易 東

[摘要] 社會保障制度是增進市場經(jīng)濟穩(wěn)定性的必然選擇,是實現(xiàn)人的全面發(fā)展的必然要求。農(nóng)村社會保障制度是建立完善的社會保障體系的必然要求,是推進社會主義新農(nóng)村建設,全面建設小康社會的需要。建立完善的農(nóng)村社會保障制度有助于農(nóng)村經(jīng)濟實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,維護社會穩(wěn)定。而目前我國農(nóng)村社會保障制度尚存在諸多問題,分析產(chǎn)生這些問題的原因,積極探討改革措施,逐步完善我國農(nóng)村社會保障制度,是我們所面臨的重要課題。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村 社會保障 制度建設 對策

經(jīng)過長期努力,我國在完善社會保障制度有了很大的進步,初步形成了社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業(yè)相銜接的總體框架,并在促進改革發(fā)展穩(wěn)定中發(fā)揮著重要作用。農(nóng)村社會保障體系是我國社會保障體系的重要組成部分,是全面建設小康社會的重要內(nèi)容。進一步完善農(nóng)村社會保障體系,對于擴大內(nèi)需,拉動經(jīng)濟發(fā)展,解決“三農(nóng)”問題,扎實推進社會主義新農(nóng)村建設,都具有非常重要的意義。

一、社會保障制度的涵義

社會保障制度是以政府為主體,組織個人和法人共同參與,通過國民收入分配和再分配,在一定時期內(nèi)對部分社會成員提供基本生活保障,以增進經(jīng)濟和社會發(fā)展穩(wěn)定性的福利經(jīng)濟制度,是市場經(jīng)濟體制的重要組成部分。

這一概述包括以下四個方面涵義:一是社會保障制度的對象分為社會保障的參與者和受益者兩個層次。二是社會保障制度體現(xiàn)一定的經(jīng)濟關(guān)系。直觀表現(xiàn)為社會保障基金籌集、分配和使用過程中所發(fā)生的資金運動和經(jīng)濟行為,實質(zhì)上反映了國家、個人、單位(雇主)之間、這一代人和下一代人之間的經(jīng)濟利益關(guān)系。三是社會保障制度的標準具有定時和定量的特點。定時即是指社會保障受益的時限。定量即是指社會保障制度提供給受益者的貨幣或服務,一般只能滿足這部分人的基本生活需要。四是社會保障制度的目的是為了增進經(jīng)濟和社會發(fā)展的穩(wěn)定性。

二、我國農(nóng)村社會保障制度建設中存在的問題

1、覆蓋范圍窄、層次低、社會化程度低。大部分農(nóng)村的社會保障停留在救濟的層面上,醫(yī)療保障是社區(qū)化不是社會化,而且大部分國有企業(yè)、私有企業(yè)以及三資企業(yè)對農(nóng)村勞動者的社會保障都存在不同程度的缺失。

2、管理混亂,缺乏法律保障,基金難以保值增值。城市社會保障由勞動和社會保障部組織實施。農(nóng)村養(yǎng)老保障和社會救濟由民政部門管理,農(nóng)村醫(yī)療由地方政府和集體經(jīng)濟共同管理,一些地方商業(yè)保險公司也參加了農(nóng)村保障,從而形成了城鄉(xiāng)分割、政事不分、多頭管理的格局。此外,農(nóng)村社會保障體制的不健全以及缺乏有效的法律保障,使得農(nóng)村社會保障工作無法可依、無章可循,農(nóng)村社會保障基金使用風險大,難以解決保值增值的問題。

3、土地的保障功能日益下降。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換使得農(nóng)村人均耕地減少,大量土地被征用,農(nóng)民要承受各種自然風險和市場風險,農(nóng)民不能變賣土地來養(yǎng)老,以及聯(lián)產(chǎn)承包責任制的體制制約了土地的規(guī)模經(jīng)營等原因,使得土地對農(nóng)村老人的生活保障功能逐漸下降。

4、家庭養(yǎng)老面臨挑戰(zhàn)。農(nóng)村人口老齡化和家庭小型化使家庭養(yǎng)老功能大大減弱,大批年輕農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,加重了家庭養(yǎng)老的困難。

三、農(nóng)村社會保障制度建設滯后的原因

1、政府在農(nóng)村社會保障資金投入上相對不足。就國家在社會保障投入分配上而言,城市與農(nóng)村很不平衡。城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險金已經(jīng)基本實現(xiàn)了社會統(tǒng)籌,建立了國家、企業(yè)、個人共同負擔的基金模式,而在農(nóng)村仍然以家庭保障為主,除養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險外,其他保險項目基本上沒有建立起來。城鎮(zhèn)的社會保險覆蓋率已達90%以上,而農(nóng)村覆蓋率不足2.4%。

2、社會保障管理體制沒有理順。就農(nóng)村的社會養(yǎng)老保險來說,由于歷史原因及利益驅(qū)動,在一些地方從開辦養(yǎng)老保險以來,保險公司從沒有停止與民政部門的競爭,與教育部門聯(lián)合對鄉(xiāng)村民辦教師進行保險,這勢必造成農(nóng)村養(yǎng)老保險的分割局面。

3、人口老化進程加快,社會養(yǎng)老日益艱難。隨著人民生活水平的不斷提高和醫(yī)療技術(shù)的發(fā)展,老年人口的平均壽命增長到了70歲,60歲以上的老年人口總數(shù)急劇上升,到2009年我國60歲以上人口已達1.6億,是整個歐洲老年人口的總和。預計到2014年我國老年人口將達2億,到本世紀中葉將達4.37億。

4、收繳保障基金的難度較大。由于農(nóng)民處于低收入且不穩(wěn)定的現(xiàn)實和短期利益最大化的行為動機,農(nóng)民工個人沒有動力繳納個人賬戶養(yǎng)老金。因此,社會養(yǎng)老保險費的收繳勢必會陷入兩難境地。

四、建立完善我國農(nóng)村社會保障制度的對策

1、加大對農(nóng)村社會保障的投入

切實增加政府投入,進一步推進由財政支撐的農(nóng)村社會保障事業(yè)發(fā)展。在資金籌集上,要加大政府財政投入,多渠道籌集保障資金。目前,“全國社會保障基金的資金來源包括財政預算撥款、國有股減持收入、彩票公益金收入和投資收益等。要在國家的財政預算中,根據(jù)社會保障資金的需求,在財政支出中公平地劃出農(nóng)村社會保障基金,才能確保農(nóng)村社會保障資金的足額到位。另一方面可以接受社會對保障事業(yè)的捐助、部分罰沒收入、土地的轉(zhuǎn)讓費、彩票公益金收入和投資收益等,都可以吸收充實到社會保障資金中來。國家還要可以通過開征新稅源或完善有關(guān)的稅收制度,以保障農(nóng)村社保資金的來源。建議財政部發(fā)行社會保障特種高利率國債,提供適合社會保障基金投資的特種建設項目。

2、加強社會保障資金的管理,確保資金保值和安全

2000年,政府做出決定,建立全國社會保障基金,同時設立全國社會保障基金理事會,負責管理運營全國社會保障基金,實現(xiàn)其保值增值。應強調(diào)資金的專用性,任何組織和個人不得以任何理由挪作他用,對違規(guī)者應嚴肅處理,追究其法律責任。此外,必須設立全國統(tǒng)一社會保障賬號,國家為每個農(nóng)民建立完全個人賬戶制,政府每年為他們支付一筆社會保障金,農(nóng)民不論前往何地工作和生活,賬戶隨其工作地轉(zhuǎn)換而轉(zhuǎn)移。強制社會各種經(jīng)濟成份的用人單位、企業(yè)必須為農(nóng)民工存入一筆社會保障金,直接注入個人賬戶。

3、加快建立農(nóng)村社會保障工作平臺

農(nóng)村社會保障體系關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益,應盡快建章立制,以規(guī)范、具體、配套的政策措施保證這項事業(yè)的健康發(fā)展。要健全組織機構(gòu),理順管理體制。建立有財政、勞動、民政、衛(wèi)生等部門組成的農(nóng)村社會保障工作機構(gòu),負責規(guī)劃、政策、實施辦法的制定和資金征收、管理、使用情況的監(jiān)督檢查以及資金保值增值的策劃。明確各級政府及有關(guān)職能部門在資金籌措和管理等方面的責任分工。建立健全適合農(nóng)村社會保障實際工作的業(yè)務、財務、基金和檔案管理等各項規(guī)章制度,實行崗位目標責任制。嚴格監(jiān)督和檢查,實行業(yè)務公開和信息定期發(fā)布制度,增加工作的透明度,大力推行和普及規(guī)范化操作。要加快實現(xiàn)農(nóng)村社會保障四級平臺(市、鎮(zhèn)、管理區(qū)、村/社區(qū))的網(wǎng)絡建設,建立農(nóng)村社會保障協(xié)管員隊伍來提高管理和服務水平,切實推進農(nóng)村社會保障工作。

4、大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟,努力增加農(nóng)民收入

首先應大力發(fā)展農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),它不僅可以吸收農(nóng)村剩余勞動力,還可以增加農(nóng)民收入;其次應大力發(fā)展高科技農(nóng)業(yè),提高農(nóng)副產(chǎn)品的科技含量和品質(zhì),使農(nóng)民增產(chǎn)增收;再次要大力推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化,提高農(nóng)業(yè)資源配置的效率和水平;最后努力推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設。

5、建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度

目前,對少數(shù)貧困老人的救助政府還可以承擔,而對為數(shù)眾多的貧困老人提供救助是任何國家和政府都難以做到的。因此,應該因勢利導、不失時機地建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度,用現(xiàn)代社會保障制度替代傳統(tǒng)的土地保障、完善農(nóng)民的城鎮(zhèn)化的進入機制,從根本上化解人多地少的矛盾,恢復土地的增值功能,進一步拓展增收渠道,提高農(nóng)民儲蓄自養(yǎng)和家庭保障的能力,為解決“三農(nóng)”問題開辟了一條現(xiàn)實之路。

6、改革農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓制度

長期以來,土地一直是農(nóng)民生活的最后保障,所以一些農(nóng)民由于擔心經(jīng)營非農(nóng)業(yè)的失敗,而不肯放棄土地,仍留有返鄉(xiāng)務農(nóng)的退路。但在目前農(nóng)民負擔沉重、農(nóng)產(chǎn)品價格低廉的情況下,土地的保障功能已經(jīng)受到嚴重削弱,特別是在市場化和城市化較高的農(nóng)村,種地養(yǎng)老已經(jīng)不太可能,特別是有些農(nóng)民工已經(jīng)較長時間離開了土地,進入城市非農(nóng)領(lǐng)域,其就業(yè)觀念和生活方式已經(jīng)發(fā)生了質(zhì)的變化。推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革,提高土地使用效益,再造土地的保障功能,就顯得很重要。應在堅持農(nóng)村土地集體所有制的前提下,政府應保證農(nóng)民的主體地位,允許農(nóng)民工自主轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán),通過實行租賃、拍賣、企業(yè)托管等形式,有效實現(xiàn)土地增值,使外在打工的農(nóng)民擺脫土地經(jīng)營的后顧之憂,使轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民工最終享有與所在城鎮(zhèn)人口相同的社會保障待遇。

7、進一步完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度

農(nóng)村是我國衛(wèi)生工作的重點,也是衛(wèi)生工作相對薄弱的環(huán)節(jié)。改善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件,提高農(nóng)村人口醫(yī)療衛(wèi)生和健康保障水平,就要進一步完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。要在現(xiàn)有的管理運行機制、籌資機制、結(jié)算報銷辦法、監(jiān)管制度、醫(yī)療救助制度等取得成效的基礎上,進一步完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度,需要繼續(xù)探索和完善穩(wěn)定的籌資機制,進一步規(guī)范、完善財政補助資金撥付辦法;逐步形成科學規(guī)范的補償方案,逐步擴大農(nóng)民的受益面,不斷提高農(nóng)民的受益水平;加強農(nóng)村醫(yī)療機構(gòu)內(nèi)部管理,建立健全疾病檢查、治療、用藥等方面的規(guī)范、制度及行之有效的自律機制,有效開展農(nóng)村衛(wèi)生機構(gòu)及其服務行為的外部監(jiān)管;切實加強經(jīng)辦機構(gòu)能力建設,提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療的管理能力。

8、建立并切實落實農(nóng)村最低生活保障制度,探索建立多種形式的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度

切實采取措施,從當?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平和財力狀況的實際出發(fā),合理確定保障標準和對象范圍。要實行動態(tài)管理,做到保障對象有進有出,補助水平有升有降。要與扶貧開發(fā)、促進就業(yè)以及其他農(nóng)村社會保障政策、生活性補助措施相銜接,堅持政府救濟與家庭贍養(yǎng)扶養(yǎng)、社會互助、個人自立相結(jié)合,鼓勵和支持有勞動能力的貧困人口生產(chǎn)自救,脫貧致富。加強制度建設,堅持公開、公平、公正的原則,規(guī)范申請、審核和審批程序,實行民主評議、社會公示、動態(tài)管理,做到制度完善、程序明確、操作規(guī)范;加強保障資金的管理和監(jiān)督,確保資金安全。要統(tǒng)籌考慮農(nóng)村各項社會救助制度,合理安排農(nóng)村最低生活保障資金,提高資金使用效益。

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作者簡介:

易東:(1968-),男,湖南漣源人,副教授,湖南對外經(jīng)濟貿(mào)易職業(yè)學院商務外語系總支書記,研究方向:社會經(jīng)濟學。

課題項目:

本文系湖南省2008—2009年度哲學社會科學立項課題《社會保障體系與建設和諧社會研究》(編號0801008B)階段性成果。