本刊特約研究員

政府性資金監(jiān)管是公共財政體制構(gòu)建的重要內(nèi)容。政府性資金的籌集、存儲、分配、管理和使用情況集中反映政府的活動范圍、行政理念和行政績效，但是目前對于政府性資金監(jiān)管主要集中在資金的分配和使用上，而對資金存儲這一重要環(huán)節(jié)的監(jiān)管研究基本上還是一片空白。

針對這一情況，浙江省H市財政局國庫課題調(diào)研組經(jīng)過調(diào)查，在分析當前國內(nèi)政府性資金各種存儲方式的基礎上，對規(guī)范政府性資金存儲進行深入探索和思考。

資金存儲“軟肋”

該市調(diào)研組經(jīng)過調(diào)查，發(fā)現(xiàn)該市地方本級政府性資金存儲雖然取得了一些進展，但仍面臨諸多現(xiàn)實問題。主要表現(xiàn)在：

1存儲管理機制不全面。以該市本級財政部門對財政性資金存儲管理為例，盡管該市本級財政部門對財政性資金存儲管理比較規(guī)范，但存儲機制建設還不全面。目前主要側(cè)重于資金存儲分配，對商業(yè)銀行選擇機制和資金調(diào)度運作機制還沒有實質(zhì)性的探索與實踐。即使對前者，也只是涉及資金的存款結(jié)構(gòu)而未涉及銀行的分配結(jié)構(gòu)，只是依據(jù)存款計算貢獻而不是依據(jù)貢獻分布存款，因此，市本級政府性資金存儲管理仍需完善。

2存儲管理制度還缺乏。當前，該市除市本級財政部門通過制定《財政資金存款管理作業(yè)指導書》，明確規(guī)定財政資金存款賬戶的開戶、銷戶變更、資金存儲等程序和權(quán)限外，其它各部門的資金存儲管理還缺乏相應制度。盡管各部門都制定了對資金撥付和審批的管理制度，但是在具體的做法上又各不相同。

2009年該市的審計部門對部分機構(gòu)2007年度和2008年度的政府性資金管理情況進行了審計調(diào)查，發(fā)現(xiàn)單位資金存儲管理基本采用領導決定方式，選擇銀行比較隨意，缺乏相應制度保障，同時定期存款存儲行的選擇缺乏公開、透明機制。

3部門理財意識較薄弱。2009年該市審計局對市本級政府性資金存款管理的審計結(jié)果表明，大部分職能部門理財意識較淡薄，沒有資金存儲計劃，不能統(tǒng)籌安排資金的存儲方式。特別是部分單位以活期形式存放的沉淀資金量過大，導致政府性資金存儲效益低下。

4銀行考核結(jié)果不共享。當前的問題是財政部門和相關(guān)職能部門并沒有利用好該評價結(jié)果：一是政府性資金存儲目前在開戶銀行的選擇、存款的分配上較多考慮的是利率水平、服務能力，考核指標不夠全面，政府性資金存儲分配還沒有與評價結(jié)果相掛鉤；二是與目前杭州對扶持發(fā)展金融業(yè)促進相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策相脫節(jié)，難以充分發(fā)揮財政資金四兩撥千金的引導作用。

新型存儲模式

結(jié)合該市調(diào)研組在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)的問題，該市財政從自身實際出發(fā)，對政府性資金存儲機制的相關(guān)內(nèi)容進一步探索和實踐，建立了不同于領導決定方式的新型存儲模式，即指標考核模式和招投標模式。

指標考核模式

指標考核模式是大多數(shù)地區(qū)政府性資金存儲機制改革的模式。根據(jù)指標的數(shù)量又分單一指標考核和復合指標體系考核兩種方式。

(1)單一指標考核方式

單一指標考核方式就是將某一指標作為財政存款向各銀行分配的決定性因素或重要依據(jù)因素。此種方式具有操作簡便，目標明確，拉動作用明顯等優(yōu)勢，相比傳統(tǒng)的領導決定方式更加公平和客觀，但存在指標設置上過于簡單和片面，無法全面發(fā)揮政府性資金的引導作用，發(fā)揮銀行對地方經(jīng)濟的扶持作用等問題。比如，該市為了完成某博覽會捐款任務，自2007年開始，以存款相對穩(wěn)定的社保資金上一年末的存款余額為基數(shù)，按千分之一的比例計算捐款額度等。

(2)復合指標體系考核方式

復合指標體系考核方式就是設置多個類別指標，并賦予每個指標不同權(quán)重，按標準對各個銀行進行考核評定，并以此作為財政存款向各銀行進行分配時的決定因素。

復合指標體系考核方式具有較強實用性，如該市某兩區(qū)的財政專項資金存儲也采用復合指標體系考核方式。其中一個區(qū)成立財政存款管理小組，將各銀行的財政性存款與各銀行的貸款、政府性貸款及工業(yè)型貸款三方面掛鉤計算分配各行應占有的財政存款數(shù)額，按月統(tǒng)計、按季提交調(diào)整方案，經(jīng)領導小組討論決定后局長一支筆審批。

另外一個區(qū)的財政局則成立財政專項資金存款管理考評小組，對財政專項資金存放選擇的金融機構(gòu)和資金量的確定采取考評結(jié)合的方式。以考評小組設定的服務、貢獻等指標體系評分為主要依據(jù)，計算單個金融機構(gòu)得分在各金融機構(gòu)評分總和中所占的比例，由考評小組進行綜合考評，并以最終考評結(jié)果來確定各金融機構(gòu)獲得財政存款的分配數(shù)額。在保證資金日常支付和周轉(zhuǎn)流動需要的前提下，通過不同存款期限的組合，實現(xiàn)財政資金效益最大化。

調(diào)研組經(jīng)過分析表明，復合指標體系考核方式一方面能較大程度地保證財政專項資金向銀行進行存款分配時的透明、公正，確保資金安全；另一方面也有利于引導商業(yè)銀行加大對地方經(jīng)濟發(fā)展的支持力度。

同時，調(diào)研組也指出，由于各家銀行對當?shù)亟?jīng)濟社會建設的貢獻和支持滲透在各個方面，每家商業(yè)銀行的側(cè)重點不同，都有各自的重點業(yè)務，很難用指標全面概括，部分指標相關(guān)數(shù)據(jù)的收集和核實也較為困難。因此科學、合理、公平、合法、公開、有效的設計指標及其權(quán)重，對于復合指標體系考核模式來講，既是核心也是難點。

招投標模式

對于招投標模式，由于地方國庫現(xiàn)金管理規(guī)定尚未出臺，地方財政資金招投標缺乏相應制度保證和操作機構(gòu)。因此，從地方層面來講，嘗試者鳳毛麟角。

該市調(diào)研組在長期調(diào)研、分析以及收集資料發(fā)現(xiàn)，浙江省某地區(qū)曾經(jīng)嘗試委托市公共資源交易中心對預算外資金存款進行公開招標，并由紀委行政執(zhí)法部門派員全程參與監(jiān)督。

招標的預算外資金是2008年末的預算外結(jié)余資金，總額為8.98億元，招標按存儲結(jié)構(gòu)劃分為：①隨時需調(diào)用的資金1.98億元，②三月期資金1億元，③六月期資金2億元，④一年期資金2億元，⑤二年期資金2億元。要求參與投標的商業(yè)銀行注冊資金必須大于9億元。

招標的評分標準分為安全性指標和理財收益指標兩類，其中資金安全性指標為40分，根據(jù)各銀行資質(zhì)、服務、網(wǎng)點等情況進行評分；理財收益指標是招標的核心指標，分值為60分，分兩項評定，其一根據(jù)資金的存儲結(jié)構(gòu)，要求8.98億元資金的年平均收益率必須大于1.92％；其二下浮現(xiàn)有城投、城開公司等政府建設項目貸款利息，計算出降息數(shù)據(jù)，折算為收益率，兩項合計為總收益率。

根據(jù)安全性、理財收益指標的評分，選擇最高得分者為中標單位。最后經(jīng)專家組評審打分，建行某分行以資金年收益率3.79％中標(該行就是原來財政資金的存款行)。

調(diào)研組認為，招投標制度能有效

減少信息不對稱的狀況，是避免暗箱操作、防止權(quán)力尋租的有效辦法。但是從實踐的反饋情況看，現(xiàn)行條件下地方財政資金引人招投標在制度、技術(shù)上存在著政策風險、操作困難、收益風險等制約因素。

完善存儲機制

除了現(xiàn)有的應運模式外，如何更加完善政府性資金存儲機制，該市調(diào)研組在長期調(diào)研和實踐的基礎上總結(jié)，從理論內(nèi)涵和規(guī)范實踐方面并給出了幾點建議：

1政府性資金存儲機制尚處于起步探索階段。從地區(qū)范圍來看，絕大多數(shù)地區(qū)仍采用傳統(tǒng)的領導決定制模式，缺乏相應的財政性資金存放管理辦法；從改革內(nèi)容看，僅涉及政府性存儲機制四方面內(nèi)容的某一部分，而不是全面徹底的改革；從存儲方式來看，由于各地區(qū)實際情況不同，因而存儲方式也呈多樣化發(fā)展。目前還難以斷定哪種方式就是未來規(guī)范政府性資金存儲方法的發(fā)展方向。

2政府性資金存儲機制應與外部環(huán)境相適應。同一種存儲方式在不同的外部環(huán)境下發(fā)揮的作用是不一樣的。如招投標雖然是是規(guī)范財政性資金儲存管理的一種有效手段，但由于缺乏相應成熟的政策環(huán)境、技術(shù)環(huán)境和操作環(huán)境，制約因素較多，一時還難以充分發(fā)揮作用。

3規(guī)范政府性資金存儲范圍要擴大管理要統(tǒng)一。從目前各地情況看，對政府性資金存儲機制改革或試點全部集中在財政部門所管轄的財政專項資金或預算外資金，尚未涉及分散在各個職能部門的政府性資金。但關(guān)鍵的問題在于財政部門對財政性資金的存儲管理還相對規(guī)范，而職能部門對政府性資金在存儲管理中被審計反映出來問題較多，因此，規(guī)范政府性資金存儲必須納入分散在各個職能部門的政府性資金，統(tǒng)一管理、強化監(jiān)管，這樣才可能真正將政府性資金管好管到位。

4規(guī)范政府性資金存儲要全面地推進機制建設。政府性資金存儲機制的主要幾方面內(nèi)容是相輔相成的一個統(tǒng)一整體，任何一方面的不完善都會影響存儲機制建設的整體效果。因此，要堅持全面整體推進機制建設，要以建立銀行評價體系為重點推進商業(yè)銀行選擇機制和監(jiān)督考核評價機制建設，以強化存儲計劃管理為重點推進資金存儲分配機制建設。

5規(guī)范政府性資金存儲的核心是科學設置指標。指標設置是政府性資金存儲機制建設的核心與難點。應結(jié)合實際，根據(jù)需要科學設置各項指標，合理分配指標權(quán)重，并在實施過程中注意與促進金融業(yè)發(fā)展、發(fā)揮金融業(yè)對地方經(jīng)濟的扶持作用相對接，定期進行必要的調(diào)整，在確保安全性和效益的基礎上，充分調(diào)動金融企業(yè)的積極性。