王孝勇，郭智勇

(南京工程學(xué)院人文與社會(huì)科學(xué)系，南京 211167)

預(yù)算民主
——公共權(quán)力制約的新視角

王孝勇，郭智勇

(南京工程學(xué)院人文與社會(huì)科學(xué)系，南京 211167)

通過預(yù)算民主制約公共權(quán)力是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義公平正義的重要途徑之一。國(guó)家財(cái)政來源的變化是我國(guó)進(jìn)行預(yù)算民主改革的現(xiàn)實(shí)背景，建構(gòu)人大主導(dǎo)型預(yù)算模式和擴(kuò)大公民直接參與預(yù)算的力度是實(shí)現(xiàn)預(yù)算民主的兩種主要路徑。

公平正義；預(yù)算民主；改革

黨的十七大報(bào)告明確地指出：“實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義是中國(guó)共產(chǎn)黨人的一貫主張，是發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的重大任務(wù)?！惫秸x，是指社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化權(quán)益在全體公民之間公平而合理的分配。在當(dāng)今中國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義民主法治是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的根本保證。目前我國(guó)民主政治建設(shè)、民主制度落實(shí)的瓶頸主要在微觀技術(shù)層面，即如何把民主制度具體化、精細(xì)化，使民主制度對(duì)公共權(quán)力制約更具有可操作性，確保公共權(quán)力的行使時(shí)刻體現(xiàn)社會(huì)主義公平正義的價(jià)值觀，而預(yù)算民主是突破“民主技術(shù)瓶頸”的關(guān)鍵點(diǎn)之一。預(yù)算民主一方面可以促使機(jī)構(gòu)改革，調(diào)整權(quán)力體系，定位權(quán)力，實(shí)現(xiàn)權(quán)力與市場(chǎng)的良性互動(dòng)；另一方面可以促進(jìn)公民理解政府的行為及其特征，通過參與預(yù)算，社會(huì)各階層展開利益博弈，發(fā)揮政府二次分配的功能，迫使權(quán)力去平衡資本的強(qiáng)勢(shì)力量，使財(cái)富在社會(huì)各階層相對(duì)公平分配，建立社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)所必需的底線共識(shí)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力與社會(huì)的良性互動(dòng)。

一、預(yù)算民主的理論支持

預(yù)算民主的合理性是由預(yù)算的本質(zhì)和民主的特點(diǎn)決定的。

1.預(yù)算的本質(zhì)——政治權(quán)力的分配?，F(xiàn)代國(guó)家是建立在稅收之上，但這并不表明國(guó)家是為了稅收，恰恰相反，國(guó)家以稅收的形式從民間提取“金錢”是為了公共利益“花錢”,其表現(xiàn)就是預(yù)算。所以，在形式上預(yù)算表現(xiàn)為具有法律效力的財(cái)政收支計(jì)劃，它是政府分配集中性財(cái)政資金的重要工具和調(diào)整、控制、管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要經(jīng)濟(jì)杠桿，體現(xiàn)著政府活動(dòng)的范圍與方向。實(shí)質(zhì)上，預(yù)算過程中作出的資源配置反映了政治權(quán)力的分配?！半m然預(yù)算系統(tǒng)看上去是一門技術(shù)，但實(shí)際上它卻是政治，是政治和技術(shù)的結(jié)合，而且技術(shù)位于最低層面，政治卻處于最高位置?！盵1]預(yù)算過程是政治過程的核心，也是權(quán)力運(yùn)用過程的核心。所以,“公共預(yù)算遠(yuǎn)不僅僅是簡(jiǎn)單地分配政府資源的工作，它們還是塑造公共生活、國(guó)家制度、公共與國(guó)家關(guān)系的文化建設(shè)”。[2]

但政府在公共開支方面有兩個(gè)天然的弱點(diǎn)：一是效率低下。弗里德曼《自由選擇》一書中，建立了一個(gè)分析使用資金效率的制度分析模型：

?

顯然從Ⅰ—Ⅳ花錢的效率是遞減的，第Ⅳ種情況效率最低，而政府運(yùn)用財(cái)政恰恰是第Ⅳ種情況，所以政府花錢天然具有效率極小化傾向。二是預(yù)算規(guī)模的最大化。在傳統(tǒng)社會(huì)，社會(huì)結(jié)構(gòu)相對(duì)簡(jiǎn)單，社會(huì)的自然性極強(qiáng)，政治僅是少數(shù)政治精英的份內(nèi)之事，政府規(guī)模與職能也極其有限。但現(xiàn)代社會(huì)則恰恰相反，社會(huì)結(jié)構(gòu)極其復(fù)雜，政府事務(wù)日益復(fù)雜，政府活動(dòng)具有無限擴(kuò)張之勢(shì)。政府機(jī)構(gòu)一經(jīng)產(chǎn)生在現(xiàn)實(shí)層面就有了自我的特殊利益，追求自我利益的必然結(jié)果是政府預(yù)算規(guī)模的最大化，必然導(dǎo)致政府開支的急劇膨脹和公共產(chǎn)品的過剩供給，造成社會(huì)資源的極大浪費(fèi)，影響政府預(yù)算的效率。尼斯坎南就指出，諸如工資、辦公室津貼、公眾聲譽(yù)、權(quán)力、獎(jiǎng)金、官僚機(jī)構(gòu)的輸出、變革的難易度、管理官僚機(jī)構(gòu)的難易度等變量與官僚機(jī)構(gòu)預(yù)算最大化是正相關(guān)函數(shù)或其他密切聯(lián)系。[3]

2.民主的特點(diǎn)。從廣義角度理解民主包括兩方面：一是在價(jià)值層面實(shí)現(xiàn)真正的人民當(dāng)家作主。國(guó)家的政治性質(zhì)消失，公共事物的管理由社會(huì)成員共同平等參加。二是在形式層面建立公開、公正、公平的競(jìng)爭(zhēng)式選舉制度并且真正徹底的貫徹到政治生活之中，也就是統(tǒng)治者在形式上可以以和平方式制度性替代。前者可視之為民主的最高版本，后者可視之為民主的初級(jí)版本。兩者之結(jié)合的現(xiàn)實(shí)版本就是在民主的基礎(chǔ)上建立政府并且控制政府，而控制政府的核心手段之一就是預(yù)算民主。因?yàn)椤邦A(yù)算乃行政機(jī)構(gòu)的生命之源”。[4]現(xiàn)代民主制度反映在政府預(yù)算領(lǐng)域內(nèi)就是要求建立現(xiàn)代公共預(yù)算體制，實(shí)現(xiàn)預(yù)算民主。預(yù)算民主就是指政府預(yù)算在編制、審批、執(zhí)行以及決算等全過程中都置于人民及其代議機(jī)構(gòu)的監(jiān)督之下，以確保政府預(yù)算能夠?qū)崿F(xiàn)公共責(zé)任。其實(shí)質(zhì)是使行政權(quán)力運(yùn)行時(shí)時(shí)處于人民權(quán)利監(jiān)控之中。

二、我國(guó)預(yù)算改革的現(xiàn)實(shí)背景——國(guó)家財(cái)政的變遷

從政府財(cái)政的視角看，我國(guó)目前處于從“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)——自產(chǎn)國(guó)家”向“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)——稅收國(guó)家”過渡之中，相應(yīng)的，政府與人民之間的關(guān)系也在發(fā)生著變化。在“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)——自產(chǎn)國(guó)家”類型中，政府與人民的關(guān)系實(shí)質(zhì)上是管理者與被管理者之間的關(guān)系。這是因?yàn)檎苯诱加猩鐣?huì)生產(chǎn)資料，財(cái)政思想是“國(guó)家分配論”。預(yù)算僅是國(guó)家以高度集中的指令性計(jì)劃配置社會(huì)資源的基本工具之一。人民實(shí)際上被隔離在公共事務(wù)的決策和管理之外，處于被管理的地位。在“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)——稅收國(guó)家”中，政府與公民之間是服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系。這是因?yàn)樯鐣?huì)生產(chǎn)資料分散于公民與社會(huì)之中，公民與社會(huì)是財(cái)富的創(chuàng)造者與所有者。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的逐步推進(jìn)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，進(jìn)而財(cái)政收入結(jié)構(gòu)也隨之變化，稅收收入幾乎等同于全部預(yù)算收入，私人部門的貢獻(xiàn)占財(cái)政收入的比重越來越大。政府財(cái)政收入支出管理成為國(guó)家汲取收入滿足納稅人需求的制度安排，公民作為納稅人更容易產(chǎn)生預(yù)算民主的政治訴求。

與此相適應(yīng)，從上個(gè)世紀(jì)90年代，中國(guó)政府開始進(jìn)行了公共預(yù)算體制改革。主要進(jìn)行了一系列技術(shù)上的創(chuàng)新，例如零基預(yù)算、政府采購(gòu)制度，國(guó)庫(kù)集中支付、績(jī)效預(yù)算等，試圖通過行政層面的規(guī)范預(yù)算編制和執(zhí)行來理順財(cái)政部門與各支出部門之間的關(guān)系，這屬于公共預(yù)算的“技術(shù)性”改革。隨著整個(gè)國(guó)家宏觀層面上從“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)——自產(chǎn)國(guó)家”向“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)——稅收國(guó)家”過渡加快，預(yù)算改革應(yīng)及時(shí)從“技術(shù)”層面上升為“價(jià)值”層面，承擔(dān)起重構(gòu)公民、人大、政府之間關(guān)系的重任，改變政府與公民之間“管理”與“被管理”的關(guān)系，積極建立兩者之間“服務(wù)”與“被服務(wù)”的關(guān)系。實(shí)際上，無論是1994年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》，還是1995年起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》，都已經(jīng)明確了代議機(jī)構(gòu)人大對(duì)政府預(yù)算的審查和監(jiān)督權(quán)?！吨腥A人民共和國(guó)預(yù)算法》第三十九條明確規(guī)定：中央預(yù)算由全國(guó)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)。地方各級(jí)政府預(yù)算由本級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)。《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》第四條明確規(guī)定：國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告。

三、我國(guó)預(yù)算民主建設(shè)的基本路徑

基于制約預(yù)算主體不同，預(yù)算民主分為以人大為主體的預(yù)算民主與以社會(huì)為主體的預(yù)算民主，預(yù)算民主建設(shè)的路徑也應(yīng)當(dāng)從這兩方面入手：

1.進(jìn)一步加強(qiáng)以人大為主體的預(yù)算民主，建構(gòu)人大主導(dǎo)型預(yù)算模式。人大對(duì)政府預(yù)算的制約主要有兩種方式:一是立法，通過制定與預(yù)算有關(guān)的法律規(guī)范、控制預(yù)算資金的運(yùn)用。其本質(zhì)是利用法律的剛性特征嚴(yán)格規(guī)范政府預(yù)算開支。二是直接參與預(yù)算資金過程，參與的形式主要就是審查、批準(zhǔn)，包括在預(yù)算決策階段的事前監(jiān)督，預(yù)算執(zhí)行階段的預(yù)算資金調(diào)整的批準(zhǔn)，以及審查批準(zhǔn)預(yù)算決算的事后監(jiān)督。而構(gòu)建預(yù)算民主的中心應(yīng)是代議機(jī)關(guān)預(yù)算審批權(quán)。[5]在法律規(guī)定性上，無論是西方國(guó)家，還是我國(guó)，法律都剛性規(guī)定政府預(yù)算必須經(jīng)過代議機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)方可執(zhí)行，其作用是：一方面代議機(jī)關(guān)掌控公共財(cái)政資金的使用以及截?cái)嗾疄E用權(quán)力的物質(zhì)來源，從而成為威懾政府的一種有力手段，另一方面通過代議機(jī)關(guān)民意的行使，表明民選代表和人民對(duì)政府的信任與主持，從而保證政府權(quán)力運(yùn)作的正當(dāng)性。[6]但在我國(guó)，預(yù)算活動(dòng)實(shí)際運(yùn)行上是政府主導(dǎo)型的預(yù)算模式，政府集預(yù)算編制權(quán)與執(zhí)行權(quán)于一身，從而使得人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)處于懸置地位，人大在預(yù)算編制過程中進(jìn)行的預(yù)算審查實(shí)際只是一種形式上的審查或者程序性審查而不是實(shí)質(zhì)性的審查，因此，應(yīng)變政府主導(dǎo)型的預(yù)算模式為人大主導(dǎo)型的預(yù)算模式，使人大的審查更具實(shí)質(zhì)性。具體措施是：（1）立法上，進(jìn)一步完善我國(guó)預(yù)算方面的法律法規(guī)。我國(guó)《憲法》第62條第10款雖然規(guī)定了全國(guó)人大有權(quán)審查和批準(zhǔn)國(guó)家預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，但是憲法未對(duì)人大在財(cái)政決策中的中心地位和具體權(quán)力行使做出嚴(yán)格規(guī)定，也就是說“我國(guó)人大在財(cái)政決策中的權(quán)力和地位，未能提到憲法的高度”。[7]同時(shí)應(yīng)本著約束政府的憲政理念進(jìn)一步修訂《預(yù)算法》，把政府所有收入（包括預(yù)算收入、預(yù)算外收入、出售國(guó)有資產(chǎn)收入和鑄幣稅）都納入到人大監(jiān)督范圍，克服大量公共資金脫離預(yù)算約束的現(xiàn)狀。此外應(yīng)建立一套完備的預(yù)算報(bào)告制度、預(yù)算監(jiān)控制度以及預(yù)算聽證制度。在修法的過程中應(yīng)本著開放性的精神，為每一位公民的參與打開大門。（2）機(jī)構(gòu)設(shè)置上，各級(jí)人大應(yīng)建立專門的預(yù)算委員會(huì)與相對(duì)獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)。這是因?yàn)轭A(yù)算是專業(yè)性、時(shí)效性、技術(shù)性要求極高的工作，有專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督會(huì)加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督的有效性。（3）在技術(shù)上，在人代會(huì)期間應(yīng)把政府工作報(bào)告、計(jì)劃和預(yù)算報(bào)告分開審議，同時(shí)增加預(yù)算草案的審議時(shí)間，使代表審議可以全面、具體、深入。在預(yù)算表決方式上可以改變現(xiàn)行的一次性表決，實(shí)行分類表決等。

2.積極發(fā)展以社會(huì)為主體的預(yù)算民主，擴(kuò)大公民直接參與預(yù)算的力度。現(xiàn)代公民社會(huì)的發(fā)展使政府與公民之間由傳統(tǒng)的政府直接面對(duì)一個(gè)個(gè)孤立個(gè)體的單向度的垂直強(qiáng)制關(guān)系逐步演變?yōu)檎?、公民和社?huì)互動(dòng)的平衡三角關(guān)系，公民以及公民社會(huì)對(duì)政府的反制力量越來越強(qiáng)。具體到預(yù)算領(lǐng)域，就是參與式預(yù)算的興起。所謂的參與式預(yù)算，是通過政府與公民、社會(huì)之間的對(duì)話，增加預(yù)算參與度與透明度，使預(yù)算盡可能的反映社會(huì)最急需資金等投入之處，從而得到社會(huì)最大程度的支持。預(yù)算制定的過程應(yīng)具有開放性，公民應(yīng)充分了解相關(guān)信息，通過民主程序，使公民的意愿得到充分表達(dá)和整合。

參與式預(yù)算的關(guān)鍵之處在于預(yù)算透明度的大小。預(yù)算透明度包括：[8]公開政府與市場(chǎng)的分工，即政府的職能信息；公開政府的組織結(jié)構(gòu)以及各組織的職能；公開政府的預(yù)算目標(biāo)和預(yù)算編制的依據(jù)；公開政府的全部收支信息；預(yù)算過程的公開透明；對(duì)預(yù)算進(jìn)行充分的說明，預(yù)算語言清楚、易懂；預(yù)算信息盡可能包含在較少的文件中，并容易為公眾所獲取等等。政府預(yù)算與全體公民的切身利益息息相關(guān)。因此，政府預(yù)算及其執(zhí)行情況必須向社會(huì)公布，保障公眾的知情權(quán)，改變預(yù)算神秘化的不正?，F(xiàn)象。公開的內(nèi)容不應(yīng)只是結(jié)果的公開，審批的全過程也應(yīng)公開。因?yàn)?，一個(gè)官員隱瞞、侵占公共信息，實(shí)質(zhì)上與私吞公共財(cái)產(chǎn)一樣，都是對(duì)公民權(quán)利的侵犯。隨著預(yù)算的公開化，新聞媒體和人民群眾對(duì)預(yù)算問題的關(guān)心程度也會(huì)進(jìn)一步提高，從而有利于對(duì)預(yù)算本身的監(jiān)督，同時(shí)加強(qiáng)了對(duì)“人大監(jiān)督”的監(jiān)督。當(dāng)然在政府預(yù)算中不可避免的有部分內(nèi)容需要保密，一般涉及國(guó)家安全、國(guó)際關(guān)系、商業(yè)秘密等信息不宜公開。這是保護(hù)公共利益的一種特殊方式。當(dāng)然，保密的范圍應(yīng)當(dāng)遵循極小化原則。2007年4月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《政府信息公開條例》，其中明確規(guī)定：各級(jí)政府的預(yù)算和決算報(bào)告是需要主動(dòng)公開的“重點(diǎn)政府信息”，必須向公眾開放并提供便利的查閱條件。值得關(guān)注的是，在今年兩會(huì)上全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員、全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委主任高強(qiáng)明確表示：全國(guó)人大今年強(qiáng)力推進(jìn)預(yù)算公開，要求經(jīng)過人大批準(zhǔn)的政府預(yù)算，都要公開，其中包括國(guó)務(wù)院各部門預(yù)算。在我國(guó)公民社會(huì)不斷成長(zhǎng)的今天，公民以及社會(huì)的主體意識(shí)不斷增強(qiáng)，監(jiān)督預(yù)算的意識(shí)也日益高漲。中國(guó)民間已經(jīng)出現(xiàn)一批推動(dòng)中國(guó)公共預(yù)算改革的志愿者。

總之，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，要實(shí)現(xiàn)公平正義，需要政府對(duì)利益分配進(jìn)行強(qiáng)制性干預(yù)。從而實(shí)現(xiàn)美國(guó)著名政治哲學(xué)家羅爾斯所認(rèn)為的“正義是人們各得其所應(yīng)得”，即每一個(gè)社會(huì)成員都應(yīng)得到與其行為相適應(yīng)的合理的平等的對(duì)待。而預(yù)算民主正是確?！罢畬?duì)利益分配進(jìn)行強(qiáng)制性干預(yù)”過程中最大程度貫徹公平正義價(jià)值的重要途徑之一。

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F812

A

1002-7408（2010）07-0042-03

江蘇省教育廳哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大項(xiàng)目“公共權(quán)力制約與社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：07SJB720005）的階段性研究成果。

王孝勇（1974-），男，江蘇徐州人，南京工程學(xué)院人文與社會(huì)科學(xué)系副教授，法學(xué)博士，主要研究方向：社會(huì)主義民主政治；郭智勇（1965-），男，江蘇南京人，南京工程學(xué)院人文與社會(huì)科學(xué)系副教授，哲學(xué)博士，主要研究方向：社會(huì)主義民主政治。

[責(zé)任編緝：孫巍]