廖萍萍, 林丹

(1.福建江夏學(xué)院工商管理學(xué)院,福建福州 350009;2.福建師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,福建福州 350007)

雙重二元經(jīng)濟(jì)條件下征地補(bǔ)償機(jī)制的設(shè)計(jì)

廖萍萍1, 林丹2

(1.福建江夏學(xué)院工商管理學(xué)院,福建福州 350009;2.福建師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,福建福州 350007)

以土地發(fā)展權(quán)歸公、政府是征收土地的唯一合法主體為特征的現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度忽視了農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán),忽視了地方政府以土地尋租的可能性,降低了土地配置效率?，F(xiàn)行法律框架下改變征地補(bǔ)償測(cè)算辦法的改革方案,無(wú)法從根本上改變現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度中存在的缺陷,而基于土地產(chǎn)權(quán)制度改革的激進(jìn)方案又可能產(chǎn)生新的矛盾和問(wèn)題。為解決上述問(wèn)題而設(shè)計(jì)的雙重二元經(jīng)濟(jì)條件下的土地征收補(bǔ)償機(jī)制,通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng),以公開(kāi)規(guī)范的方式實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的增值,可有效彌補(bǔ)現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度的缺陷,保證包括農(nóng)民在內(nèi)的土地權(quán)益人按比例地享有增值收益。

征地補(bǔ)償;二元經(jīng)濟(jì);產(chǎn)權(quán)制度

雙重二元經(jīng)濟(jì)是指我國(guó)經(jīng)濟(jì)在城市化、工業(yè)化過(guò)程中還伴隨著由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型。這種特有的轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)不同于傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì),又不同于完全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。類(lèi)似地,現(xiàn)行的土地制度不同于政府征用、行政劃撥的計(jì)劃用地方式,也不同于完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府土地征收,而是形成了農(nóng)村土地計(jì)劃征收和城市土地壟斷供給的格局。這一制度安排的初衷是：一方面地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者可以依據(jù)利潤(rùn)最大化原則,對(duì)土地供求狀況做出靈敏的反應(yīng);另一方面,在市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮作用的基礎(chǔ)上,政府可以從社會(huì)目標(biāo)出發(fā),運(yùn)用宏觀(guān)調(diào)控系統(tǒng)來(lái)調(diào)節(jié)土地運(yùn)行,使之符合社會(huì)發(fā)展的總體目標(biāo)和社會(huì)的整體利益,避免市場(chǎng)機(jī)制作用的盲目性和完全自由競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的不良后果,使土地市場(chǎng)的運(yùn)行保持相對(duì)平穩(wěn),發(fā)揮對(duì)土地供求的調(diào)節(jié)功能,達(dá)到短期均衡和長(zhǎng)期均衡。[1]實(shí)踐表明,這一土地制度安排的缺陷日益顯現(xiàn),因而改革土地征收補(bǔ)償制度的呼聲日益高漲。有學(xué)者認(rèn)為解決這個(gè)問(wèn)題的辦法有兩個(gè)：一是由市場(chǎng)機(jī)制來(lái)加以解決,讓用地者自己跟農(nóng)民通過(guò)談判達(dá)成交易;二是在不改變現(xiàn)行有關(guān)土地征用的法律框架下,改革土地征收補(bǔ)償?shù)臏y(cè)算辦法。[2]本文擬總結(jié)現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度的基本特征,分析因此而導(dǎo)致的制度缺陷,比較兩種改革的辦法,提出雙重二元經(jīng)濟(jì)條件下的土地征收補(bǔ)償機(jī)制。

一、現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度的基本特征與缺陷

我國(guó)現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度的基本特征主要是由現(xiàn)行有關(guān)土地征收制度的法律框架——《中華人民共和國(guó)土地管理法》確定的,體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：實(shí)行土地發(fā)展權(quán)歸公的原則,國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度,政府是征收土地的唯一合法主體;實(shí)行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用權(quán)的管制,按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償,現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以保證被征地農(nóng)民保持原有生活水平為目標(biāo);政府通過(guò)對(duì)土地用途、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用權(quán)、征地補(bǔ)償費(fèi)及土地供給的管制,保證政府計(jì)劃征收土地過(guò)程中以較低的費(fèi)用征收土地,同時(shí)以較高的價(jià)格出讓土地,從而確保土地發(fā)展權(quán)歸公以及歸公的發(fā)展權(quán)收益最大化。

但現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度存在以下幾個(gè)方面的缺陷：一是忽視了農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)。在城鎮(zhèn)土地轉(zhuǎn)用過(guò)程中,土地原使用權(quán)人可以獲得土地的增值收益,而農(nóng)民卻無(wú)法從土地轉(zhuǎn)用中獲得土地增值收益。二是忽視了地方政府以土地尋租的可能性。由于對(duì)土地出讓收益的分配制度不健全,在道德風(fēng)險(xiǎn)和不完全信息的作用下,政府的土地出讓收益得不到有效監(jiān)督,因而有可能形成權(quán)力尋租,即形成政府制度性尋租[3]。三是形成了非均衡的土地市場(chǎng),降低了土地配置效率。

政府對(duì)土地用途、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用權(quán)、征地補(bǔ)償以及土地供給的管制是造成以上征地補(bǔ)償制度缺陷的直接原因。以農(nóng)地年產(chǎn)值倍數(shù)計(jì)算征地補(bǔ)償費(fèi)用,即相對(duì)固定的征地補(bǔ)償費(fèi)用,不僅導(dǎo)致了土地市場(chǎng)失靈,還導(dǎo)致政府對(duì)土地管制的“政府失靈”。

二、征地補(bǔ)償制度改革路徑的比較

現(xiàn)行法律框架下的征地補(bǔ)償制度改革是指在不改變現(xiàn)行土地所有制關(guān)系,維持政府對(duì)土地用途、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用權(quán)、征地補(bǔ)償以及土地供給的管制的前提下,對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)用的計(jì)算方法進(jìn)行改革。從 1953年到 2004年的半個(gè)世紀(jì)間,以農(nóng)地年產(chǎn)值倍數(shù)來(lái)計(jì)算征地補(bǔ)償費(fèi)用的方法沒(méi)有發(fā)生根本變化,直至2004年才有了根本上的松動(dòng)。國(guó)土資源部于 2005年 7月 23日下發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展制訂征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)工作的通知》啟動(dòng)了各地制訂征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)的工作。統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)方法中規(guī)定：“以前三年主要農(nóng)產(chǎn)年均產(chǎn)量、價(jià)格為主要依據(jù)測(cè)算統(tǒng)一年產(chǎn)值,同時(shí)綜合考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民生活水平、被征地農(nóng)民社會(huì)保障需要等其他條件,確定補(bǔ)償倍數(shù)?！边@使補(bǔ)償倍數(shù)成為一個(gè)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化而變化的動(dòng)態(tài)變量。征地區(qū)片綜合地價(jià)可采用農(nóng)地價(jià)格因素修正測(cè)算法進(jìn)行測(cè)算。農(nóng)地價(jià)格因素修正測(cè)算法提出,修正因素主要考慮土地區(qū)位、人均耕地?cái)?shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素。這從根本上改變了單純考慮土地原用途的征地補(bǔ)償方法,在一定程度上克服了統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)方法存在的缺陷。例如,以地價(jià)折中法對(duì)農(nóng)地價(jià)格進(jìn)行修正來(lái)確定征地區(qū)片綜合地價(jià),就綜合考慮了土地新舊用途,因而更全面;意愿調(diào)查法確定征地區(qū)片綜合地價(jià),就充分體現(xiàn)了綜合考慮農(nóng)民對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)的期望。

基于土地產(chǎn)權(quán)制度改革的征地補(bǔ)償制度改革認(rèn)為,土地制度改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,單純對(duì)征地補(bǔ)償制度進(jìn)行改革,無(wú)法改變現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度中存在的缺陷,只有突破現(xiàn)行的法律框架,進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)制度改革,才能建立起完善的土地市場(chǎng)機(jī)制,形成公平的市場(chǎng)價(jià)值,實(shí)現(xiàn)公正的征地補(bǔ)償。這一改革主要包括以下幾方面：否定土地發(fā)展權(quán)歸公的原則,主張“漲價(jià)歸農(nóng)”;認(rèn)為土地產(chǎn)權(quán)不清晰和殘缺不利于市場(chǎng)對(duì)土地資源的配置,主張農(nóng)地直接入市流轉(zhuǎn);主張公正補(bǔ)償原則——公正補(bǔ)償是按照被征收土地在公開(kāi)市場(chǎng)上能夠?qū)崿F(xiàn)的客觀(guān)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?即按照公平市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償[4]。因?yàn)闆](méi)有均衡的土地市場(chǎng)就無(wú)法確定公平的市場(chǎng)價(jià)值,被征地農(nóng)民也就無(wú)法得到公正的補(bǔ)償,所以要進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)制度改革。

筆者認(rèn)為,以上探討明晰土地產(chǎn)權(quán)和健全土地市場(chǎng)的觀(guān)點(diǎn)具有積極意義,但必須指出的是：(1)明晰土地產(chǎn)權(quán),有利于界定包括農(nóng)民在內(nèi)的土地產(chǎn)權(quán)人的權(quán)益,有利于健全土地增值收益的分配機(jī)制,但不能因此而否定土地發(fā)展權(quán)歸公。(2)完全競(jìng)爭(zhēng)的土地初級(jí)市場(chǎng)并不能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)地轉(zhuǎn)用過(guò)程中的公正補(bǔ)償。這是因?yàn)椋旱谝?農(nóng)民只是土地產(chǎn)權(quán)人之一,僅由他們直接參與流轉(zhuǎn)過(guò)程中的討價(jià)還價(jià)、確定土地轉(zhuǎn)用價(jià)格,有可能損害其他土地產(chǎn)權(quán)人的權(quán)益;第二,由農(nóng)民與土地使用者分散地進(jìn)行土地交易,將會(huì)提高土地的交易費(fèi)用;第三,土地增值的不確定性以及農(nóng)民對(duì)土地價(jià)值評(píng)估的信息不完全,難以保證以市場(chǎng)均衡的價(jià)格實(shí)現(xiàn)土地轉(zhuǎn)用,因而不能確保農(nóng)民的權(quán)益;第四,完全由市場(chǎng)機(jī)制確定土地補(bǔ)償價(jià)格,可能會(huì)由于土地區(qū)位不同、市場(chǎng)轉(zhuǎn)用價(jià)格不同而造成不公平的補(bǔ)償;第五,完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)不利于政府提高土地利用規(guī)劃實(shí)施效率,也不利于實(shí)現(xiàn)規(guī)劃圈內(nèi)外的同價(jià)補(bǔ)償,可能造成土地增值收益的分配不公。

三、雙重二元經(jīng)濟(jì)條件下征地補(bǔ)償機(jī)制的設(shè)計(jì)

1.雙重二元經(jīng)濟(jì)條件下的征地補(bǔ)償機(jī)制

現(xiàn)行法律框架下的征地補(bǔ)償制度改革無(wú)法從根本上改變現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度存在的缺陷,而基于土地產(chǎn)權(quán)制度改革的激進(jìn)改革方案又可能產(chǎn)生新的矛盾和問(wèn)題。而雙重二元經(jīng)濟(jì)條件下征地補(bǔ)償機(jī)制的設(shè)計(jì),是在我國(guó)從農(nóng)業(yè)化向工業(yè)化轉(zhuǎn)型、從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的背景下筆者提出的一種漸進(jìn)式改革方案。漸進(jìn)式改革本身在一定的條件下就可能是最優(yōu)的[5]。這一改革方案的基本思路是：(1)堅(jiān)持土地的社會(huì)主義公有制,實(shí)行土地發(fā)展權(quán)歸公的原則;(2)將土地的使用產(chǎn)權(quán)界定給農(nóng)民,農(nóng)民可以分享土地發(fā)展權(quán);(3)維持土地用途和農(nóng)地轉(zhuǎn)用的管制,通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開(kāi)規(guī)范的方式實(shí)現(xiàn)土地轉(zhuǎn)用過(guò)程中的增值;(4)包括農(nóng)民在內(nèi)的土地權(quán)益人可以按比例享有土地增值收益;(5)在明晰土地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上確立土地增值收益分配、使用和監(jiān)管機(jī)制。

2.三種征地補(bǔ)償方案的比較

現(xiàn)行法律框架下的征地補(bǔ)償制度改革方案,仍然是政府統(tǒng)一征收農(nóng)民的土地并按土地原用途給予補(bǔ)償,政府向土地使用者拍賣(mài)土地并獲得土地出讓金 (見(jiàn)圖1)。

基于土地產(chǎn)權(quán)制度改革的征地補(bǔ)償方案實(shí)質(zhì)上就是主張實(shí)行完全的土地市場(chǎng)機(jī)制。在這一機(jī)制中,在土地規(guī)劃的前提下,農(nóng)民直接向土地使用者出讓土地,并以土地的市場(chǎng)價(jià)格獲得土地增值收益,政府以稅費(fèi)的形式取得土地增值收益 (見(jiàn)圖2)。

筆者設(shè)計(jì)的雙重二元經(jīng)濟(jì)條件下的征地補(bǔ)償方案,則是通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開(kāi)規(guī)范的方式實(shí)現(xiàn)土地轉(zhuǎn)用過(guò)程中的增值,將在土地拍賣(mài)市場(chǎng)中獲得土地出讓金按比例向農(nóng)民支付征地補(bǔ)償費(fèi)(見(jiàn)圖3)。

圖1 現(xiàn)行法律框架下的征地補(bǔ)償改革方案

圖2 基于土地產(chǎn)權(quán)制度改革的征地補(bǔ)償方案

圖3 雙重二元經(jīng)濟(jì)條件下的征地補(bǔ)償方案

雙重二元經(jīng)濟(jì)條件下的征地補(bǔ)償方案與現(xiàn)行法律框架下的征地補(bǔ)償制度改革方案相同之處是：堅(jiān)持土地的社會(huì)主義公有制,實(shí)行土地發(fā)展權(quán)歸公的原則,維持土地用途和農(nóng)地轉(zhuǎn)用的管制。與現(xiàn)行法律框架下的征地補(bǔ)償制度改革方案不同之處是：從由政府統(tǒng)一征收轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng),以公開(kāi)規(guī)范的方式實(shí)現(xiàn)土地轉(zhuǎn)用過(guò)程中的增值;從改革征地補(bǔ)償費(fèi)用的測(cè)算方法轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民可以按比例享有土地增值收益。

雙重二元經(jīng)濟(jì)條件下的征地補(bǔ)償方案與基于土地產(chǎn)權(quán)制度改革的征地補(bǔ)償方案相同之處是：主張明晰土地產(chǎn)權(quán),承認(rèn)農(nóng)民享有土地發(fā)展權(quán),農(nóng)民可以享有土地增值收益。與基于土地產(chǎn)權(quán)制度改革的征地補(bǔ)償方案不同之處是：在基于土地產(chǎn)權(quán)制度改革的征地補(bǔ)償方案中,農(nóng)民直接參與土地的市場(chǎng)定價(jià),以競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的價(jià)格為基礎(chǔ)獲得補(bǔ)償;而本文的改革方案則通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開(kāi)規(guī)范的方式實(shí)現(xiàn)土地轉(zhuǎn)用過(guò)程中的增值,農(nóng)民以土地拍賣(mài)價(jià)格為基礎(chǔ)獲得補(bǔ)償。

總之,針對(duì)現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度忽視農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)、忽視地方政府可能存在的尋租行為等缺陷,筆者設(shè)計(jì)了一種不同于現(xiàn)行法律框架下改變征地補(bǔ)償測(cè)算辦法的改革方案、也不同于基于土地產(chǎn)權(quán)制度改革的邀進(jìn)式征地補(bǔ)償方案的漸進(jìn)式征地補(bǔ)償方案：農(nóng)民可按比例享有土地增值收益,保證了農(nóng)民的發(fā)展權(quán)收益;通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開(kāi)規(guī)范的方式實(shí)現(xiàn)土地轉(zhuǎn)用過(guò)程中的增值,使政府從土地經(jīng)營(yíng)者轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)監(jiān)管者,理順了地方政府在市場(chǎng)中的定位。另外,通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開(kāi)規(guī)范的方式實(shí)現(xiàn)土地轉(zhuǎn)用過(guò)程中的增值,可以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì),降低農(nóng)地轉(zhuǎn)用過(guò)程中的交易費(fèi)用;同時(shí),以公開(kāi)規(guī)范的方式實(shí)現(xiàn)土地轉(zhuǎn)用過(guò)程中的增值,可以避免信息不對(duì)稱(chēng),并提高交易效率;通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開(kāi)規(guī)范的方式所確定的土地轉(zhuǎn)用價(jià)格,還為公益性征用土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提供了公允的依據(jù)。

[1]周治平,陳章喜.城市土地經(jīng)濟(jì)運(yùn)行 [M].廣州：廣東高等教育出版社,1990：66.

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[3]沈飛,朱道林,畢繼業(yè).政府制度性尋租實(shí)證研究——以中國(guó)土地征用制度為例 [J].中國(guó)土地科學(xué),2008(4)：219.

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F301.1

A

1009-3729(2010)05-0097-03

2010-07-15

廖萍萍 (1968— ),女,湖北省羅田縣人,福建江夏學(xué)院副教授,博士,主要研究方向：城鄉(xiāng)土地問(wèn)題;林丹(1966—),男,福建省福州市人,福建師范大學(xué)博士研究生,主要研究方向：城鄉(xiāng)土地問(wèn)題。