文◎王 立

從《2009-2012年基層人民檢察院建設(shè)規(guī)劃》看基層檢察院的建設(shè)方向

文◎王 立*

編者按：本期檢察大講堂的主講是二級高級檢察官王立，中共黨員，研究生畢業(yè)。自1981年3月開始從事檢察工作，歷任書記員、助理檢察員、檢察員、反貪科副科長、科長、副檢察長、反貪污賄賂局局長（兼）、黨組副書記、黨組書記、檢察長，現(xiàn)任北京市朝陽區(qū)人民檢察院黨組書記、檢察長、檢察委員會委員，中國政法大學(xué)兼職教授。多年的一線工作，使其打下了扎實的檢察理論基礎(chǔ)并積累了豐富的實踐經(jīng)驗，多次參加中紀(jì)委、高檢院專案辦理，先后榮立個人一等功一次、二等功三次、三等功四次及多次嘉獎。擔(dān)任檢察長后，注重加強基層基礎(chǔ)建設(shè)，不斷探索創(chuàng)新工作機制，推動檢察工作科學(xué)發(fā)展，先后帶領(lǐng)北京市東城區(qū)人民檢察院和朝陽區(qū)人民檢察院獲得“全國十佳檢察院”的殊榮。

北京市朝陽區(qū)人民檢察院坐落于北京市東四環(huán)紅領(lǐng)巾橋畔，現(xiàn)有在編人員231人，是北京市最大的基層檢察院。該院每年受理批捕、起訴案件近7000件，占全市檢察機關(guān)辦案總量的17%；近三年來，共受理各類職務(wù)犯罪案件近300件，立案偵查70余件80余人，90%以上為大要案。近年來，該院致力于加強執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，重點從完善組織機構(gòu)、加強制度建設(shè)，創(chuàng)新辦案機制三方面入手，先后設(shè)立案件督察室、公訴督導(dǎo)組、輕刑快審處，率先在全市探索刑事和解、開展“非法證據(jù)排除規(guī)則試點項目”研究，案件質(zhì)量顯著提升，逐步建立了富有朝陽特色的執(zhí)法規(guī)范化體系。該院堅持把檢察文化建設(shè)作為檢察工作的重要內(nèi)容，始終圍繞塑造朝陽特色檢察職業(yè)精神、服務(wù)檢察中心工作開展檢察文化建設(shè)，凝練“勤學(xué)敬業(yè)、務(wù)實求新、為民執(zhí)法、團結(jié)奮進”十六字院訓(xùn)，在全院形成了共同愿景和價值訴求，為推動檢察工作發(fā)展凝心聚力。該院積極創(chuàng)建學(xué)習(xí)型檢察院，規(guī)范和完善教育培訓(xùn)機制，扎實地開展崗位練兵活動，建立朝陽檢察人才發(fā)展團隊和青年檢察官訓(xùn)練班，形成了濃厚的學(xué)習(xí)氛圍，促使全院執(zhí)法水平不斷提高。先后榮獲 “全國先進基層檢察院”，“全國基層檢察院規(guī)范化建設(shè)示范院”，“全國十佳基層檢察院”，榮立集體一等功；反貪局榮獲“全國五一勞動獎狀”；控告申訴檢察處被評為全國檢察系統(tǒng)“文明接待示范窗口”、榮立集體一等功；共獲得國家級榮譽31項，市級榮譽275項。

閃光的業(yè)績猶如一顆顆耀眼的鉆石鑲嵌在歷史的天幕上，嶄新的未來將會是建業(yè)者們腳踏實地的又一次啟程。最高人民檢察院已制定了“四年基層人民檢察院建設(shè)規(guī)劃”，基層人民檢察院如何理解和貫徹好這一綱領(lǐng)性文件，確信您從王立檢察長的精彩講課中（節(jié)選）一定會有意想不到的收獲……

20 09年年初，最高人民檢察院印發(fā)了《2009—2012年基層人民檢察院建設(shè)規(guī)劃》，提出了“執(zhí)法規(guī)范化、隊伍專業(yè)化、管理科學(xué)化和保障現(xiàn)代化”的基層院建設(shè)方向，這是今后一段時期指導(dǎo)我們基層院建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。如何理解和貫徹好“四化”方向，是需要基層檢察院認(rèn)真研究的問題，在此我結(jié)合多年來的基層工作實踐，談?wù)勛约旱目捶ā?/p>

一、以提高檢察執(zhí)法公信力為核心，大力加強執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)

規(guī)范執(zhí)法行為，是保證執(zhí)法公正的前提和基礎(chǔ)，是檢察業(yè)務(wù)建設(shè)的核心內(nèi)容。而執(zhí)法公正與否，對檢察機關(guān)執(zhí)法公信力有著決定性影響。檢察機關(guān)執(zhí)法公信力是檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)過程中對社會的信用和社會公眾對檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的過程和結(jié)果的信任，缺乏執(zhí)法公信力，會極大阻礙法律監(jiān)督職能的發(fā)揮，極大打擊人民群眾對司法公正的信心。因此要從講政治的高度認(rèn)識和解決好執(zhí)法公信力問題，切實通過加強執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，提高檢察機關(guān)公正司法的水平，樹立國家專門法律監(jiān)督機關(guān)最權(quán)威、最公正的司法形象。

《規(guī)劃》將執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)作為基層檢察院建設(shè)的首要方向，并提出要“加強過程控制和質(zhì)量管理，強化對執(zhí)法辦案易發(fā)問題及重點崗位、環(huán)節(jié)的控制和監(jiān)督。完善案件質(zhì)量評價指標(biāo)體系，建立辦案質(zhì)量和效率預(yù)警機制。”充分反映了加強執(zhí)法辦案的內(nèi)部監(jiān)督機制是在規(guī)范化建設(shè)中的重要位置和作用。

目前，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)中的問題突出表現(xiàn)在：一是在執(zhí)法觀念上，還存在著重實體輕程序、重打擊輕保護、重配合輕監(jiān)督、重法律效果輕社會效果的思想；二是在執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)上，部分檢察人員對法律政策和辦案標(biāo)準(zhǔn)把握不準(zhǔn)，存在貫徹情況不統(tǒng)一的問題。三是在執(zhí)法能力上，還存在法律監(jiān)督能力不強、辦案質(zhì)量不高的問題。四是在執(zhí)法監(jiān)督上，還存在著執(zhí)法管理系統(tǒng)不太完善、監(jiān)督管理機制不夠完備、執(zhí)法責(zé)任落實不太明晰等問題。上述問題，直接影響著檢察機關(guān)的執(zhí)法公信力，對檢察機關(guān)的司法權(quán)威產(chǎn)生極大的負(fù)面影響。

我認(rèn)為，要解決上述問題，貫徹落實《規(guī)劃》對執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)要求的途徑主要有：一是要加強規(guī)范執(zhí)法理念教育，牢固樹立理性、平和、文明、規(guī)范的執(zhí)法新理念。提高規(guī)范執(zhí)法的自覺性和主動性，使規(guī)范執(zhí)法成為一種習(xí)慣、一種常態(tài)，實現(xiàn)執(zhí)法辦案政治效果、法律效果、社會效果“三效合一”。二是要探索創(chuàng)新機制，新的形勢要求檢察機關(guān)要時刻關(guān)注執(zhí)法辦案中出現(xiàn)的新問題，創(chuàng)新工作機制，從服務(wù)大局的角度，促進執(zhí)法規(guī)范化水平的不斷提高。建立完善新的工作規(guī)范，不僅可以為執(zhí)法人員提供明確的行為依據(jù)，還有利于深入研究與之相關(guān)的理論與實踐問題。三是要建立健全各項規(guī)章制度，完善執(zhí)法規(guī)范化體系。深入分析自身工作狀況，查找制約執(zhí)法規(guī)范化的原因，細(xì)化和落實各項法律法規(guī)，建立完善的執(zhí)法行為規(guī)范體系，真正解決規(guī)范化執(zhí)法的瓶頸問題。四是要加強監(jiān)督制約、完善執(zhí)法規(guī)范化考核機制，建立執(zhí)法責(zé)任、執(zhí)法管理和執(zhí)法監(jiān)督體系。以責(zé)任落實保障規(guī)范執(zhí)法，堅持健全制度與狠抓制度落實雙管齊下，確保法律規(guī)定和各項規(guī)章制度得到嚴(yán)格執(zhí)行。

二、以檢察文化建設(shè)和學(xué)習(xí)型組織創(chuàng)建為抓手，大力加強隊伍專業(yè)化建設(shè)

隨著形勢的發(fā)展變化和對檢察隊伍建設(shè)更深層次的認(rèn)識，已經(jīng)不能簡單地認(rèn)為專業(yè)化就是提高業(yè)務(wù)能力，而更加強調(diào)是隊伍綜合素質(zhì)的總體提高?！兑?guī)劃》中提出，要“以提高檢察人員的思想政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、科學(xué)文化素質(zhì)和身體心理素質(zhì)為重點，以提高法律監(jiān)督能力為核心，加強教育、管理和監(jiān)督，建設(shè)高素質(zhì)、專業(yè)化的基層檢察隊伍?！蓖瑫r《規(guī)劃》還就教育培訓(xùn)工作進行了專條規(guī)定。我認(rèn)為，要沿著隊伍專業(yè)化的方向開展隊伍建設(shè)，應(yīng)該是精神引導(dǎo)、制度約束和教育培訓(xùn)相結(jié)合的方式進行，其重點就是要緊緊圍繞檢察文化建設(shè)和學(xué)習(xí)型組織創(chuàng)建。

檢察文化建設(shè)是近年來，檢察理論界和實務(wù)界均很關(guān)注的話題之一。對于什么是檢察文化，張耕副檢察長在2007年11月27日《全國檢察機關(guān)文化建設(shè)巡禮活動上的講話》中指出：“檢察文化是中國特色社會主義文化建設(shè)的重要組成部分，是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能過程中衍生的法律文化，伴隨著中國特色社會主義檢察事業(yè)的發(fā)展而不斷豐富完善。檢察文化建設(shè)涵蓋檢察思想政治建設(shè)、執(zhí)法理念建設(shè)、行為規(guī)范建設(shè)、職業(yè)道德建設(shè)、職業(yè)形象建設(shè)等等，是一項宏大的系統(tǒng)工程，需要我們深入研究，精心實踐，大力推進?！睆埜睓z察長對檢察文化作出的界定，對檢察機關(guān)文化建設(shè)的指導(dǎo)和規(guī)范意義重大，為基層院開展檢察文化建設(shè)提供了明確方向。

從內(nèi)涵和外延看，檢察文化包含著理念、制度和實踐三個層次的內(nèi)容，那么結(jié)合檢察文化所具有凝聚、約束、激勵、引導(dǎo)、輻射、展示功能，我們可以從塑造職業(yè)精神、建立組織體系、文化認(rèn)知實踐三個層面展開檢察文化建設(shè)。首先，要塑造職業(yè)精神。通俗地說，塑造職業(yè)精神就是要通過持續(xù)的教育、感化、激勵、約束，促使全體檢察人員建立對檢察事業(yè)和檢察職業(yè)的認(rèn)同，并自覺地為維護職業(yè)的榮譽和一些違背職業(yè)操守的行為作堅決斗爭，并在此基礎(chǔ)上升華成共同理念和價值追求。職業(yè)精神塑造應(yīng)當(dāng)盡早、持續(xù)地進行，否則難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。塑造職業(yè)精神的途徑主要有：領(lǐng)導(dǎo)帶頭實踐、發(fā)揮骨干帶動作用、加強檢察教育、培育職業(yè)道德、嚴(yán)格檢察工作紀(jì)律、強化檢察職業(yè)榮譽感和職業(yè)歸屬感等等，但具體措施則需要根據(jù)各院情況的不同而有所不同。其次，要建立組織體系。檢察文化建設(shè)需要相應(yīng)的組織進行導(dǎo)引，否則它不會自動地自我歸納和總結(jié)，從而真正發(fā)揮其功能。建立組織體系的主要途徑有：充分發(fā)揮黨組的作用，以正確決策對推進組織導(dǎo)引體系的塑造起到?jīng)Q定性意義；充分發(fā)揮共青團組織、工會組織的作用，按照各自的職能范圍，注重發(fā)揮成員的開拓性和創(chuàng)造性，實現(xiàn)各自組織成員的導(dǎo)引塑造；充分發(fā)揮文化社團的作用，通過建立不同的文化社團，全方位的開展文化活動，在提高成員文化修養(yǎng)的同時，營造良好的文化氛圍，為檢察事業(yè)的發(fā)展凝心聚力，提供支持。最后，要加強文化認(rèn)知。對檢察文化的認(rèn)知，是建立在不斷的實踐基礎(chǔ)上的，包括對檢察文化的研討、實踐、反思、修正、再實踐，在“理論－實踐－再實踐”的過程中不斷深化對檢察文化的認(rèn)識。加強文化認(rèn)知的主要途徑有：加強調(diào)查研究，探索檢察文化的基本問題；加強學(xué)習(xí)培訓(xùn)，推動全體檢察人員對檢察文化的認(rèn)識；加強引導(dǎo)，促進檢察文化所蘊含的職業(yè)精神在檢察工作中得以落實和體現(xiàn)；加強環(huán)境塑造和活動熏陶，加強對檢察先進人物和先進事跡的宣傳和倡導(dǎo)，打造檢察內(nèi)外部文化環(huán)境和檢察人員形象。

如果說，檢察文化建設(shè)的主要作用在于促使隊伍形成約束力、向心力、凝聚力和戰(zhàn)斗力，提高隊伍的整體綜合素質(zhì)，為隊伍提供不竭的精神動力的話，那么學(xué)習(xí)型組織創(chuàng)建的主要作用就是為隊伍專業(yè)化建設(shè)提供強大的智力支持。學(xué)習(xí)型組織理論是現(xiàn)代管理學(xué)的經(jīng)典理論之一，是當(dāng)代管理大師彼得·圣吉在《第五項修煉——學(xué)習(xí)型組織的藝術(shù)與實務(wù)》中系統(tǒng)提出的。創(chuàng)建學(xué)習(xí)型組織不是一般地強調(diào)個體學(xué)習(xí)和組織學(xué)習(xí)，建立一般的學(xué)習(xí)制度，而是要形成一套推動隊伍整體不斷學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)機制?；鶎釉洪_展學(xué)習(xí)型組織的創(chuàng)建，必須堅持以下幾點：一是必須以戰(zhàn)略的眼光和高度，充分認(rèn)識創(chuàng)建學(xué)習(xí)型組織的重要意義，要在全院范圍內(nèi)樹立共同愿景，從理念到行動必須高度統(tǒng)一，從個人到部門必須步調(diào)一致，才能真正破除阻力、激發(fā)動力，切實形成上下齊心的合力。二是必須遵循科學(xué)發(fā)展規(guī)律，清醒認(rèn)識創(chuàng)建學(xué)習(xí)型組織的長期性、復(fù)雜性和艱巨性，本著“循序漸進”的原則，制定長遠(yuǎn)的發(fā)展規(guī)劃，注意杜絕急功近利、急于求成的思想，避免“眉毛胡子一把抓”的盲目行動、克服畏難情緒，按部就班推進各項工作。三是必須結(jié)合隊伍自身情況培養(yǎng)人才，要對自身隊伍結(jié)構(gòu)、人員素質(zhì)情況、工作薄弱環(huán)節(jié)進行全面、系統(tǒng)的調(diào)研分析，切實找準(zhǔn)隊伍在能力和素質(zhì)方面的不足，有重點、有側(cè)重、有先后的進行人才梯隊的培養(yǎng)，探索建立符合本單位特點的教育培訓(xùn)工作模式。四是必須牢牢把握創(chuàng)建學(xué)習(xí)型組織的目的，投入更多精力關(guān)注于學(xué)習(xí)內(nèi)容和如何引導(dǎo)團隊進行學(xué)習(xí)，而不應(yīng)過分追求形式上的大規(guī)模，尤其是在打造教育培訓(xùn)工作亮點品牌時，要注意調(diào)查研究，不能脫離工作實際盲目進行形式創(chuàng)新，否則只能會給部門和干警增加負(fù)擔(dān)和壓力。教育培訓(xùn)管理部門也要對好的經(jīng)驗做法及時總結(jié)提煉，引導(dǎo)團隊加強共享、交流、反思，激發(fā)隊伍自主學(xué)習(xí)的動力。

三、堅持人本理念和制度約束相結(jié)合，大力加強隊伍科學(xué)化管理

《規(guī)劃》中專門就班子建設(shè)、組織建設(shè)、制度建設(shè)等進行了專門闡述，其突出特點是強調(diào)了以人為本的管理理念和科學(xué)完備的管理制度的有機結(jié)合。

以人為本的管理本質(zhì)，是以促進人的全面發(fā)展為根本目的的管理理念與管理模式。“三流的管理靠人才，二流的管理靠制度，一流的管理靠文化”?？茖W(xué)的管理，應(yīng)該是人、制度和文化的綜合管理。一個好的管理模式，應(yīng)該是科學(xué)、持續(xù)性的，不應(yīng)所隨著領(lǐng)導(dǎo)的意志轉(zhuǎn)移而變化，不應(yīng)隨著領(lǐng)導(dǎo)者的改變而改變，因此，制度和文化在科學(xué)管理中應(yīng)該是處于更為重要的地位。前面我對檢察文化已經(jīng)說了很多，在這里，僅就制度簡單談?wù)?。管理制度是針對具體個人活動的合理調(diào)節(jié)、規(guī)制，以發(fā)揮人的主觀能動性。因此管理制度必須強調(diào)以人為本，突出人文關(guān)懷的理念，讓人們感覺到工作制度不是用來束縛思想和手腳的，制度不是打擊的對立面，相反，它能給予大家在制度營造的環(huán)境氛圍中最廣泛的自由，促使人們在遵守制度的過程中體會到自尊和被尊重、正義和公平，能夠在制度導(dǎo)引下進行合理安排和活動。這樣的制度環(huán)境營造的是一種穩(wěn)定和諧、積極應(yīng)對和有效化解矛盾的良好工作氛圍，是我們當(dāng)前和未來發(fā)展建設(shè)過程中的重要的管理行動指南。

具體到如何構(gòu)建科學(xué)完備的制度體系，結(jié)合近期召開的黨的十七屆四中全會有關(guān)精神和《規(guī)劃》要求，我認(rèn)為就是要貫徹落實高檢院提出的六個 “更加注重”，以科學(xué)的制度保障檢察機關(guān)的思想理論建設(shè)、民主集中制建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)隊伍建設(shè)、基層黨組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)。在保障科學(xué)決策上，要健全民主決策制度，領(lǐng)導(dǎo)班子定期務(wù)虛制度、聯(lián)系群眾制度；在干部選拔任用上，要注重把理論素養(yǎng)、學(xué)習(xí)能力作為重要依據(jù)，堅持民主公開競爭擇優(yōu)的原則，加大培養(yǎng)選拔優(yōu)秀年輕干部力度，建立健全干部選拔任用的提名制度、考察制度、培養(yǎng)使用制度、監(jiān)督制度和責(zé)任追究制度，提高選人用人公信度；在干部管理上，要不斷完善思想狀況定期分析制度，建立健全干部述職述廉制度、廉政承諾制度，深入開展講黨性、重品行、作表率活動，加大查辦違法違紀(jì)案件力度，堅持從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)治檢、從嚴(yán)管理干部；在機關(guān)黨建上，要進一步完善黨建工作責(zé)任制，注重保障黨員的主體地位和民主權(quán)利，健全黨內(nèi)激勵、關(guān)懷、幫扶機制，堅持嚴(yán)格要求與關(guān)心愛護相結(jié)合，充分發(fā)揮黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。

四、以信息化建設(shè)為龍頭，大力加強保障現(xiàn)代化建設(shè)

檢務(wù)保障是檢察工作科學(xué)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)?！兑?guī)劃》提出要“以保障檢察工作的物質(zhì)需要和良性運轉(zhuǎn)為目標(biāo)，以經(jīng)費保障、科技裝備建設(shè)、‘兩房’建設(shè)和信息化建設(shè)為重點，抓保障，保中心，促發(fā)展，全面加強檢務(wù)保障建設(shè)”。這對基層院的檢務(wù)保障工作中心作了進一步強調(diào)。應(yīng)該說，保障現(xiàn)代化，特別是經(jīng)費保障、“兩房”建設(shè)方面，受當(dāng)?shù)氐赜?、?jīng)濟情況限制，情況千差萬別，更多需要基層檢察機關(guān)因地制宜，根據(jù)實際情況開展，并無統(tǒng)一的模式可以遵循。但我認(rèn)為，這其中可以大做文章的是信息化建設(shè)。信息化建設(shè)是保障現(xiàn)代化的龍頭，其中心任務(wù)是服從服務(wù)于執(zhí)法辦案，因此信息化建設(shè)應(yīng)當(dāng)避免進入重購置輕使用的誤區(qū)，而要充分利用好已有信息化資源，進一步優(yōu)化科技裝備配置結(jié)構(gòu)，提高科技裝備的使用效能，不斷擴大信息化覆蓋的領(lǐng)域和深度。我認(rèn)為，在信息化建設(shè)的深度拓展上，要在提高內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督的信息化水平下功夫，要力爭通過信息化網(wǎng)絡(luò)平臺，對執(zhí)法辦案的每一個環(huán)節(jié)進行監(jiān)督考核和跟蹤，強化事前監(jiān)督和事中監(jiān)督，完善監(jiān)督程序，提高監(jiān)督效能，為提高辦案質(zhì)量和訴訟監(jiān)督水平提供堅實保障。

*北京市朝陽區(qū)人民檢察院檢察長［100026］