馬洪范
近些年來,我國地方財政收入在實現(xiàn)大幅增長的同時,國庫現(xiàn)金盈余成為國庫賬戶中資金運行的常態(tài),有些東部省份的國庫現(xiàn)金余額甚至高達上千億元人民幣。如何開展地方國庫現(xiàn)金管理,已成為當前中央與地方政府普遍關(guān)注的一個重大課題。
管理的特殊性與制度建設(shè)的重點
開展國庫現(xiàn)金管理,可以達到減少閑置資金,充分保證資金的流動性,改善政府現(xiàn)金流入與流出,獲取現(xiàn)金投資收益等目的。然而,在國庫現(xiàn)金管理操作過程中,難以保證不會出現(xiàn)適得其反的結(jié)果。
桔縣是美國加利福尼亞州一個美麗富饒、瓜果飄香的縣。1994年的一天,縣政府突然宣布損失17億美元,不得不接受破產(chǎn)清算。這就是聞名國際金融界的桔縣財政破產(chǎn)案。桔縣破產(chǎn)案發(fā)生的根本原因在于該縣財政官員Robert Citron通過債券回購交易籌集195億美元資金,其中115億投資于長期國債和政府機構(gòu)債券,80億美元投資于反向浮動利率期票。由于短期利率大幅上升,造成桔縣財政巨額虧損,以致被迫宣布破產(chǎn)。
從深層次上來思考,上述事實向我們提出了在地方國庫現(xiàn)金管理中最為關(guān)鍵的一個問題,即如何避免以投資之名而行投機之實的操作行為。這在客觀上需要建立完善的國庫現(xiàn)金管理的制度與法律框架。
從基礎(chǔ)上看,中央財政收支規(guī)模相對較大且集中度較高,而地方收支則更加直接和細致;從目標上看,中央國庫現(xiàn)金管理受成本效益與政策等雙重目標的約束,而地方政府更像一個企業(yè),往往只追求單一的成本效益目標;從操作工具上看,中央國庫現(xiàn)金管理多使用簡便易操作的金融工具,受限制較多,而在地方可使用的金融工具卻非常豐富;從風險上看,中央面臨的更多的是政策風險,即現(xiàn)金管理政策與財政政策、債務政策及貨幣政策之間的協(xié)調(diào),而地方面臨的更多的則是資金的市場風險,即資金遭受損失的程度。
根據(jù)以上分析,地方國庫現(xiàn)金管理的制度設(shè)計有其特殊性,重點應放在現(xiàn)金管理的具體操作規(guī)范上,尤其是現(xiàn)金余額投資規(guī)范上。主要體現(xiàn)在投資范圍約束、投資比例約束、投資工具約束、投資代理人約束等方面。
管理權(quán)的劃分與操作模式的設(shè)計
在既定法律與制度框架下,地方政府如何開展國庫現(xiàn)金管理還需處理一個更為根本的問題,即地方國庫現(xiàn)金管理的決策與操作是集權(quán)還是分權(quán),是由地方政府自主做出,還是由中央政府或相對高層級的政府做出。
縱觀國外實踐,大致可分為分權(quán)型與集權(quán)型兩種類型。所謂分權(quán)型,是指中央和地方政府各自負責自己的國庫現(xiàn)金管理。中央政府對本級國庫收支進行合理統(tǒng)籌安排和投融資,地方政府自主管理本級的國庫現(xiàn)金,進行國庫現(xiàn)金管理操作。美國、英國、澳大利亞是這種模式的典型代表。所謂集權(quán)型,是指國庫現(xiàn)金管理的操作權(quán)限集中到中央政府,地方政府不能根據(jù)自身情況進行操作。法國、德國是這種模式的典型代表。
根據(jù)國際貨幣基金組織的一份工作報告顯示,一個國家的國庫現(xiàn)金管理在縱向上的權(quán)力分割需要放在更為廣闊的視野下進行決策與選擇。
這份工作報告比較了發(fā)展中國家、轉(zhuǎn)型經(jīng)濟國家以及發(fā)達經(jīng)濟國家三種類型共7個國家(美國、法國、挪威、保加利亞、俄羅斯、巴西、南非)的國庫體系及其集中化程度。發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟國家一般采取高度集中化的國庫體系,相應地地方國庫現(xiàn)金管理傾向于集權(quán)型;而對于發(fā)達國家而言,國庫體系總體的集中化程度很低,地方國庫現(xiàn)金管理更傾向于分權(quán)型。當然,在實際的運用過程中,可以采取兩種類型在某種程度上的結(jié)合體,這將更有利于調(diào)適不同地區(qū)、不同情況下的具體需要。
我國地方政府開展國庫現(xiàn)金管理的戰(zhàn)略選擇
建立一套科學、合理、完善的地方國庫現(xiàn)金管理制度與機制,是一項非常復雜的系統(tǒng)性工程。我們應在以下方面努力取得進展,為地方政府開展國庫現(xiàn)金管理創(chuàng)造條件。
1建立地方自主操作與中央代為操作相結(jié)合的模式。在地方自主進行國庫現(xiàn)金管理操作中,中央應明確可以投資的范圍和使用的工具等,嚴格約束地方政府的融資規(guī)模與風險水平,敦促地方政府不斷提高國庫現(xiàn)金管理活動的透明化、規(guī)范化、公開化。
2建立責權(quán)利相統(tǒng)一的政府理財機制。縱向上建立完善各級政府責權(quán)利相統(tǒng)一的理財機制,規(guī)范各級政府的資金持有關(guān)系。從體制上將資金關(guān)系徹底劃清,屬于中央的資金要及時繳人中央國庫單一賬戶,屬于地方的資金也要及時繳入地方政府國庫單一賬戶,中央與地方之間的資金往來都應視作借貸關(guān)系,按照有償?shù)姆绞秸_處理雙方關(guān)系,切實保障各自的利益。橫向上實現(xiàn)財政、央行、商業(yè)銀行以及各部門各預算單位之間的利益協(xié)調(diào)與整合。各相關(guān)部門應從手段創(chuàng)新和業(yè)務模式再造上提高工作效率,加快信息化建設(shè)步伐,實現(xiàn)國庫收支全過程信息共享。
3建立與完善國庫管理體系。我國現(xiàn)行的國庫制度是雙重代理制度。在設(shè)置中央銀行分支機構(gòu)的地方由中央銀行代理國庫,沒有設(shè)置中央銀行分支機構(gòu)的地方由商業(yè)銀行代理國庫。分層代理制度是國庫業(yè)務專業(yè)化分工進一步深化的具體體現(xiàn),完全不同于雙重代理制度下形成的簡單化、行政化的業(yè)務分工,有利于國庫職能的全面發(fā)揮以及國庫管理水平的提高。
4進一步推進配套措施改革。大力推行預算管理制度改革,強化資金控制,提高資金效益;推進預算會計制度改革,逐步引人權(quán)責發(fā)生制預算會計,確保財務合規(guī)性、公共資源的使用效率與財政的可持續(xù)性;建立一個發(fā)達、成熟的貨幣市場,增強市場流動性,培育市場參與者、豐富交易品種,為高效管理國庫現(xiàn)金提供良好的市場環(huán)境;建立政府財政管理信息系統(tǒng)和現(xiàn)代化銀行支付系統(tǒng),設(shè)計與建設(shè)國庫現(xiàn)金管理操作系統(tǒng),為國庫收支的高效運作提供堅實的技術(shù)支撐;修訂與制定相關(guān)法律、法規(guī)和管理辦法,實現(xiàn)依法行政與依法理財。