文/雷新軍（上海社科院經(jīng)濟(jì)研究所宏觀經(jīng)濟(jì)研究室副主任）

觀點撞擊

和諧社會需要建立現(xiàn)代預(yù)算管理制度

文/雷新軍（上海社科院經(jīng)濟(jì)研究所宏觀經(jīng)濟(jì)研究室副主任）

3月10日，全國人大常委會預(yù)算工作委員會主任高強(qiáng)在接受記者集體采訪時表示，修改現(xiàn)行《預(yù)算法》是十一屆全國人大常委會立法工作的一個重要組成部分，并表明全國人大常委會預(yù)工委會同15個部門，已經(jīng)提出了《預(yù)算法》修訂草案征求意見稿，近期就將廣泛征求各方意見。由此表明我國預(yù)算制度的改革將進(jìn)入一個新的階段。

自改革開放以來，我國的經(jīng)濟(jì)實力不斷增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)規(guī)模躍居全球第三，外匯儲備額成為全球第一。人民的生活水平不斷提升，如2009年全國私人汽車保有量超過5000萬輛，電話普及率達(dá)到每百人80部，國內(nèi)居民出境人數(shù)超過了4500萬人次等等。隨著經(jīng)濟(jì)實力的增強(qiáng)和人民生活水平的提升，人們對改革的訴求越來越高。從對單純的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、收入水平提升等“量”的追求，轉(zhuǎn)向重視經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及收入分配的公正公平等“質(zhì)”的追求。在這一轉(zhuǎn)變過程中，預(yù)算制度改革成為了人們關(guān)注的對象和焦點。

政府預(yù)算與政府的職能活動及社會公眾的生活密切相關(guān)。政府預(yù)算掌握著大量的政府資源，承擔(dān)著提供滿足政府活動和公眾需要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的職能，其配置公共資源是否合理、支出結(jié)構(gòu)是否優(yōu)化、運行是否安全、使用是否有效、監(jiān)督是否得力，直接關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益。因此，建立現(xiàn)代預(yù)算管理制度，完善社會主義公共財政體制的最基本任務(wù)，也是構(gòu)建和諧社會的內(nèi)在要求。

1992年10月，黨的十四大報告確立了“建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”的改革目標(biāo)，為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，我國開始對傳統(tǒng)的政府預(yù)算制度進(jìn)行改革。先后制定和實施了《國家預(yù)算管理條例》、《預(yù)算法》和《預(yù)算法實施條例》等預(yù)算法規(guī)。同時，財政部也出臺了包括《財政總預(yù)算會計制度》等在內(nèi)的新的預(yù)算會計制度，并發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》，制定了《預(yù)算外資金管理實施辦法》等配套政策。這些措施無疑對我國的預(yù)算制度改革起到了積極的推動作用。但是，從總體來看，我國的預(yù)算制度改革相對滯后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的步伐。

溫總理在今年3月人代會上的政府工作報告中強(qiáng)調(diào)，繼續(xù)推進(jìn)財稅體制改革，健全公共財政體系，增強(qiáng)財政預(yù)算的透明度。

目前，《預(yù)算法》修訂草案征求意見稿還未公布，無法得知其修改內(nèi)容。但筆者認(rèn)為預(yù)算制度的改革要根據(jù)我國的實際情況，關(guān)注以下三個方面：

一、增強(qiáng)預(yù)算制度的規(guī)范化和完整性，壓縮權(quán)力尋租的空間。我國現(xiàn)行預(yù)算法及其實施條例規(guī)定了預(yù)算收支的構(gòu)成、預(yù)算收入的分類、預(yù)算編制的內(nèi)容等，但在規(guī)范各地政府和部門編制預(yù)算上還不夠具體、細(xì)化，特別是對編制預(yù)算具體使用哪些指標(biāo)、各個預(yù)算指標(biāo)的具體構(gòu)成等未作出統(tǒng)一的明確規(guī)定。預(yù)算制度上的不規(guī)范，導(dǎo)致政府及部門在編制、執(zhí)行預(yù)算過程中，隨意追加和更改預(yù)算、違規(guī)挪用財政資金、違規(guī)收費等現(xiàn)象發(fā)生。2009年12月30日，審計署發(fā)布的2008年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計結(jié)果顯示，僅中央部門預(yù)算違規(guī)和損失浪費的數(shù)額高達(dá)45.17億元，其中擠占挪用和轉(zhuǎn)移財政資金14.83億元、多報多領(lǐng)財政資金3668萬元、違規(guī)收費6.22億元。2007年的審計工作報告顯示，財政部批復(fù)的32個部門2007年預(yù)算中，有385.41億元項目支出預(yù)算年初未落實到具體的項目和單位，占這些部門財政撥款項目支出預(yù)算的42.8%。

除了非規(guī)范化外，我國預(yù)算制度還缺失完整性。在財政收入中，有大量的預(yù)算外收入未納入預(yù)算管理，包括土地收入、基金收入、除稅收之外的各種行政性收費。游離于預(yù)算管理之外的預(yù)算外收入，不僅為其主管部門充當(dāng)“小金庫”，增加了其使用的隨意性，也為其權(quán)力尋租提供了空間。

實際上，因預(yù)算制度的不規(guī)范和不完整而導(dǎo)致的挪用財政資金、違規(guī)收費和權(quán)力尋租等問題，已逐步發(fā)展成為社會問題，影響到了社會的安定和團(tuán)結(jié)，應(yīng)該引起高度重視。

有必要進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算制度建設(shè)，強(qiáng)調(diào)預(yù)算的法律性質(zhì)，堅持“先有預(yù)算、后有支出，嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行”的預(yù)算原則。年初編制預(yù)算，應(yīng)努力做到科學(xué)、準(zhǔn)確。預(yù)算一經(jīng)人民代表大會批準(zhǔn)，就具有法定效力，必須嚴(yán)格予以執(zhí)行，非經(jīng)法定程序，不得變更。

二、增加預(yù)算的透明度，讓公眾看得懂預(yù)算，發(fā)揮監(jiān)督作用。3月的人代會后，國土資源部等中央部委相繼在各自的官方網(wǎng)站公布了2010年的預(yù)算表格，實現(xiàn)了我國中央部委預(yù)算公開的“零的突破”。但就筆者查看過的財政部、國土資源部和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部公布的預(yù)算數(shù)據(jù)來看，給人的印象是還不夠透明。主要表現(xiàn)在，一是各部委公開的項目大而統(tǒng)，過于簡單，讓人無法得知預(yù)算支出的具體去向，特別是公眾強(qiáng)烈關(guān)注的“三公”消費(公款吃喝招待、公車消費和公費出國)沒有公布；二是說明不夠，有的部委僅公布了簡單的預(yù)算表格，沒有任何說明，即使公布了預(yù)算說明，其說明也不具體，讓人無法知曉其收支變動的原因；三是目前公開的僅是結(jié)果，而不包括過程，也就是說各部委的預(yù)算編制和執(zhí)行過程對公眾來說仍然是一個謎，還談不上發(fā)揮人民代表和公眾參與、監(jiān)督的作用。

三、增強(qiáng)預(yù)算的合理性，關(guān)注民生。每年度末都會出現(xiàn)有些地方或部門突擊消化預(yù)算的問題，同時，也有不少人質(zhì)疑去年四萬億刺激經(jīng)濟(jì)計劃的使用狀況。這些問題的關(guān)鍵在于每年度的財政預(yù)算是否合理，特別是預(yù)算收支結(jié)構(gòu)、大型項目安排等方面是否審慎合理。近年國家財政用于與人民群眾生活直接相關(guān)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、保障性住房、文化方面的民生支出有了較大的增長，但其支出水平與國外相比仍有較大的差距。2008年我國財政支出中的教育經(jīng)費、社會保障和就業(yè)經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重分別僅有2.9%和2.2%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于OECD各國平均水平，2006年OECD各國平均用于社會支出(社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生)、教育支出的公共財政投入占GDP比重為21.2%和4.9%。同時，國家財政用于行政支出的增長速度仍然較快，沒有得到有效的控制，2000-2006年，國家財政用于行政支出的金額由1788億元上升到3356億元，增長了46.7%。

國家預(yù)算在調(diào)節(jié)國民收入方面發(fā)揮著重要作用。預(yù)算的合理性既是關(guān)乎民生大計，也是縮小收入差距、形成公平的收入分配格局的基本條件。因此，通過制度的完善，保障全國人大和地方各級人大能夠充分、實質(zhì)性地代表民眾發(fā)揮其監(jiān)督作用，才能保證預(yù)算合理性的最大化。