孫麗娟

（長春教育學(xué)院 科研處，吉林 長春130061）

美國總統(tǒng)擴大外交權(quán)的主要途徑

孫麗娟

（長春教育學(xué)院 科研處，吉林 長春130061）

美國建國后，特別是20世紀(jì)以來，總統(tǒng)的外交權(quán)與國會相比，一直呈現(xiàn)著增長的趨勢。總統(tǒng)主要通過增加對外政策機構(gòu)、簽訂大量行政協(xié)定、擴大立法參與權(quán)三大途徑擴大其外交權(quán)。

美國；總統(tǒng)；外交權(quán)；擴大途徑

美國建國初期，總統(tǒng)與國會的外交權(quán)是相對平衡的。從立憲者的最初目的來看，是想確立一種國會稍微占優(yōu)勢，但國會與總統(tǒng)二者大體上呈現(xiàn)均衡狀態(tài)的關(guān)系格局。但隨著歷史的發(fā)展，這種格局發(fā)生了變化。一個最顯著的特點是二者關(guān)系由均衡狀態(tài)向總統(tǒng)占優(yōu)勢狀態(tài)發(fā)展。這種變化有其一定的歷史必然性和合理性。探討、分析美國總統(tǒng)擴大外交權(quán)的幾個主要途徑，有助于我們對這種變化的進一步理解。

一、增加對外政策機構(gòu)

美國建國初期，只有較少的幾個政府部門（國務(wù)院、財政部、司法部、陸軍部和海軍部），從事政府工作的人員也比較少。而今天美國行政部門機構(gòu)龐大，設(shè)有13個大部和數(shù)百個其他組織和機構(gòu)，政府工作人員達600多萬名。其中，對外政策機構(gòu)本身也比較龐大。據(jù)統(tǒng)計，國防部人員數(shù)量最多，雇傭了400多萬文職和軍職人員，每年國防預(yù)算支出達3 000億美元。另外，其他機構(gòu)如國務(wù)院、中央情報局、美國新聞署以及國際開發(fā)署也都從事著外交活動，而商業(yè)部、能源部也時常從事外事活動并參與外交決策。

美國總統(tǒng)機構(gòu)擴張主要經(jīng)歷了三個高潮。一是20世紀(jì)30年代羅斯?？偨y(tǒng)的“新政”時期，二是二戰(zhàn)和冷戰(zhàn)時期（羅斯福、杜魯門和艾森豪威爾總統(tǒng)時期），三是60年代約翰遜總統(tǒng)為實施“偉大社會”計劃而擴充機構(gòu)時期。在二戰(zhàn)之前，羅斯?？偨y(tǒng)為應(yīng)對危機雖然主張擴展自己的外交權(quán)，但由于美國孤立主義的盛行，國會對總統(tǒng)擴充外交權(quán)還是有戒備的。因此，對外機構(gòu)并沒有增加，其機構(gòu)規(guī)模和人數(shù)也比較少。導(dǎo)致對外機構(gòu)增加的一個重要因素是1947年通過的《國家安全法》，這項法案被視為“經(jīng)國會通過并有總統(tǒng)簽署的最重要的機構(gòu)法案之一，因為他為當(dāng)代對外政策機構(gòu)奠定了基礎(chǔ)”[1]。國家安全法主要改組了涉及國家安全的三個領(lǐng)域——國防、情報和總統(tǒng)政策顧問。通過改組，將軍隊納入國家安全委員會。這些部門的建立使總統(tǒng)在外交決策上直接依賴于他們提供的情報、分析和建議，從而使國會的影響力降低。

在對外政策機構(gòu)擴展過程中，總統(tǒng)也強化了自己對外交機構(gòu)人員的任命權(quán)。總統(tǒng)的五項人事任命對其外交決策有重要影響，他們分別是總統(tǒng)國家安全事務(wù)特別助理（國家安全顧問）、國務(wù)卿、國防部長、中央情報局局長、財政部長，這些人領(lǐng)導(dǎo)著五個最重要的對外政策機構(gòu)：國家安全委員會、國務(wù)院、國防部、中央情報局和財政部。其中，對總統(tǒng)外交決策起重要影響的國家安全事務(wù)特別助理的任命不需要參議院同意?？偨y(tǒng)辦公廳主任等總統(tǒng)信任的官員由于被視為是總統(tǒng)個人的工作班子，也不需要經(jīng)參議院同意。一般來說，總統(tǒng)提名內(nèi)閣對外成員及大使等，雖須經(jīng)參議院同意，但總統(tǒng)在行使這項權(quán)力過程中參議院一般不作出反對表示。但在一些特殊情況下，總統(tǒng)的任命會引起爭議。如布什總統(tǒng)提名原德克薩斯州參議員約翰·托爾擔(dān)任國防部長時就引起了一些爭論。因為他在國會任軍事委員會主席和其后任政治顧問期間與國防工業(yè)界交往過密，而且其生活不檢點、酗酒，最后參議院沒有同意任命。另外一個案例是1987年里根總統(tǒng)任命羅伯特·蓋茨為中央情報局局長以及1991年總統(tǒng)再次任命蓋茨時，由于他曾參與過“伊朗門事件”而引起參議院的強烈反對。

國會同意增加設(shè)置國家涉外機構(gòu)，是出于國家整體安全的考慮，是對緊張的國際間的沖突和戰(zhàn)爭做出的反應(yīng)。如1947年《國家安全法》的出臺就是適應(yīng)于二戰(zhàn)后冷戰(zhàn)的需要而通過的。因此，對外機構(gòu)的擴張是有其特定的環(huán)境要求的。當(dāng)對外關(guān)系緊張時，總統(tǒng)就試圖通過建立新的機構(gòu)，增加外交工作人員來強化自己的權(quán)力。由于增加機構(gòu)及人員編制需要經(jīng)國會同意才能實現(xiàn)，使總統(tǒng)在擴充權(quán)力過程中也必然受到國會的制約。因此，雖然國會也意識到建立新的行政機構(gòu)會增加總統(tǒng)在外交事務(wù)中的權(quán)力，但國會也有自己的目的，議員們也想通過新設(shè)機構(gòu)增加國會的影響。正如杰里爾·A·羅賽蒂所說：“由于國會不愿將新機構(gòu)置于總統(tǒng)權(quán)限之下，許多這種機構(gòu)是通過政治妥協(xié)而建立的。國會同意設(shè)置這些機構(gòu)旨在使他們成為在行政部門中繼續(xù)施行國會影響的工具?！盵2]對外機構(gòu)的設(shè)置無疑受到這一思路的支配。但從后來的結(jié)果看，對外機構(gòu)如國家安全委員會、中央情報局等都直接受到總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)，它們成為推行總統(tǒng)對外政策的決策、咨詢機構(gòu)和行動部門，它們在對外事務(wù)中對國會的幫助是有限的。

二、簽訂大量行政協(xié)定

按照美國憲法規(guī)定，總統(tǒng)一方面擁有對外人事任命權(quán)，如任命大使、公使的權(quán)力，另一方面有經(jīng)參議院三分之二多數(shù)批準(zhǔn)與外國簽訂條約的權(quán)力。由此憲法規(guī)定可以看出，總統(tǒng)一方面可以決定與哪些國家建立外交關(guān)系；另一方面總統(tǒng)又有權(quán)以締結(jié)條約形式與外界進行交往，決定建立什么樣的政治關(guān)系、經(jīng)濟關(guān)系、軍事關(guān)系，是否參加國際組織，是否結(jié)盟，等等。

按照早期的國際慣例，國家間的重大外交是通過締結(jié)條約的方式完成的。因此，美國憲法規(guī)定總統(tǒng)在行使締結(jié)條約權(quán)力時需要參議院的多數(shù)批準(zhǔn)，這樣安排的意圖是國會能夠分享對外決策權(quán)。然而，憲法并沒有明確規(guī)定什么樣的事項和關(guān)系不屬于締結(jié)條約范圍，正因為標(biāo)準(zhǔn)的不存在，導(dǎo)致總統(tǒng)在運用這一權(quán)力時經(jīng)常繞過參議院的多數(shù)批準(zhǔn)的限制，以行政協(xié)定方式同外國締結(jié)具有條約性質(zhì)的內(nèi)容?？偨y(tǒng)這種行使外交權(quán)的變化無疑是利用了憲法規(guī)定上的不足，逃避國會的參與和監(jiān)督，從而在實際的外交活動過程中擴大了自己的權(quán)力，也進一步保證了自己的優(yōu)勢地位。

下表標(biāo)明了各時期簽訂條約和行政協(xié)定的數(shù)目

從上述統(tǒng)計資料來看，在美國建國后的一百年內(nèi)，總統(tǒng)簽訂條約和行政協(xié)定數(shù)目基本上是持平的。從1940年以后，條約數(shù)目急劇下降，而行政協(xié)定數(shù)目呈跳躍式上升，表明總統(tǒng)的對外權(quán)力也急劇增長。從近80年的對比來看，總統(tǒng)使用條約的形式已經(jīng)非常少見，絕大多數(shù)都使用行政協(xié)定。

對于總統(tǒng)來說，通過行政協(xié)定來處理對外關(guān)系，有著諸多的便利條件。一是行政協(xié)定可以免除參議院的限制，勿需參議員的批準(zhǔn)，而條約卻需要參議院三分之二的絕對多數(shù)批準(zhǔn)。當(dāng)條約有爭議時，很難獲得國會通過。這是總統(tǒng)考慮使用行政協(xié)定的一個重要原因。其次，使用行政協(xié)定也是總統(tǒng)出于工作便利的考慮，因為在條約簽訂后，還需要行政協(xié)定來履行條約。當(dāng)然，由于上個世紀(jì)以來，國家之間經(jīng)濟往來日益頻繁，對一些外交事務(wù)關(guān)系的處理不需要以條約的形式來進行，只有行政協(xié)定就可以了，這也是導(dǎo)致行政協(xié)定增多的一個原因。

三、擴大立法參與權(quán)

按照美國的憲法條文規(guī)定，總統(tǒng)為行政首腦，掌握行政權(quán)，但由于美國的憲政體制不僅僅是三權(quán)分立，而且相互參與和制約，因此，總統(tǒng)也就部分地?fù)碛辛肆⒎▍⑴c權(quán)。總統(tǒng)立法參與權(quán)的擴大主要表現(xiàn)在以下三個方面。

（一）立法提議權(quán)

立法提議權(quán)是指總統(tǒng)向立法機關(guān)提出立法建議和召開國會特別會議的權(quán)力。按照憲法規(guī)定，總統(tǒng)不能向國會直接提出法律草案，但在國會開會時卻可以提出國情咨文。國請咨文是總統(tǒng)向國會通報各種情況以便國會了解，作為立法時參考。除國情咨文外，根據(jù)1921年《國家預(yù)算和會計法》，總統(tǒng)要在國會開會15天內(nèi)向國會提交下一個財政年度的預(yù)算報告，也就是預(yù)算咨文。根據(jù)1946年《就業(yè)法》規(guī)定，總統(tǒng)每年1月份向國會提交經(jīng)濟咨文，主要陳述國家經(jīng)濟形勢并提出政策建議。此外，總統(tǒng)還可以提出特別咨文。

憲法規(guī)定：“總統(tǒng)應(yīng)隨時向國會提出國情咨文，并將其認(rèn)為必要而妥善之措施提請國會審議。”但在后來的發(fā)展中，國情咨文的作用不斷增加，由開始的通報情況變成立法建議。這主要表現(xiàn)在：國情咨文的范圍越來越廣，涉及到政治、經(jīng)濟、軍事、外交等各個方面；國情咨文對立法的影響越來越大。自羅斯?！靶抡币詠?，不管是內(nèi)政還是外交，咨文逐漸成為國會立法的一個重要來源。在很多情況下，國會直接把總統(tǒng)的咨文作為立法草案，稍加改動和審議，便予以通過。因此，總統(tǒng)實際上擁有了立法的創(chuàng)議權(quán)。盡管憲法規(guī)定這項權(quán)力是屬于美國國會的，但在大量的對外立法中，如軍事、外交、外貿(mào)、對外支援等立法活動中，大量的立法建議來自于總統(tǒng)的提議。總統(tǒng)實質(zhì)上的立法建議權(quán)，使總統(tǒng)在對外政策制定上對國會施加更大的影響，使對外決策權(quán)傾向于總統(tǒng)一邊。

（二）立法否決權(quán)

按照憲法規(guī)定，國會通過的法案必須經(jīng)總統(tǒng)簽署后才能生效。在總統(tǒng)簽署過程中，總統(tǒng)擁有批準(zhǔn)與不批準(zhǔn)的權(quán)力。在早期的立法活動中，總統(tǒng)較少地運用否決權(quán)，從而使國會的立法得以順利通過。但從克里夫蘭總統(tǒng)開始，總統(tǒng)運用否決權(quán)的次數(shù)增加，至富蘭克林·羅斯福上臺后，運用否決權(quán)的次數(shù)達到頂峰。在其任總統(tǒng)期間，否決立法總數(shù)達到635項。進入20世紀(jì)以后，美國逐漸在世界舞臺上擴大了自己活動的空間，參與國際事務(wù)也越來越多，這就使國會在對外立法過程中不得不考慮到總統(tǒng)立法否決的制約力。當(dāng)國會意識到總統(tǒng)可能會否決這項立法，而國會又沒有三分之二多數(shù)的反否決人數(shù)把握時，就會慎重考慮這方面的立法。因此，立法否決機制的存在，不僅僅是一種事后的制約，在否決實施之前，也會產(chǎn)生較大的心理甚至是事實上的影響。比較典型的事例是，在中美建交后，是否給予中國最惠國待遇問題，國會總是反對，而總統(tǒng)出于整體利益和中美關(guān)系考慮，總是否決國會的法案。這一事實表明總統(tǒng)方面在中美關(guān)系中居于主導(dǎo)地位。

（三）委任立法權(quán)

委任立法權(quán)是國會制定法律原則，具體立法條文和技術(shù)細(xì)節(jié)由行政機關(guān)制定的一項立法程序。委任立法是當(dāng)今西方國家立法形式的一個重要變化，美國更具有典型性。

美國的行政機關(guān)不擁有直接的立法權(quán)，但通過委任立法權(quán)在實際上獲得部分立法權(quán)。委任立法在美國早期已經(jīng)存在，但行使的次數(shù)非常有限。這一方面是與國會議員的非專業(yè)化有關(guān)，另一方面也是與立法數(shù)量較少有關(guān)。進入20世紀(jì)以來，雖然議員的專業(yè)化水平有了較大提高，然而隨著立法的專業(yè)化、技術(shù)化趨勢的快速發(fā)展，國會立法仍然使議員們感到力不從心。在這種情況下，國會逐漸把大量專業(yè)性、技術(shù)性較強的對外立法委任給行政機關(guān)，如海洋、航空、航天、對外軍事等領(lǐng)域的立法。

以上是美國總統(tǒng)擴大外交權(quán)的主要途徑和表現(xiàn)。當(dāng)然，總統(tǒng)外交權(quán)強化還表現(xiàn)在其他方面。如總統(tǒng)可以通過秘密外交方式，繞過國會制定對外政策。典型的事件是1972年尼克松總統(tǒng)與我國建立外交關(guān)系，消息公開后國會感到震驚，因為這樣重大的外交關(guān)系，竟然沒有與國會協(xié)商、通報。還有，近年來總統(tǒng)在對外政策制定上更多地依賴外交政策顧問和智囊團，較少地依賴國會的正式機制。這些變化說明總統(tǒng)的外交權(quán)在進一步擴大。

[1](美)S·F·比米斯著,葉篤義譯.美國外交史（第一冊）[M].商務(wù)印書館,1985.280.

[2](美)杰里爾·羅賽蒂著,周啟明,傅耀祖譯.美國對外政策的政治學(xué)[M].世界知識出版社,1997.73.

[責(zé)任編輯：賀春健]

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1671-6531（2010）04-0003-03

2010-06-21

孫麗娟，女，吉林集安人，長春教育學(xué)院科研處副教授，碩士。