洛陽市財政局 徐琳

我國地方政府承擔著大量公共基礎設施建設的責任，同時還要承擔推動地方經(jīng)濟發(fā)展的重擔。公共基礎設施建設一般投資的規(guī)模大和受益的時間跨越長。基礎設施投資項目的這種特性，一方面決定了地方政府有限的年度財力不可能與當年巨大的資本性投資需求相匹配；另一方面也決定了對于投資與受益相分離的建設項目，需要按“誰投資、誰受益”的原則，需要在財政之外另謀融資通道，而且這種融資需求隨著經(jīng)濟社會發(fā)展對基礎設施需求的擴大而急劇增加。

然而，目前我國的相關法律法規(guī)既不允許地方政府發(fā)債，也不允許地方政府直接向銀行貸款。在這兩個最重要的渠道被堵住之后，地方政府為了解決制約基礎設施建設的資金缺口問題，不得不利用各種非規(guī)范手段融資，目前有許多地方政府都通過政府性融資平臺方式獲得銀行信貸資金，以解決城市改造和基礎設施建設的資金缺口，地方政府性融資平臺是地方政府利用銀行貸款進行城市建設的主要載體和實現(xiàn)操作機構。

一、地方政府融資平臺的現(xiàn)狀

來自銀監(jiān)會的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示:至2009年末，地方政府融資平臺貸款余額為7.38萬億元，同比增長70.4%。全國各省、區(qū)、直轄市合計設立8221家平臺公司,其中縣級平臺高達4907家。而從地方融資平臺貸款債務與地方政府財力對比看,債務率為97.8%,部分地方政府融資平臺貸款債務率超過200%。采取的融資方式基本上都是以政府擁有的土地作質(zhì)押或是用綜合收費能力來保證項目的還款能力。地方政府融資平臺所貸資金，都是投入到地方基建項目建設當中去了，這些項目還貸資金來源，最后都是政府財政收入。問題就在這里，這些基建項目完工后，雖然對推動地方經(jīng)濟發(fā)展有成效，最終會體現(xiàn)在政府財政收入增長上面，但是因為中國現(xiàn)有分稅制情況下，財稅的大頭被中央拿走，地方政府可用的就是土地出讓金。一旦房地產(chǎn)行業(yè)出現(xiàn)衰退，土地流拍，地方財政少了一個大宗進項，后面?zhèn)鶆杖绾问請?？因此，可能造成地方融資平臺還款能力欠缺、銀行產(chǎn)生不良資產(chǎn)等問題。

二、地方政府融資平臺風險分析

地方融資平臺的風險主要表現(xiàn)為系統(tǒng)性風險,很大程度上以未來經(jīng)濟增長帶動地方財政收入增加、土地升值、招商引資等效益的顯現(xiàn)。

（一）貸款擔保流于形式

投向政府融資平臺的信貸通常具有以下共性：期限中長期，利率下浮，信用貸款為主，政府出具承諾函保證還款，投資項目一般盈利不佳甚至沒有盈利，未來還貸來源主要來自政府土地出讓收益等。擔保不規(guī)范是大部分地方融資平臺的“通病”。銀行為防范貸款風險，通常都會要求借款人提供融資擔保。為了讓融資平臺公司能從銀行獲得貸款，地方政府想方設法向銀行出具各種形式的擔保，這當中既有地方人大、政府出具的還貸支持性文件，也有地方財政出具還本付息的承諾函。然而一紙“擔保函”并不能降低這一借貸行為的風險，因為真正使用資金的地方政府相關部門，并未向銀行提供有價值的地方財政收支決算報表等依據(jù)。規(guī)范地方政府融資平臺擔保承諾行為，已成為相關部門的共識，但地方政府和人大“擔保函”應屬無效這一大的原則應該不會變。

（二）政府性風險問題突出

政府融資平臺的最大風險在于財務不透明，有的公司根本沒有財務報表，銀行很難判斷其真實的信用風險。即使提供了財務報表，由于非貨幣出資占據(jù)很大部分，政府靠注入多種資產(chǎn)來做大資產(chǎn)盤子，導致其真實資產(chǎn)評估較難

（三）借貸主體還貸能力不足

對于政府融資平臺類公司的貸款風險主要看地方政府的償債能力，但問題是，幾乎沒有地方政府向商業(yè)銀行出具過財政收支表，而政府投融資平臺個數(shù)繁多，其匯總的隱性負債到底多少，有無超過其償債能力，恐無人能說清。

三、地方融資平臺的風險防范

地方政府融資如無制度、紀律的有效約束,必然會在分散狀態(tài)和不透明狀態(tài)下積累公共風險,一旦積累到被觸發(fā)的局面,就會是危機的局面。“救火”的代價損失將是巨大的,唯一的正確方向,應是走向透明化、法紀化的“陽光融資”。今年中國銀監(jiān)會出臺了“三個辦法一個指引”，6月國務院出臺《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發(fā)[2010]19號），8月銀監(jiān)會出臺《關于地方融資平臺貸款清查工作的通知》（[2010]244號），中央相關部門對融資平臺貸款的發(fā)放和使用提出了嚴格的要求，多種信息表明，決策層已著手規(guī)范地方融資行為、整肅地方融資平臺。

（一）將地方政府投融資平臺分類處理

1、對于償還能力較強的，具有穩(wěn)定充足的現(xiàn)金流和第一還款來源、經(jīng)濟可持續(xù)、抵質(zhì)押品完備且手續(xù)齊全的項目，經(jīng)過必要的規(guī)范和清理后，繼續(xù)提供貸款支持，把基礎設施項目建設完工。

2、對于缺乏第一還款來源、現(xiàn)金流不足的其他項目，應積極落實第二還款來源，確保還款有保障。

3、對財政狀況較差、不符合相關規(guī)定投向產(chǎn)能過剩行業(yè)、違規(guī)挪用或資金閑置的貸款，以及地方政府決定關閉的平臺公司，則盡量不提供貸款，落實債權，采取多種措施盡早回收。

（二）防范純粹用來借錢的殼公司

如果原來單純依靠財政擔保的融資平臺貸款，有兩套風險緩釋措施，一是財政擔保承諾，二是土地抵押、政府協(xié)調(diào)的其他國企擔保、收費權質(zhì)押等。這一部分違規(guī)行為要重點清理，投融資平臺的銀行貸款必須與實體建設項目對應起來。

（三）對打包貸款進行項目的對應和清理

即是說銀行把貸款所對應的項目一一打開和對應，從而明確不同項目的償還能力和風險水平。項目存在沒有現(xiàn)金流、自有資金不到位、擔保措施不實等情形，想辦法落實其他有效的擔保抵押方式，及安排還款。

（四）運用市場化手段

1、對一部分有現(xiàn)金流的投融資平臺，可以通過市場化運作，如轉(zhuǎn)讓股份、轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)等形式，讓他能夠運行下去。

2、融資主體的變化，采用BT模式（Build—Transfer，即“建設——移交”，乃是政府利用非政府資金進行基礎非經(jīng)營性設施建設項目的一種融資模式），開展城鄉(xiāng)一體化等相關項目建設。

3、發(fā)行城投債，在中央代發(fā)地方債的額度中，爭取一些，以逐步壓縮商業(yè)性貸款，可以將它視為一種準市政債，經(jīng)過適當?shù)囊?guī)范、完善之后，還有發(fā)展的空間。

四、進一步規(guī)范政府性融資平臺

目前政府性投融資平臺為地方政府融資、促進地方基礎設施和公共服務設施建設方面，發(fā)揮了重要作用，雖然也出現(xiàn)了許多不規(guī)范的行為、存在一些隱患，但還是一種市場化與政策性相結合的有效融資運作模式。在目前地方融資渠道還不暢通、融資手段比較單一的情況下，政府性融資平臺還有繼續(xù)存在的必要，關鍵是要進一步進行規(guī)范。

（一）要切實加強融資平臺的債務風險管控，對出資不實以及治理架構、內(nèi)部控制、風險管理、資金管理運用制度不健全的融資平臺，要嚴格限制貸款和發(fā)行債券。

（二）融資平臺要逐步改變政企不分的格局，消除政府對融資平臺的行政干預，轉(zhuǎn)變其為政府融資圈錢的形象，真正將融資平臺打造為市場化的企業(yè)，弱化融資平臺的政府信用，強化企業(yè)信用，消除平臺債務風險最終轉(zhuǎn)化為地方財政風險。

（三）整合政府財政資源和資產(chǎn)，將分散于各個部門、各個領域的融資平臺分類整合，打造成幾個具有規(guī)模效應的平臺，將分散于各部門和領域的財政資金包括上級財政轉(zhuǎn)移資金集中起來使用，增強融資平臺的融資能力和投資能力。

（四）強化對融資平臺的信用評價；證券、金融監(jiān)管部門要加強對具有地方政府背景的融資平臺債券融資與貸款全過程的監(jiān)管。

[1]劉萬均.防范地方政府融資平臺風險的對策研究,天津經(jīng)濟.2010年第05期

[2]過文俊,王紅娟.防范地方政府投融資平臺風險的近慮遠謀,西部論叢.2010年 第06期

[3]楊海霞.地方政府融資風險難題,中國投資.2010年3月

[4]秦德安,田靖宇.我國地方融資平臺運行風險及控制研究,揚州大學稅務學院學報.2010年 第03期