陳建奇

現(xiàn)代國庫現(xiàn)金管理制度是公共財(cái)政管理體制的重要內(nèi)容。

2006年6月，財(cái)政部、中國人民銀行聯(lián)合下發(fā)《中央國庫現(xiàn)金管理暫行辦法》的通知，拉開了我國財(cái)政推行現(xiàn)代國庫現(xiàn)金管理制度的序幕，中央國庫率先在全國范圍內(nèi)嘗試現(xiàn)金管理制度上的變革。

然而，從目前來看，在操作規(guī)模與頻率上，中央國庫現(xiàn)金管理仍然屬于試驗(yàn)類型，還沒有實(shí)現(xiàn)國庫現(xiàn)金管理安全性、流動(dòng)性與收益性的整體目標(biāo)。全國國庫現(xiàn)金余額總量上升趨勢(shì)沒有改變，截止2009年10月，我國存放在中央銀行金庫的國庫現(xiàn)金達(dá)到了30302.04億元。按照2008年地方財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重45％來測(cè)算，目前地方國庫現(xiàn)金總量在1.3萬億以上。與此同時(shí)，國家還有6萬多億的國債，國庫現(xiàn)金高企與高額國債并存凸顯了政府現(xiàn)金管理效率低下。

中央在加大國庫現(xiàn)金管理力度的同時(shí)，地方也迫切推行國庫現(xiàn)金管理制度提高國庫現(xiàn)金管理效率。盡管近年來的中央國庫現(xiàn)金運(yùn)作為我國深化中央特別是開展地方國庫現(xiàn)金管理提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。然而，與其它財(cái)政管理制度不同，地方國庫現(xiàn)金管理涉及較少的財(cái)政業(yè)務(wù)，而更多的是現(xiàn)代資金的市場投融資制度。而且地方與中央在國庫現(xiàn)金規(guī)模與面臨的市場環(huán)境等方面都存在差異，這就需要理順地方國庫現(xiàn)金管理制度改革的重點(diǎn)與關(guān)鍵問題。

改革的重點(diǎn)：一個(gè)前提、兩個(gè)基礎(chǔ)

國庫收支涉及財(cái)政收支方方面面。國庫現(xiàn)金管理制度的實(shí)施需要考慮的問題也就極為復(fù)雜，不僅需要分析國庫現(xiàn)金收支的特性及預(yù)測(cè)方法、也要關(guān)注財(cái)政稅收及相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策可能對(duì)國庫現(xiàn)金的影響，地方政府還需要考慮地方財(cái)政收支對(duì)國庫現(xiàn)金管理的需求，等等。結(jié)合我國目前正在探討推行地方國庫現(xiàn)金管理制度改革的現(xiàn)實(shí)，地方國庫現(xiàn)金管理制度改革的重點(diǎn)需要把握一個(gè)前提和兩個(gè)基礎(chǔ)。

首先，國庫最優(yōu)庫底現(xiàn)金設(shè)置是地方國庫現(xiàn)金管理制度改革的前提。

現(xiàn)代國庫現(xiàn)金管理制度改革的目標(biāo)是降低閑置國庫現(xiàn)金時(shí)間價(jià)值損失及提高財(cái)政資金使用效率。政府通過實(shí)施國庫現(xiàn)金管理，將央行國庫賬戶的國庫現(xiàn)金穩(wěn)定在最優(yōu)水平，滿足財(cái)政國庫日常支出需求。閑置國庫現(xiàn)金投向貨幣市場進(jìn)行投資運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)國庫現(xiàn)金余額最優(yōu)化和投資收益最大化。

由此可見，不管是閑置國庫現(xiàn)金投資或者現(xiàn)金赤字融資操作，都必須依賴于國庫最優(yōu)庫底現(xiàn)金的準(zhǔn)確設(shè)置，以此保證國庫庫底現(xiàn)金能夠滿足財(cái)政支出需求，同時(shí)又不造成現(xiàn)金閑置。國庫最優(yōu)庫底現(xiàn)金的測(cè)算自然也就成為了地方國庫現(xiàn)金管理制度改革的前提。

然而，我國各級(jí)地方政府國庫現(xiàn)金收支并不相同，相對(duì)富裕的省級(jí)政府國庫現(xiàn)金余額在幾百億以上，地級(jí)市國庫現(xiàn)金余額在幾十億或者百億，而縣級(jí)政府則往往就是幾億或者十幾億。因而，地方政府國庫最優(yōu)庫底現(xiàn)金的測(cè)算就必須結(jié)合本級(jí)政府的財(cái)政收支、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及國庫現(xiàn)金收支可測(cè)性等綜合因素確定。

其次，地方國庫現(xiàn)金管理制度改革將倒逼地方債務(wù)發(fā)行的基礎(chǔ)性制度。

國庫現(xiàn)金管理制度一個(gè)重要內(nèi)容就是通過短期現(xiàn)金投融資確保央行國庫庫底現(xiàn)金余額穩(wěn)定在最優(yōu)水平。

國庫現(xiàn)金需要短期融資的情況有兩種：一是沒有閑置國庫現(xiàn)金，即國庫現(xiàn)金發(fā)生季節(jié)性的短期赤字；二是閑置國庫現(xiàn)金已經(jīng)用于貨幣市場投資，但國庫現(xiàn)金短期融資成本低于閑置國庫現(xiàn)金當(dāng)時(shí)的投資收益水平，從而短期融資彌補(bǔ)央行國庫賬戶的國庫現(xiàn)金缺口比出售閑置國庫現(xiàn)金投資的資產(chǎn)更有利。

西方發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家一般將發(fā)行國庫現(xiàn)金管理券彌補(bǔ)國庫現(xiàn)金赤字作為一項(xiàng)常規(guī)事務(wù)。我國《預(yù)算法》第二十八條規(guī)定：“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”盡管2009年國務(wù)院批準(zhǔn)由財(cái)政部代地方政府發(fā)行2000億元債券，但地方政府仍然不能自行發(fā)債。這就限制了地方國庫現(xiàn)金管理制度的深入開展，地方政府只能實(shí)行閑置國庫現(xiàn)金投資，但卻沒有通過債務(wù)為現(xiàn)金季節(jié)性赤字融資的制度，這不僅導(dǎo)致國庫現(xiàn)金管理的低效率，還可能導(dǎo)致地方政府短期國庫現(xiàn)金波動(dòng)而出現(xiàn)的支付違約風(fēng)險(xiǎn)。因而，地方國庫現(xiàn)金管理制度改革將倒逼地方債務(wù)發(fā)行的基礎(chǔ)性制度。

再次，公共投資平臺(tái)的建立是地方國庫現(xiàn)金管理效率最大化的重要基礎(chǔ)。

我國各級(jí)地方政府閑置國庫現(xiàn)金余額并不相同，這就造成各地對(duì)閑置國庫現(xiàn)金投資的需求差異。閑置國庫現(xiàn)金數(shù)量較少的政府可能會(huì)發(fā)現(xiàn)投資運(yùn)作的收益還不足以彌補(bǔ)由于投資而額外增加的投資運(yùn)作機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員支出等成本；國庫現(xiàn)金余額較高的政府部門則具備雄厚的資金實(shí)力設(shè)立專門的投資機(jī)構(gòu)，從而獲取較高投資收益。這就顯示出各級(jí)政府之間協(xié)調(diào)配合的必要性。

對(duì)此，發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家往往通過建立公共投資機(jī)構(gòu)解決這個(gè)問題。按照1995年的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，美國共有15000個(gè)地方政府參加了州管理的公共投資機(jī)構(gòu)。地方政府可以將閑置國庫現(xiàn)金交給公共投資機(jī)構(gòu)。公共投資機(jī)構(gòu)將按照國庫現(xiàn)金安全性、流動(dòng)性、收益性原則進(jìn)行投資。公共投資機(jī)構(gòu)可以實(shí)現(xiàn)專業(yè)的投資，獲取相對(duì)較高的國庫現(xiàn)金投資收益，為地方政府提供小額閑置國庫現(xiàn)金投資運(yùn)作的機(jī)會(huì)。當(dāng)然，有些政府可能會(huì)選擇資本市場上的機(jī)構(gòu)投資者，但是這種方式具有很大的風(fēng)險(xiǎn)從而被很多國家所禁止。因而公共投資平臺(tái)的建立是地方國庫現(xiàn)金管理效率最大化的重要基礎(chǔ)。

改革的關(guān)鍵：區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)管理

相比中央政府而言，地方政府帶有明顯的區(qū)域特性，導(dǎo)致國庫現(xiàn)金投融資的差異；而同一個(gè)國家實(shí)行統(tǒng)一的貨幣，國庫現(xiàn)金具有非區(qū)域化的貨幣特征。地方國庫現(xiàn)金操作的差別化可能通過貨幣傳導(dǎo)到社會(huì)諸多方面，因而地方國庫現(xiàn)金管理更應(yīng)該關(guān)注這種區(qū)域特征所帶來的區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)。在美國等發(fā)達(dá)國家都曾經(jīng)由于地方政府國庫現(xiàn)金操作而產(chǎn)生一些負(fù)面因素。

首先，地方政府非正式現(xiàn)金管理制度可能影響現(xiàn)代國庫現(xiàn)金管理操作。

盡管我國地方政府還沒有推行國庫現(xiàn)金管理，但地方政府現(xiàn)金管理的經(jīng)驗(yàn)卻并不缺乏。在1980年代，我國實(shí)行財(cái)政包干制，地方財(cái)政特別是富裕省份財(cái)政部門為了少上繳而對(duì)增收的管理可以說是費(fèi)盡心思。有些政府將增收變相作為減稅給企業(yè)讓利，“藏富于企業(yè)”，反過來促進(jìn)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的發(fā)展，從而增加未來當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)稅收自生能力。有些政府將增收的資金存放在預(yù)算外專戶而獲取商業(yè)銀行支付的利息收益。最為主要的是這些商業(yè)銀行往往不是通過市場行為獲得政府資金的存款。這些非正式的政府現(xiàn)金管理制度曾經(jīng)盛行于地方政府，也導(dǎo)致地方政府現(xiàn)金出現(xiàn)較大的風(fēng)險(xiǎn)問題。

分稅制以來，財(cái)政收支管理出現(xiàn)了很大變化。特別是部門預(yù)算、國庫集中收付改革已經(jīng)在地方政府全面推行，預(yù)算收支執(zhí)行主要經(jīng)由國庫主導(dǎo)的制度逐步確立。此時(shí)推行地方國庫現(xiàn)金管理制度改革，閑置國庫現(xiàn)金將轉(zhuǎn)入商業(yè)銀行主導(dǎo)的貨幣市場，國庫

現(xiàn)金的監(jiān)控也將發(fā)生轉(zhuǎn)變。1980年代以來傳統(tǒng)的地方政府現(xiàn)金管理經(jīng)驗(yàn)或許影響地方國庫現(xiàn)金管理人員。因而必須在借鑒已有現(xiàn)金管理經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，制定規(guī)范的現(xiàn)金管理制度，通過公開招標(biāo)、信息發(fā)布等形式規(guī)范地方國庫現(xiàn)金運(yùn)作管理。

其次，地方政府國庫現(xiàn)金管理可能加深區(qū)域分割。

地方國庫現(xiàn)金管理將閑置國庫現(xiàn)金從地方國庫轉(zhuǎn)入貨幣市場。然而，閑置國庫現(xiàn)金應(yīng)考慮在開放環(huán)境中購買具有較高收益的國債還是應(yīng)該將其作為當(dāng)?shù)厣虡I(yè)銀行存款而取得利息收入?

就閑置國庫現(xiàn)金而言，政府在開放環(huán)境下用它購買外國或者其它地區(qū)高安全性高收益短期債券等資產(chǎn)組合所獲得的收益將高于作為存款獲得的收益；但這對(duì)當(dāng)?shù)厣虡I(yè)銀行來說卻少了一個(gè)大客戶，銀行存款儲(chǔ)蓄額也因此受到影響，商業(yè)銀行的信貸數(shù)量就會(huì)減少；相反的，如果考慮到儲(chǔ)蓄將轉(zhuǎn)換成投資，那么政府將閑置國庫現(xiàn)金放在當(dāng)?shù)氐纳虡I(yè)銀行將增加商業(yè)銀行的貨幣儲(chǔ)備，并因此增加信貸能力。由于投資的支出乘數(shù)作用而促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，反過來促進(jìn)當(dāng)?shù)氐亩愂仗岣?，從而國庫現(xiàn)金獲得的利息與增加的稅收之和的綜合收益將可能高于用國庫現(xiàn)金購買短期債券的收益。

地方政府推行國庫現(xiàn)金管理，可能導(dǎo)致各地方政府傾向于將資金存放在當(dāng)?shù)厣虡I(yè)銀行，地方財(cái)政收支的巨大差異將促使各地商業(yè)銀行的發(fā)展更加不平衡，金融發(fā)展的區(qū)域差距可能擴(kuò)大。

第三，地方政府國庫現(xiàn)金可能增加系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

這可以從美國的例子得到一定的啟示。1990年代的10年間，美國許多州和地方政府將閑置國庫現(xiàn)金投資在州政府公共投資機(jī)構(gòu)或者自行投資，由于投資不慎導(dǎo)致了巨大的資金損失。最為嚴(yán)重的損失是美國Orange地方政府投資池(Orange County Investment Pool，OCIP)。該機(jī)構(gòu)的閑置資金投資損失達(dá)到了16.9億美元，占總損失的57％。Orange州地方政府投資池的投資問題直接影響了Texas州地方政府公共資金的機(jī)構(gòu)投資——Textpool。1994年Texas州地方政府從Textpool提取了3億美元。緊接著下一周，地方政府提取了將近22億美元的資金，占Textpool資金余額的59％。為了滿足臨時(shí)大量擠兌造成的現(xiàn)金流支出，Texas州政府購買了TextPool證券。這個(gè)行為直接導(dǎo)致了Texas州損失5500至9700萬美元，也對(duì)銀行體系和貨幣市場穩(wěn)定性造成了負(fù)面影響。

改革的動(dòng)力：現(xiàn)金管理效率的提升

盡管地方國庫現(xiàn)金管理會(huì)面臨一些風(fēng)險(xiǎn)，但只要通過制度安排約束與規(guī)范，就能將風(fēng)險(xiǎn)降到最低水平，提升國庫現(xiàn)金管理效率。

地方政府可以借鑒目前中央國庫現(xiàn)金管理的做法，要求國庫現(xiàn)金接受方提供足額的國債質(zhì)押，以此保證國庫現(xiàn)金安全，同時(shí)出臺(tái)政策限制國庫現(xiàn)金投資方向，禁止國庫現(xiàn)金進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域；此外，加強(qiáng)監(jiān)管將是最為重要的層面。各級(jí)政府要密切監(jiān)視國庫現(xiàn)金投融資管理。

另一方面，地方政府公共機(jī)構(gòu)投資平臺(tái)的建立為地方政府提供高安全性專業(yè)投資平臺(tái)，公共投資機(jī)構(gòu)由于各級(jí)政府國庫現(xiàn)金投入而實(shí)現(xiàn)規(guī)模收益。

根據(jù)前面測(cè)算的數(shù)據(jù)，2009年10月地方政府國庫現(xiàn)金為1.3萬億以上。如果按照目前1.98％的三月期存款利率測(cè)算，地方國庫現(xiàn)金投資每年可以實(shí)現(xiàn)200億以上的回報(bào)。如果考慮到利用公共投資平臺(tái)購買國債等操作，那么收益率將更高。這種收益大于風(fēng)險(xiǎn)的趨利動(dòng)機(jī)將成為地方政府國庫現(xiàn)金管理制度改革的動(dòng)力。