史建紅

（西安體育學院人文學系，西安710068）

政府職能重構(gòu)視域中的高等教育體制創(chuàng)新

史建紅

（西安體育學院人文學系，西安710068）

高校與政府的關(guān)系是高校發(fā)展過程中的一個重要的外部關(guān)系，高等教育體制改革離不開政府職能的轉(zhuǎn)變，當今“有限”與“有為”政府的體制創(chuàng)新理念，必將影響高等教育體制改革。在“有限”與“有為”政府理念的指導下，高等教育體制改革將引入市場機制，以“辦學自主權(quán)”為核心，實現(xiàn)權(quán)力的多中心化及權(quán)力在不同主體間的轉(zhuǎn)移。

政府職能；有限政府；有為政府；高等教育；體制創(chuàng)新

我國《高等教育法》第5條規(guī)定，高等教育事業(yè)的發(fā)展，必須符合國家和人民的利益，要求在國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導下進行辦學。這種表述客觀上對人們的心理形成了一種影響，認為高等教育事業(yè)的發(fā)展、規(guī)劃都由政府來做，政府成了唯一的投資人。作為政府的管理對象，高教行業(yè)應(yīng)當無條件地服從政府的安排。在這種態(tài)勢下，高等教育體制陷入僵局，而隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，高等教育體制創(chuàng)新勢在必行。

一、政府職能重構(gòu)——“有限”與“有為”政府的建設(shè)

重構(gòu)、創(chuàng)新政府職能需要轉(zhuǎn)變政府職能，轉(zhuǎn)變政府職能既包括建設(shè)“有限政府”的要求，也包括建設(shè)“有為政府”的要求。

政府是指法律實體上的政府機構(gòu)，也指一般意義上的政府職能和政府權(quán)力，以及控制權(quán)力之人和集團。不同類型的政府除政府的性質(zhì)外，主要區(qū)別在于政府權(quán)力控制社會的范圍和力度。從這個意義上來說，人類歷史上所有的政府大致可分成三類：一是強勢政府，二是“守夜人”政府或弱勢政府，三是有限政府。有限政府是基于理性考量和一定政治理論指導下形成的政府，既考慮到政府對于社會發(fā)展的客觀需要，也注意到政府作為民眾異己力量，有可能對民眾利益的侵害，對政府的權(quán)力進行了必要的限制。有限政府既是淵源于二千多年來的政治思想傳統(tǒng)，又是世界當今各國努力的政治制度實踐。從整個歷史發(fā)展過程來看，對于有限政府的表達主要分成兩個時期：一是19世紀資產(chǎn)階級確立統(tǒng)治地位以前，各個歷史時期的資產(chǎn)階級思想家側(cè)重從政治思想的層面關(guān)注政府的架構(gòu)，目的是建設(shè)資產(chǎn)階級民主政體；二是19世紀以后，西方普遍確立了各種形式的資產(chǎn)階級民主政體。自由主義經(jīng)濟學家側(cè)重從確保自由經(jīng)濟的層面，提出反對政府對經(jīng)濟的過度干預(yù)，限制政府的權(quán)力和范圍。[1]也就是說，關(guān)于有限政府的表述，可以從政治和經(jīng)濟兩個角度來表述。

從政治思想的角度來看，有限政府思想最早可以說始于西方“政治學之父”的亞里士多德，他根據(jù)權(quán)力的分配方式，將政體分成三種：君主、貴族和平民政體。認為最穩(wěn)定的政體應(yīng)當是讓權(quán)力在貴族和平民之間適當分配，這種政體是一種混合的、節(jié)制的和中庸的政體。首次提出了權(quán)力的限制和平衡，是對“有限政府”思想的最早表述。近代歐洲資產(chǎn)階級思想家都從社會契約論的角度，論述權(quán)力來自于社會契約和人民的委托，政府的權(quán)力是有限的。盧梭主張政府僅僅“是主權(quán)者的官吏，是以主權(quán)者的名義在行使著主權(quán)者所托付給他們的權(quán)力，而且只要主權(quán)者高興，他就可以限制、改變和收回這種權(quán)力”[2]。斯賓諾沙反對無限政府，“雖然政府的權(quán)限很大，可是永遠不會大到掌握此權(quán)的人的每個愿望都能實現(xiàn)的地步”[3]?？偠灾蠖鄶?shù)歐美民主主義的政治思想家都主張對政府權(quán)力作相應(yīng)的制約和限制。從這個意義上說，有限政府是人類民主政治思想的政府形式的具體體現(xiàn)和反映。

西方的“有限政府”模式，對于我國轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)“有限政府”不無助益。隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)多元化的出現(xiàn)、民主思想的普及與傳播、法治體系的推進和建設(shè)，我國建設(shè)“有限政府”的社會條件已經(jīng)具備。

“有限政府”采取體制內(nèi)變革的漸進方式，既充分考慮了市場的需求和政府的轉(zhuǎn)型服務(wù)，又選擇了行政體制作為政治體制改革的突破口，努力建立公平、公正、公開的政府，追求社會的實際效率和人民的最大利益，應(yīng)成為有中國特色的政治體制改革的正確取向和選擇，是當代中國政治民主建設(shè)的重大步驟。強調(diào)建設(shè)有限政府，要求政府應(yīng)該“瘦身”——精簡機構(gòu)，裁減人員；政府應(yīng)該“歸位”——把本應(yīng)由市場調(diào)節(jié)、公民自治、社會中介管理加以解決，且市場調(diào)節(jié)、公民自治、社會中介管理能夠解決好，甚至能夠解決得比政府更好的事交給市場、公民和社會，不再“越位”和“錯位”。[4]同時，如果僅僅強調(diào)“有限政府”，就有可能導致過分估價政府的消極作用和市場的積極作用，對“政府失靈”和“市場失靈”的危險性、危害性就有可能認識不足。因此，在建設(shè)“有限政府”的同時，我們也應(yīng)該建設(shè)“有為政府”，強調(diào)政府“有為”。不僅要求政府堅決地減少、放棄某些職能，不管其不應(yīng)管、管不了和管不好的事，又要求政府加強、健全和完善某些職能（如服務(wù)、宏觀調(diào)控、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、指導等職能），管其應(yīng)該管、管得了和管得好的事。

二、政府職能的重構(gòu)與高等教育的發(fā)展

“有限”、“有為”政府的重構(gòu)，不僅體現(xiàn)在政府與社會的關(guān)系中，也體現(xiàn)在政府與市場的關(guān)系中。具體來講：在政府與社會的關(guān)系上，政府不再是全能政府，也不再是公共管理的唯一權(quán)力中心，非贏利組織、公民自治組織等第三部門以及私營部門只要得到公眾的認可，就可以成為不同層面的權(quán)力中心，它們將在不同程度上分擔管理公共事務(wù)、提供公共物品和公共服務(wù)的職責，這便要求政府要尋求與公民社會建立良好的協(xié)商、合作伙伴關(guān)系，在政府與市民社會的互動合作的基礎(chǔ)上確立共同的公共管理目標，實現(xiàn)對公共事務(wù)的管理，政府要由親自“劃槳”轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕撠煛罢贫妗?，而將“劃槳”的任?wù)移交給市民社會。在政府與市場的關(guān)系上，政府應(yīng)有所為有所不為，政府的定位邏輯應(yīng)為“先市場、后社會、再政府”，應(yīng)當超越在市場和政府之間進行選擇的慣性思維，構(gòu)建政府與市場的共融、共生、互促、互動和互進關(guān)系。市場是資源配置的基本形式，政府的職能就是創(chuàng)造條件、促進市場功能得到有效地發(fā)揮。在政府管理與市場競爭的關(guān)系當中，市場應(yīng)當是第一位的，政府不要試圖凌駕于市場之上，甚至去改變市場的運作機制和規(guī)律?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟的實踐表明:政府與市場共同存在于現(xiàn)代社會之中，二者已經(jīng)形成不可分離的共生關(guān)系。政府與市場平衡的核心在于兩者在特定環(huán)境下各自作用的充分發(fā)揮與交融和各自優(yōu)勢的拓展與平衡，政府的行為應(yīng)當促進市場的發(fā)展而不是障礙市場的發(fā)展，現(xiàn)代市場制度得以確立的產(chǎn)權(quán)保護、契約強制履行、損害賠償?shù)纫?guī)則，僅僅靠市場交易主體雙方的合意約定和自我約束是遠遠不夠的。具有強制力的政府是提供相應(yīng)制度安排的最重要的制度供給者。以市場為基礎(chǔ)的政府，才有可能實現(xiàn)繁榮富強。市場優(yōu)先于政府，以市場為基礎(chǔ)來界定政府，用足市場，慎求政府，在不得不的情況下，才求諸政府。

眾所周知，高等學校是我國事業(yè)單位中的一個重要組成部分，高校與政府的關(guān)系是高校發(fā)展過程中的一個重要的外部關(guān)系，如何理順政府與高校的關(guān)系是高等教育改革的重中之重，因為它關(guān)系著高校辦學自主權(quán)以及法人地位是否能真正得到確認。尤其是面對各種復雜的行政環(huán)境的變遷以及在我國加入WT O以后，面對國際競爭壓力的劇增，勢必會影響到高校的發(fā)展。

我國高等教育在古代乃至20世紀初期，從本質(zhì)上都是發(fā)揮著一種唯一的功能，為政治服務(wù)，高等學校屬于國家的附屬單位和機構(gòu)，沒有自己獨立的、專門的權(quán)利，即高等教育的發(fā)展權(quán)力（無論是建設(shè)、招生入學等）都掌握在當政者手中——“政校合一”，高等教育是統(tǒng)治階級子弟的天下——“學在官府”，正所謂“上品無寒門、下品無庶人”。

在我國，新中國成立到20世紀70年代末，這一現(xiàn)實狀況并沒有從根本上發(fā)生變更，高校仍舊是政府機關(guān)的附屬單位，政府實行統(tǒng)一集中的計劃管理體制。當時政府對高等教育直接進行接管，不僅從外國人手中拿回了教育主權(quán)，而且所有高校一律變?yōu)楣⒏叩葘W校，全國高等教育實行大一統(tǒng)。教育行政機關(guān)不僅規(guī)定高等學校的宗旨，具體任務(wù)，種類，設(shè)立與停辦以及修業(yè)年限等原則性問題，而且決定高等學校內(nèi)部的具體事務(wù)。高等學校沒有自己的獨立意志，只是政府的附庸，服從政府的指令和計劃。雖然，這種教育行政領(lǐng)導權(quán)的集中統(tǒng)一模式基本符合了當時生產(chǎn)力發(fā)展、生產(chǎn)關(guān)系變革和社會發(fā)展需要。但它一開始就面臨著如何處理中央與地方、政府與學校的關(guān)系問題，在實踐中容易壓制地方政府及個人、集體的辦學積極性，容易脫離地方經(jīng)濟及社會發(fā)展的實際需要，造成“千人一面，萬人一書”的局面。

從20世紀80年代初葉開始，高等學校與政府的關(guān)系開始發(fā)生改變，高校不僅單純地發(fā)揮政治服務(wù)功能，而且高校的經(jīng)濟、育人、為社會服務(wù)等的功能日益凸顯，高校已不再是政府的附屬單位，而是有著獨立自主權(quán)的事業(yè)法人單位，與政府的關(guān)系已經(jīng)發(fā)育出諸多的新問題亟待推敲和解決。尤其是從80年代中期開始的經(jīng)濟、政治體制改革導致“牽一發(fā)而動全身”的效應(yīng)，為高等教育體制的改革提供了諸多條件。順應(yīng)政治、經(jīng)濟體制改革的需要，高等教育體制的改革勢在必行。

三、政府職能重構(gòu)下的高等教育體制創(chuàng)新

高等教育的發(fā)展，離不開政府職能的轉(zhuǎn)變，高等教育事業(yè)的發(fā)展好壞同政府職能的轉(zhuǎn)變息息相關(guān)。每一次政府職能的轉(zhuǎn)變，對高等教育的發(fā)展方向、步伐都是一次考驗。在我國目前提倡建設(shè)“有限政府”“有為政府”的時期，政府與高校的關(guān)系也將會更進一步地發(fā)生變革，政府要實施“角色突圍”，正如美國耶魯大學經(jīng)濟學和政治學教授查爾斯·林德布洛姆所言：“在有效的市場規(guī)則中，必須包括各級政府有什么權(quán)利，應(yīng)該做什么事情；同時也必須包括它們不應(yīng)該做什么事情。這樣，在市場經(jīng)濟條件下，政府一方面要承擔責任，為企業(yè)家、為市場、為社會制定規(guī)則，約束它們的行為。另一方面，政府也要制定規(guī)則，約束自己的行為，進行自我限制”。[5]高校則根據(jù)自己所處的特定的社會環(huán)境調(diào)整辦學方針、課程設(shè)置、師資構(gòu)成、組織管理形式，以適應(yīng)所面臨的社會政治經(jīng)濟需求，大學應(yīng)當為社會進步、經(jīng)濟發(fā)展擔當更多社會責任，實現(xiàn)“角色多元”，建立起真正意義上的現(xiàn)代大學制度。因為，現(xiàn)代大學制度的核心是在政府的宏觀調(diào)控下，高校面向社會依法辦學，實行民主管理。這樣，高校在保持一定的自主與自治的自由同時，又承受著政府對其的種種現(xiàn)實規(guī)制。

在“有限政府”與“有為政府”理念的指導下，高校不僅能夠發(fā)揮自身的辦學自主權(quán)，而且高校的發(fā)展也可以引入市場機制，發(fā)揮市場的能力，也就是說，在管理權(quán)限方面，政府要向市場、社會和學校放權(quán)，實現(xiàn)權(quán)力的多中心化及權(quán)力在不同主體間的轉(zhuǎn)移，在管理方式方面，政府應(yīng)由以行政手段為主的“干預(yù)”和“包攬”式的直接管理逐步走向宏觀調(diào)控為主的“規(guī)范”和“協(xié)同”式的間接管理，從而真正做到在制度層面上克服“政府失靈”的現(xiàn)象。這些轉(zhuǎn)變正是高校所需要的，也是時代發(fā)展的必然。

顯然，高校自主權(quán)的真正實現(xiàn)，依賴于“有限政府”、“有為政府”的理念和法治格局，高校依法自主辦學的整體局面的形成，依賴于政府“依法行政”，政府職能的權(quán)限以及行政職能與權(quán)限的形成應(yīng)當是“有限的”和“法定的”，而不是“自定的”。相應(yīng)地，高校自主權(quán)的行使，也必然是“有限的”和“法定的”，而不是“自定的”，高校在創(chuàng)制新的規(guī)則或規(guī)定時，必須遵循上位法律的原則，即不能與上位法律、法規(guī)、規(guī)章相沖突，否則就是無效的規(guī)則或規(guī)定。

將“有限政府”、“有為政府”、法治格局與高校的辦學自主權(quán)用圖示可以表示為：

從圖示我們可以看到：一方面，建設(shè)“有限政府”的目的是為了彌補市場失靈的缺陷，政府對高校的管理、宏觀調(diào)控是必不可少的，而且“有限政府”、“有為政府”的建設(shè)需依靠法治格局的形成，同時法治格局的形成，能夠為高校獲得辦學自主權(quán)提供方便；另一方面，建設(shè)“有為政府”的目的是為了彌補政府失靈的缺陷，高校對政府在決策關(guān)系到自身利益時，應(yīng)當發(fā)揮監(jiān)督、參與的作用，同時高校辦學自主權(quán)的獲得，將使“有為政府”更好地去管其所管以及管得好、管得了的事情。

[1]沈金華.關(guān)于當前我國有限政府建設(shè)的思考[J].東南學術(shù)，2003,(1).

[2]盧梭.社會契約論[M].北京：商務(wù)印書館，1996:77.

[3]斯賓諾莎.神學政治論[M].北京：商務(wù)印書館，1997:228.

[4]姜明安.建設(shè)“有限”與“有為”的政府[J].中國黨政干部論壇，2004,(4).

[5]王書昆,安平.市場規(guī)則與政府行為[J].新視野，1996,(1).

[責任編輯：黎峰]

G649.2

A

1002-7408（2010）07-0076－02

史建紅（1957-），女，江蘇人，西安體育學院人文學系副教授，研究方向：應(yīng)用語言學。