胡家勇

土地出讓收入在我國(guó)地方政府財(cái)政運(yùn)行中扮演著重要角色,以致人們把地方政府財(cái)政稱之為“土地財(cái)政”。

“土地財(cái)政”涉及兩個(gè)基本理論問(wèn)題:一是土地收益如何分配;二是“土地財(cái)政”還能持續(xù)多久。

收益分配

土地收益的分配涉及兩種分配關(guān)系:一是土地收益在政府之間的分配,二是土地收益在政府與原土地使用者之間的分配。

在分析土地收益在政府間分配之前,先要分析土地。土地的價(jià)格取決于兩個(gè)因素,一是稀缺性,二是位置。由于土地的供給是固定的,土地的稀缺性在很大程度上取決于對(duì)土地的需求,而對(duì)一個(gè)地區(qū)土地的需求則是由該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民生活水平?jīng)Q定的,都是與當(dāng)?shù)卣呐Ψ植婚_(kāi)的。

決定土地價(jià)格的另一個(gè)因素是位置,位置的好壞除受自然地理位置的影響外,更受到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)分布、基礎(chǔ)設(shè)施分布、居民生活環(huán)境和公共服務(wù)分布等經(jīng)濟(jì)、社會(huì)因素的影響,而這些因素同樣與地方政府的努力密切相關(guān)。

由于土地升值與地方政府的努力程度高度相關(guān),因此,土地升值所帶來(lái)的收益由地方政府獲得具有經(jīng)濟(jì)上的合理性。從激勵(lì)相容的角度看,將土地升值收益留給地方政府,會(huì)激勵(lì)地方政府改善投資環(huán)境,發(fā)展地方經(jīng)濟(jì),改善民生,注重治安、教育和生態(tài)環(huán)境保護(hù),從而形成良性循環(huán)。

地方政府獲得土地升值收益的方式主要有兩種,一種是通過(guò)出賣(mài)土地直接獲得土地升值收益。如果一個(gè)國(guó)家處于快速工業(yè)化和城市化過(guò)程之中,且土地主要掌握在政府手中,那么,出售土地就會(huì)成為政府獲得土地升值收益的主要方式。另一種獲得土地升值收益的方式是征收房地產(chǎn)稅(物業(yè)稅)。土地升值最終會(huì)表現(xiàn)在房地產(chǎn)等不動(dòng)的升值上,通過(guò)征收房地產(chǎn)稅,政府也可以獲得土地升值的收益。

在西方發(fā)達(dá)國(guó)家,政府主要通過(guò)征收房地產(chǎn)稅獲得土地升值收益,房地產(chǎn)稅也是地方政府財(cái)政收入的主要來(lái)源。

而目前我國(guó)地方政府獲得土地收益的方式與西方國(guó)家迥然不同。我國(guó)至今沒(méi)有開(kāi)征房地產(chǎn)稅,地方政府不能通過(guò)征收房地產(chǎn)稅來(lái)獲得巨額的土地升值收益,而只能通過(guò)出售土地獲得土地升值收益。

因此,土地收益分配制度改革的重點(diǎn)不是將土地升值收益收歸上一級(jí)政府,而應(yīng)聚焦在以下兩個(gè)方面:第一,從短期看,應(yīng)盡快將土地出讓收入納入正規(guī)的地方政府預(yù)算管理,提高土地出讓收入及其使用的透明度和規(guī)范性;第二,考慮出臺(tái)房地產(chǎn)稅,使其成為地方政府獲得部分土地升值收益的主要渠道。

土地收益分配中的另一對(duì)矛盾是地方政府與土地原使用者之間的利益矛盾。在現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)制度下,解決這一矛盾是有難度的。在我國(guó),城市土地歸國(guó)家所有,農(nóng)村土地歸集體所有,而土地所有權(quán)實(shí)際控制在地方政府手中。因此,從所有權(quán)的角度看,土地升值收益應(yīng)該歸政府所有。但是,我國(guó)的土地使用權(quán)(包括農(nóng)業(yè)用地的承包權(quán)和住宅用地的使用權(quán))是一種長(zhǎng)期使用權(quán),或是一種沒(méi)有確定期限的使用權(quán),從某種意義上講,這種使用權(quán)可以視為一種準(zhǔn)所有權(quán)(物權(quán))。從準(zhǔn)所有權(quán)(物權(quán))的角度看,土地使用者亦有權(quán)獲得土地升值收益,這里就產(chǎn)生了權(quán)利與權(quán)利的對(duì)立。而土地升值收益在地方政府與土地使用者之間的實(shí)際分配比例就取決于誰(shuí)處于強(qiáng)勢(shì)地位。目前的土地制度安排使地方政府處于強(qiáng)勢(shì)地位。

在征地過(guò)程中,地方政府履行著土地的“確權(quán)”與“確權(quán)糾紛的處置”、“補(bǔ)償方案制定”與“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議的處置”等權(quán)力,既是運(yùn)動(dòng)員,又是裁判員。正因?yàn)榈胤秸谕恋卣饔弥刑幱趶?qiáng)勢(shì)地位,開(kāi)發(fā)商和工商企業(yè)等土地需求者往往只與地方政府談判,農(nóng)民等原土地使用者被撇到了一邊。同時(shí),法律規(guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。農(nóng)民認(rèn)為目前的補(bǔ)償、分配辦法不合理,有時(shí)會(huì)拒絕征用土地。

解決地方政府與原土地使用者的利益矛盾應(yīng)從以下三個(gè)方面著手。

1“確權(quán)”,真正確立農(nóng)民作為土地長(zhǎng)期使用者的地位,并真正賦予他們“準(zhǔn)所有者”的資格。作為土地的準(zhǔn)所有者,他們擁有自主交易的權(quán)利,有權(quán)抵制地方政府對(duì)土地的濫征濫用,有權(quán)按市場(chǎng)價(jià)格出讓土地。這還會(huì)形成基本農(nóng)田的市場(chǎng)保護(hù)機(jī)制。

2以“資本”看待土地,改變目前的耕地補(bǔ)償費(fèi)形成機(jī)制。在確定征地補(bǔ)償費(fèi)時(shí),應(yīng)該以土地作為一種資本所帶來(lái)的未來(lái)現(xiàn)金流為主要依據(jù)。以未來(lái)現(xiàn)金流為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定征地補(bǔ)償費(fèi),會(huì)提高政府的征地成本,從而使得某些在目前征地條件下可以進(jìn)行的建設(shè)項(xiàng)目難以進(jìn)行。但這并不全是一件壞事,它可以促使土地資源的節(jié)約,改善農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)地位,實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。

3更清晰地界定征地過(guò)程中的“公共利益”。避免地方政府以“公共利益”的名義濫征和低價(jià)征用土地。明確界定公共利益范圍,可以縮小地方政府的征地自由度,強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制在土地資源配置和土地資源保護(hù)方面的作用力度。

還能持續(xù)多久

地方政府依靠出賣(mài)土地來(lái)獲得土地升值收益的“土地財(cái)政”還能持續(xù)多久?

從總體上看,我國(guó)仍處于快速工業(yè)化、城市化和市場(chǎng)化的過(guò)程之中,在這個(gè)過(guò)程中必然會(huì)有大量的土地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用途,從而帶來(lái)大量的土地收益。從這種宏觀背景看,“土地財(cái)政”還能持續(xù)一段時(shí)期間。但是,我國(guó)耕地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地的空間已經(jīng)不大了。

2007年度的全國(guó)土地變更調(diào)查表明,我國(guó)耕地面積為18.26億畝,離18億畝“紅線”還有2600萬(wàn)畝。1997-2005年,非農(nóng)建設(shè)占用耕地2747萬(wàn)畝,年均減少305萬(wàn)畝。按此匡算,距離“紅線”的2600萬(wàn)畝不到9年就會(huì)消耗完畢。從這個(gè)角度看,地方政府“土地財(cái)政”的潛力已經(jīng)不大了。那以,如何化解“土地財(cái)政”困境呢?

在政府財(cái)力向上集中的同時(shí),應(yīng)盡快建立起規(guī)范的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比例,在規(guī)范的預(yù)算內(nèi)體制中建立起地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)相對(duì)稱的機(jī)制,降低地方政府對(duì)土地出讓金的依賴。

考慮出臺(tái)房地產(chǎn)稅,改變地方政府的收入結(jié)構(gòu)。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐證明,房地產(chǎn)稅可以為地方政府提供可靠的收入來(lái)源,同時(shí)能夠激勵(lì)地方政府改善治理。

通過(guò)發(fā)展土地二級(jí)市場(chǎng),動(dòng)員土地存量,來(lái)保證工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的用地需求。我國(guó)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程還沒(méi)有結(jié)束,還需要大量土地支撐工業(yè)化和城市化。但是,不能再主要靠占用耕地來(lái)解決工業(yè)化和城鎮(zhèn)的用地需求。要加快發(fā)展土地二級(jí)市場(chǎng),通過(guò)土地二級(jí)市場(chǎng)來(lái)重新配置城鎮(zhèn)現(xiàn)有土地資源,提高土地利用效率。我國(guó)城市人均占地面積133平方米,大大高于很多市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的82.4平方米,一些發(fā)展中國(guó)家人均也就80多平方米。因此,運(yùn)用土地二級(jí)市場(chǎng)提高現(xiàn)有土地的配置效率和利用效率,有巨大空間。

(作者系中國(guó)社科院經(jīng)濟(jì)研究所研究員)