壽光市羊口鎮(zhèn)人民政府 王秋蘭

近年來(lái)，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)日益受到人們的關(guān)注，從工資“被增長(zhǎng)”到2009年房?jī)r(jià)同比增長(zhǎng)1.5%，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)屢屢受到質(zhì)疑，統(tǒng)計(jì)部門的形象也因此受到影響。不可否認(rèn)，即使在發(fā)達(dá)國(guó)家，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也不可能做到完全準(zhǔn)確，但也必須承認(rèn)，我國(guó)的統(tǒng)計(jì)也確實(shí)因?yàn)樽陨淼囊恍﹩栴}導(dǎo)致了數(shù)據(jù)失真。在造成統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)失真的原因問題上，很多人都提出過(guò)自己的看法，比如：統(tǒng)計(jì)人員素質(zhì)不高，地方政府法制觀念不強(qiáng)，統(tǒng)計(jì)執(zhí)法力度不大，統(tǒng)計(jì)制度統(tǒng)計(jì)方法不完善，等等。這固然可以從一定程度上解釋數(shù)據(jù)失真的原因，但這些原因都是表面的，最根本的原因應(yīng)該是僵滯的統(tǒng)計(jì)管理體制。離開本質(zhì)的根本的原因，去要求統(tǒng)計(jì)人員堅(jiān)持原則，要求地方政府加強(qiáng)法制觀念只能是一句空話，結(jié)果只能是舍本逐末，不可能從根本上解決問題。2010年1月1日實(shí)施的新《統(tǒng)計(jì)法》也從堅(jiān)持統(tǒng)計(jì)調(diào)查的獨(dú)立性、杜絕領(lǐng)導(dǎo)干部人為干預(yù)統(tǒng)計(jì)工作、對(duì)統(tǒng)計(jì)上弄虛作假等行為依法追究法律責(zé)任等方面作了進(jìn)一步規(guī)定，相信會(huì)對(duì)提高統(tǒng)計(jì)的公信力起到積極的作用，但個(gè)人認(rèn)為統(tǒng)計(jì)管理體制的改革更為重要和緊迫。

一、現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)管理體制造成數(shù)據(jù)失真的作用機(jī)制

我國(guó)實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)負(fù)責(zé)”的統(tǒng)計(jì)管理體制，這種管理體制最早是在我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代提出來(lái)的，在當(dāng)時(shí)條件下起到過(guò)積極作用，但在現(xiàn)行制度下，已經(jīng)顯現(xiàn)出較為嚴(yán)重的與現(xiàn)行制度不相適應(yīng)的地方，必須盡快進(jìn)行改革。

現(xiàn)行制度下，地方各級(jí)政府都有自己的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，下級(jí)政府完不成各項(xiàng)目標(biāo)考核任務(wù)，上級(jí)政府也就很難完成，層層制定考核目標(biāo)就成為了各級(jí)政府的“緊箍咒”和“殺手锏”，為完成考核目標(biāo)，實(shí)行的辦法或重獎(jiǎng)或重罰，甚至“一票否決”。實(shí)行目標(biāo)考核，對(duì)于調(diào)動(dòng)各級(jí)干部的積極性，使各項(xiàng)工作為完成工作目標(biāo)服務(wù)，是積極的也是必要的，這里不對(duì)此進(jìn)行深究，而重點(diǎn)從統(tǒng)計(jì)管理體制不能保證統(tǒng)計(jì)工作的獨(dú)立性方面進(jìn)行論述。

統(tǒng)計(jì)調(diào)查的獨(dú)立性是指統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)在依法行使法定的調(diào)查職權(quán)時(shí)，其地位是相對(duì)獨(dú)立的。

現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)管理體制造成統(tǒng)計(jì)工作的職能和地位不能獨(dú)立，主要通過(guò)兩個(gè)方面機(jī)制發(fā)生作用：一是統(tǒng)計(jì)部門無(wú)法承受巨大壓力，二是統(tǒng)計(jì)部門的利益驅(qū)動(dòng)。

“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)負(fù)責(zé)”的統(tǒng)計(jì)管理體制下，統(tǒng)計(jì)部門和統(tǒng)計(jì)人員的事權(quán)即統(tǒng)計(jì)業(yè)務(wù)工作主要由上級(jí)統(tǒng)計(jì)部門安排，而人權(quán)（指用人權(quán)，下同）和財(cái)權(quán)則主要由同級(jí)地方政府決定，這種事權(quán)與人權(quán)財(cái)權(quán)分離的直接結(jié)果就是地方政府在完成考核任務(wù)的壓力和片面追求政績(jī)的利益驅(qū)使下，可以對(duì)統(tǒng)計(jì)人員發(fā)號(hào)施令，可以對(duì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)指手劃腳。如果不能完成目標(biāo)任務(wù)，就暗示甚至直接授意統(tǒng)計(jì)部門篡改統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。而作為業(yè)務(wù)主管部門的上一級(jí)統(tǒng)計(jì)部門，這時(shí)本應(yīng)堅(jiān)持原則，為下級(jí)統(tǒng)計(jì)部門撐腰，但是因?yàn)椴徽莆摘?dú)立的人權(quán)和財(cái)權(quán)，同時(shí)也受到本級(jí)政府的考核壓力，即使知道下級(jí)統(tǒng)計(jì)部門篡改數(shù)據(jù)也聽之任之，根本無(wú)法承擔(dān)下級(jí)統(tǒng)計(jì)部門的壓力，甚至，為完成本級(jí)政府的考核目標(biāo)，還有可能指使下級(jí)統(tǒng)計(jì)部門造假。這種體制下，統(tǒng)計(jì)部門成為各方壓力的集中受力點(diǎn)，對(duì)統(tǒng)計(jì)部門來(lái)說(shuō)，這種壓力不可避免，也無(wú)法消除，當(dāng)統(tǒng)計(jì)部門無(wú)法承受這種壓力的時(shí)候，數(shù)據(jù)失真也就成了必然。

從統(tǒng)計(jì)部門的利益方面來(lái)說(shuō)，由于人權(quán)和財(cái)權(quán)主要由地方政府決定，地方統(tǒng)計(jì)部門既為地方政府考核提供數(shù)據(jù)，同時(shí)也是地方政府考核的對(duì)象。與政府關(guān)系的好壞直接影響到統(tǒng)計(jì)部門負(fù)責(zé)人的職務(wù)升降，影響到本部門考核結(jié)果是獎(jiǎng)是罰，獎(jiǎng)金是多是寡，而保持與政府良好關(guān)系的最低標(biāo)準(zhǔn)就是要配合地方政府的工作，聽領(lǐng)導(dǎo)的話，“與黨委政府保持一致”。這種利益驅(qū)動(dòng)在一定范圍內(nèi)和一定程度上也波及到了統(tǒng)計(jì)調(diào)查對(duì)象，地方政府通過(guò)制定獎(jiǎng)懲措施，對(duì)完成目標(biāo)的企業(yè)、部門等或重獎(jiǎng)或重罰，這時(shí)，按實(shí)際報(bào)數(shù)的單位很可能會(huì)吃虧，為獲得最大的利益，這些企業(yè)或部門上報(bào)數(shù)據(jù)時(shí)也可能造假。這種利益驅(qū)動(dòng)，對(duì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)失真起了推波助瀾的作用。

通過(guò)以上兩種機(jī)制的相互作用，使統(tǒng)計(jì)失去了獨(dú)立性，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)失去了真實(shí)性，統(tǒng)計(jì)的可信度必然受到質(zhì)疑。這種情況下，統(tǒng)計(jì)部門實(shí)際上僅僅成了使本級(jí)政府統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)合法化的工具，這樣的數(shù)據(jù)根本無(wú)法說(shuō)明經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的真實(shí)情況。當(dāng)然這僅僅是個(gè)別現(xiàn)象，但即使是小范圍的個(gè)別現(xiàn)象，也足以造成極壞的影響。

二、現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)管理體制改革的著力點(diǎn)——保障統(tǒng)計(jì)的獨(dú)立性

國(guó)外的統(tǒng)計(jì)管理體制在保障統(tǒng)計(jì)調(diào)查的相對(duì)獨(dú)立性方面大都比我國(guó)強(qiáng)，很少實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)和經(jīng)費(fèi)分擔(dān)。要改革現(xiàn)行的統(tǒng)計(jì)管理體制，保障統(tǒng)計(jì)調(diào)查的獨(dú)立性是必須堅(jiān)持的最重要原則。具體從以下幾個(gè)方面加以論述。

在統(tǒng)計(jì)工作運(yùn)行機(jī)制中保證統(tǒng)計(jì)工作的獨(dú)立性，應(yīng)對(duì)統(tǒng)計(jì)實(shí)行垂直管理，并整合各種部門統(tǒng)計(jì)資源。這個(gè)問題上，很多國(guó)外的做法值得我們參考和學(xué)習(xí)，在充分考慮我國(guó)實(shí)際情況的前提下，不防借鑒一下國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)。比如加拿大等國(guó)實(shí)行“專業(yè)統(tǒng)計(jì)集中，地方統(tǒng)計(jì)集中”的統(tǒng)計(jì)體制，中央統(tǒng)計(jì)局行使官方統(tǒng)計(jì)職能，對(duì)專業(yè)統(tǒng)計(jì)管理業(yè)務(wù)相對(duì)集中，在地方設(shè)派出機(jī)構(gòu)。統(tǒng)計(jì)部門能較好地排除外界干擾，工作效率較高，數(shù)據(jù)質(zhì)量也較高。但是有時(shí)統(tǒng)計(jì)與行政管理脫節(jié)，容易出現(xiàn)供需矛盾；美、英、日等國(guó)則實(shí)行“專業(yè)統(tǒng)計(jì)分散，地方統(tǒng)計(jì)分散”的體制，中央統(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)綜合性統(tǒng)計(jì)工作和管理協(xié)調(diào)工作，大量的統(tǒng)計(jì)調(diào)查則由政府各部門統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)和地方統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，中央局和地方統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)之間是一種協(xié)作與合作關(guān)系，統(tǒng)計(jì)供需矛盾減少，統(tǒng)計(jì)產(chǎn)品更符合使用者的需要，能保證數(shù)據(jù)的及時(shí)性。但是統(tǒng)計(jì)調(diào)查容易出現(xiàn)重復(fù)與遺漏，國(guó)家統(tǒng)計(jì)資料缺乏整體性。在學(xué)習(xí)借鑒這些國(guó)家做法的同時(shí)，考慮我國(guó)各級(jí)地方政府對(duì)統(tǒng)計(jì)信息的需求和我國(guó)的財(cái)力狀況，實(shí)行中央和地方兩套獨(dú)立的統(tǒng)計(jì)體制顯然不現(xiàn)實(shí)，統(tǒng)計(jì)管理體制的改革應(yīng)向垂直管理方向進(jìn)行，統(tǒng)計(jì)部門負(fù)責(zé)人由上級(jí)統(tǒng)計(jì)部門管理和任免，工作經(jīng)費(fèi)主要由上級(jí)業(yè)務(wù)部門撥付，逐級(jí)向下派駐機(jī)構(gòu)，同時(shí)整合部門統(tǒng)計(jì)資源，將部門統(tǒng)計(jì)納入國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)一集中管理，規(guī)定國(guó)家各部門的統(tǒng)計(jì)負(fù)責(zé)人由國(guó)家統(tǒng)計(jì)局任免，在最大限度上減少地方政府干擾的同時(shí)，避免數(shù)出多門，減少浪費(fèi)。

從統(tǒng)計(jì)工作外部環(huán)境上保證其獨(dú)立性，要明確禁止統(tǒng)計(jì)部門參與地方政府考核，保證統(tǒng)計(jì)工作不受地方政府考核目標(biāo)的影響。在進(jìn)行統(tǒng)計(jì)調(diào)查開始之前，要明確禁止將給各級(jí)政府考核的任務(wù)下達(dá)給統(tǒng)計(jì)部門，統(tǒng)計(jì)部門的任務(wù)只有統(tǒng)計(jì)調(diào)查，不參與地方政府考核。

建立通暢快捷的信息發(fā)布渠道，避免數(shù)據(jù)經(jīng)過(guò)各級(jí)政府之后才對(duì)外發(fā)布。在這方面，很多國(guó)家的做法也非常值得我們學(xué)習(xí)借鑒：加拿大、澳大利亞等國(guó)規(guī)定官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)必須同時(shí)向社會(huì)各界公開，統(tǒng)計(jì)局發(fā)布信息時(shí)不受政府部門干預(yù)，而澳大利亞則明確規(guī)定重要統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)只有在向社會(huì)公布前一個(gè)小時(shí)才向財(cái)政部長(zhǎng)報(bào)告。相比這些國(guó)家，我國(guó)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)在向社會(huì)發(fā)布之前，各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)甚至有些利益主體早就知道了，這就為地方政府干預(yù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)造成了可乘之機(jī)。保證統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)發(fā)布的公正性、權(quán)威性和嚴(yán)肅性也是今后我國(guó)統(tǒng)計(jì)管理體制改革的一個(gè)重要方面，也是統(tǒng)計(jì)獨(dú)立性的一個(gè)有效保障。

在統(tǒng)計(jì)職能的定位上，應(yīng)重申并強(qiáng)調(diào)統(tǒng)計(jì)的職能是信息、咨詢和監(jiān)督，而不是考核。有些地方，統(tǒng)計(jì)的職能發(fā)生了較為嚴(yán)重的偏離，給各級(jí)政府、各個(gè)部門考核成了統(tǒng)計(jì)的主要任務(wù)，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的三大基本職能反而退居其次，如何讓統(tǒng)計(jì)的三大職能盡快回位，是保證統(tǒng)計(jì)獨(dú)立性的重要方面，進(jìn)行統(tǒng)計(jì)管理體制改革也應(yīng)該著重考慮。

[1]熊健益.統(tǒng)計(jì)服務(wù)的國(guó)際比較研究[J].統(tǒng)計(jì)與決策.2009，（19）.

[2]賀鏗，鄭京平.中外統(tǒng)計(jì)體制比較研究[M].北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2001.