)民保密?，F(xiàn)在很好，1號(hào)文件馬上就上網(wǎng)公布了。過(guò)去國(guó)務(wù)院的預(yù)算，是非常高的機(jī)密，但實(shí)際上國(guó)務(wù)院的預(yù)算應(yīng)該是讓老百姓知道的事情，知道你錢(qián)是怎么花的。現(xiàn)在我們討論也是這樣，還要傳閱，不是人手一份，根本還沒(méi)有看明白，就被拿走了。有的領(lǐng)導(dǎo)講某某問(wèn)題無(wú)可奉告，老百姓很反感，怎么能無(wú)可奉告呢？現(xiàn)在有些地方的預(yù)算是完全公開(kāi)了，應(yīng)該讓老百姓知道，審議時(shí)讓人大代表人手一份”。

國(guó)家保密局曾在媒體上公開(kāi)表示，只有先把密定準(zhǔn)了，才能做到既保障國(guó)家信息安全，維護(hù)廣大人民群眾的根本利益，又促進(jìn)政府信息公開(kāi)和信息資源合理利用，保障人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

王錫鋅說(shuō)，此次對(duì)保密法的修訂就是在這些背景下進(jìn)行的，它也反映出社會(huì)對(duì)政府信息公開(kāi)的期待，“‘保密’和‘公開(kāi)’是一枚硬幣的兩個(gè)方面，只有把兩者關(guān)系處理好了，才能真正解決問(wèn)題?！?/p>

修訂后的保守國(guó)家秘密法規(guī)定：“法律、行政法規(guī)規(guī)定公開(kāi)的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)。”“這不僅有利于信息化時(shí)代的國(guó)家秘密保守工作，也有利于提高政府工作的透明度和公民的知情權(quán)?！敝軡h民說(shuō)。