余汝興

近年來，隨著各級財政收入的持續(xù)快速增長，財政支出規(guī)模不斷擴大，財政性資金為推動經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了巨大作用。在財政使用過程中，各地均為了特殊工作設(shè)立了各種財政專項資金，但從實際運作來看，如何發(fā)揮好專項資金使用效率，已經(jīng)成為各級財政正面臨和急需解決的問題。

作為一個西部省會城市，昆明雖然在經(jīng)濟發(fā)展上無法與許多東部城市相提并論，但是卻建立了比較先進的專項資金積累機制，正整合用活了專項資金。

困惑和問題

財政專項資金是指為適應(yīng)經(jīng)濟社會改革與發(fā)展要求，完成特定工作任務(wù)或?qū)崿F(xiàn)某一事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，由財政預(yù)算安排或由其它財政性資金籌集，在一定時期內(nèi)具有專門用途和績效目標(biāo)的專項資金。

在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，昆明相關(guān)職能部門根據(jù)工作需要提出了安排專項資金的要求，應(yīng)該說在特定時期內(nèi)，設(shè)立專項資金對于集中財力辦大事起到了積極作用。但是由于對專項資金設(shè)立、退出等尚未建立嚴格的管理制度，昆明市財政專項資金管理過程中存在著項目設(shè)置過多過散、資金沉淀時間過長、使用績效不高等問題，許多專項資金已經(jīng)遠離了設(shè)立之初的真正目的，或者說已經(jīng)在本領(lǐng)域沒有發(fā)揮更大作用的價值。

但是，受歷史原因或者是慣性管理思維的影響，專項資金已經(jīng)成為各主管部門的必爭之地，已經(jīng)成為繼“農(nóng)業(yè)、教育、科技”等法定增長之外的“法定安排”，在一定上弱化了財政宏觀調(diào)控職能。

為增強地方財政政策制定和實施的科學(xué)性、時效性和嚴肅性，針對全國各地面臨的同樣困惑和問題，昆明市著手在專項資金管理上進行改革和創(chuàng)新。

調(diào)整和整合

清理、調(diào)整和整合財政專項資金，已成為各地財政專項資金管理的新共識，但是這其中涉及各主體的利益調(diào)整問題，僅靠財政職能層面來推動是一項艱難的工程。

2008年，昆明市提出了“跨越式”發(fā)展戰(zhàn)略。圍繞市委、市政府的決策部署，經(jīng)過一年多的調(diào)研，昆明市財政局制定了《昆明市深化財政綜合改革，創(chuàng)新財政管理制度的若干意見》，并經(jīng)市委、市政府研究、市人大做出正式?jīng)Q議后，2009年以市政府文件印發(fā)執(zhí)行。

這份意見當(dāng)中提出了創(chuàng)新專項資金管理的三條舉措：

1分類整合專項資金。按照改革發(fā)展的需要和分類整合的思路，在全面清理歷史形成的各類專項資金的基礎(chǔ)上，對合理的、政策性的專項資金予以保留，對不合理的、沒有實際存在意義和沒有實際效果的專項資金堅決取消，對來源渠道、使用范圍以及業(yè)務(wù)主管部門相同或類似的專項資金進行合并。

2對于清理后保留或合并的專項資金，按照“一項專項資金制定一個管理辦法”的總體思路，財政部門會同業(yè)務(wù)主管部門分別修訂或制定管理辦法。

3加強專項資金監(jiān)管。財政、監(jiān)察、審計和業(yè)務(wù)主管部門按照各自職責(zé)，依法對專項資金收支管理活動進行監(jiān)督；嚴格使用范圍，專項資金一律不得用于部門單位的工資福利經(jīng)費和辦公經(jīng)費支出。

2009年在編制2010年部門預(yù)算時，昆明市財政局緊緊圍繞市委、市政府中心工作，按照“存量調(diào)結(jié)構(gòu)、增量調(diào)方向、以增量調(diào)存量”的思路，根據(jù)現(xiàn)行預(yù)算科目和目前各項專項資金設(shè)置情況，從2010年起對專項資金實行分類管理，具體分為13類：(1)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項；(2)城市維護管理專項；(3)科教專項；(4)工業(yè)發(fā)展專項；(5)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)專項；(6)綠化建設(shè)專項；(7)環(huán)保、生態(tài)及滇池專項；(8)教育專項；(9)社會保障專項；(10)城市住房專項；(11)財政支農(nóng)專項；(12)信息化建設(shè)專項；(13)政法專項。

在編制部門預(yù)算時，對上述13類專項資金的安排逐項進行分析、研究，嚴格審核把關(guān)。應(yīng)該說，昆明市在財政專項資金調(diào)整和整合管理方面邁出了堅實的一步。

同時，昆明市還建立了以績效為導(dǎo)向的專項資金管理制度，從編制2010年部門預(yù)算開始，將績效目標(biāo)作為項目支出的重要組成納入年度部門預(yù)算，凡是年初預(yù)算500萬元以上的項目支出，均需要編報績效目標(biāo)一并報送。年度預(yù)算執(zhí)行后，將由財政部門組織中介機構(gòu)對各部門專項資金使用情況進行績效評價，對于績效評價達不到預(yù)期效果的資金，對其主管部門項目申報將進行嚴格審核，適度削減其次年項目支出預(yù)算。

財政積累機制

在市場經(jīng)濟條件下，財政資金對市場主體扶持主要體現(xiàn)為杠桿放大和導(dǎo)向作用。目前，昆明市正在醞釀財政專項資金管理的一種新模式，即如何使專項資金由分散轉(zhuǎn)向集中、由單純支出轉(zhuǎn)向基金積累轉(zhuǎn)變。

應(yīng)該說這方面的管理經(jīng)驗，科技部、財政部已出臺過關(guān)于科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金的相關(guān)規(guī)定，昆明市已在2008年制定出臺了《昆明市科技型型小企業(yè)投資引導(dǎo)資金管理辦法》，通過設(shè)立科技型型小企業(yè)投資引導(dǎo)資金，采取階段參股、跟進投資、風(fēng)險補助和投資保障等四種方式對科技型中小企業(yè)投資進行引導(dǎo)，并取得了明顯效果。但全國大多數(shù)地方的經(jīng)驗來看，通過階段參股、跟進投資、風(fēng)險補助和投資保障等四種方式對市場主體進行扶持，并在適當(dāng)時機財政資金選擇退出的機制僅僅局限于某幾個專項資金。

目前，昆明市正在著手研究關(guān)于創(chuàng)新財政投入，建立財政專項資金積累機制的相關(guān)措施?？傮w思路是：通過整合現(xiàn)有各類扶持市場主體的財政專項資金，設(shè)立財政專項積累資金，以參股、融資擔(dān)保和跟進投資等形式引導(dǎo)社會資本投向政府明確需要扶持的領(lǐng)域，多層次放大財政扶持企業(yè)發(fā)展的投資，充分發(fā)揮財政資金的杠桿放大作用、財政資金的導(dǎo)向效應(yīng)和對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持效應(yīng)，實現(xiàn)財政資金的良性循環(huán)和滾動發(fā)展。

最終達到的目標(biāo)是：改革現(xiàn)行專項資金使用模式，創(chuàng)新市場經(jīng)濟條件下公共財政支持企業(yè)發(fā)展的方式，實現(xiàn)“三個轉(zhuǎn)變”：

1由傳統(tǒng)的資金直接投入方式，向有利于形成企業(yè)科學(xué)發(fā)展的體制、機制、制度安排方面和“政府引導(dǎo)、企業(yè)為主”轉(zhuǎn)變，使財政企業(yè)政策更加科學(xué)，更具公平，更有效率；

2由分散的、多層面的、放射性的資金安排，向重點提高企業(yè)自主創(chuàng)新能力、轉(zhuǎn)變企業(yè)發(fā)展方式、科技成果轉(zhuǎn)化和品牌建設(shè)并重轉(zhuǎn)變，著力提升企業(yè)的競爭力；

3由支持單個企業(yè)的發(fā)展，向支持基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、重點產(chǎn)業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域和公共服務(wù)體系建設(shè)轉(zhuǎn)變，推動由粗放型、數(shù)量型發(fā)展方式，向集約型、質(zhì)量效益型發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，不斷提升經(jīng)濟增長的質(zhì)量和效益，推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和布局的優(yōu)化調(diào)整。