■ 薩仁高娃/宋戈

（東北農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150030）

1 問題的提出

城市土地供應(yīng)[1]是政府進行土地資源合理配置、宏觀調(diào)控城市土地市場和提高土地利用效率的重要手段。提高城市土地供應(yīng)配置績效，是實現(xiàn)城市土地資源可持續(xù)利用的必然選擇[2]。

國外學(xué)者對城市土地配置績效的論述主要側(cè)重于價格與土地位置的關(guān)系、商務(wù)與辦公用地選址問題、城市中心區(qū)土地配置機制及土地產(chǎn)權(quán)對土地配置效益方面的研究等，我國學(xué)者對土地配置績效評價多從土地管理、土地利用和土地整治方面入手，其方法運用主要圍繞特爾菲法、層次分析法和模糊綜合評價法展開[3]。土地供應(yīng)是政府通過土地一級市場宏觀調(diào)控土地配置的手段，現(xiàn)階段對于土地供應(yīng)研究多從制度入手?？v觀國內(nèi)外對土地供應(yīng)配置績效研究的理論和方法均缺乏系統(tǒng)性，土地利用績效評價還沒有一套完整的評價指標體系和評估規(guī)程。我國國情和土地利用管理工作實踐迫切要求以可持續(xù)發(fā)展為指導(dǎo)，本著客觀、公正的原則，以科學(xué)的態(tài)度從定量和定性兩方面衡量和評價各地土地利用績效。目前我國采用的是層層分解，這使上級政府并不了解下級政府轄區(qū)內(nèi)有關(guān)土地利用的全面信息，而建設(shè)用地指標又是稀缺資源，各地都要爭，結(jié)果造成指標分配平均化，出現(xiàn)規(guī)劃指標確定與利益權(quán)衡不公，并沒有考慮各地的實際情況，缺乏科學(xué)依據(jù)[4]。本文通過運用綜合指數(shù)模型[5]對城市土地供應(yīng)配置績效進行定量評價與分析，用以衡量土地利用效率高低和土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)劣，為解決土地利用深層次矛盾提供思路。評價成果可以與土地利用計劃指標配置、地方政府政績考核以及土地科研投入方向等掛鉤，為政府宏觀調(diào)控土地提供依據(jù)，做到科學(xué)統(tǒng)籌建設(shè)用地指標，為實現(xiàn)政府宏觀調(diào)控城市土地從而進行資源合理配置，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率，有效推進城市區(qū)域經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展作出貢獻。

武漢市作為全國特大城市之一，土地面積不足全省的二十分之一，卻創(chuàng)造了全省三分之一多的經(jīng)濟總量以及投資、消費和出口總量，為全省的經(jīng)濟發(fā)展做出了重要貢獻。因此，其土地市場的規(guī)范發(fā)展對湖北省乃至華中地區(qū)的社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。本文選擇湖北省武漢市進行研究，根據(jù)武漢市的實際情況，結(jié)合其土地利用的特點，選取能夠代表武漢市土地供應(yīng)與配置的23個指標，并構(gòu)建指標體系，采用城市土地供應(yīng)與配置績效評價模型，對武漢市土地供應(yīng)與配置進行定量分析與評價，找出武漢市土地供應(yīng)與配置中存在的突出問題，并有針對性地提出對策。

2 研究區(qū)域概況

武漢市城市土地供給經(jīng)歷了一個形成和發(fā)展的過程。從1949年解放至1978年改革開放，這個時期實行的是無償、無期限、無流動供給城市土地的制度，對城市土地實行一元化管理。

在20世紀80年代至20世紀90年代，在土地供給上基本上以需求定供給，忽略了土地功能結(jié)構(gòu)和土地空間結(jié)構(gòu)配置。1992-1999年，以土地使用制度改革為契機，推動土地資源管理向土地資源與土地資產(chǎn)并重管理轉(zhuǎn)變。2000-2004年，土地一級市場引入市場機制，逐步實行經(jīng)營性用地招標、拍賣、掛牌出讓，并以武漢市土地整理儲備供應(yīng)中心成立為標志，建立了具有武漢特色的土地儲備供應(yīng)制度。2004年至今，以武漢市土地交易中心掛牌分設(shè)為標志，土地有形市場平臺進一步健全，土地市場秩序進一步規(guī)范。2009年4月1日起武漢市商業(yè)、商品住宅等兩類經(jīng)營性用地的供應(yīng)，將一律納入全市統(tǒng)一的土地有形市場，統(tǒng)一編制出讓計劃，統(tǒng)一交易規(guī)則，統(tǒng)一發(fā)布信息，按各區(qū)域的市場需要統(tǒng)一協(xié)調(diào)供應(yīng)。統(tǒng)一土地有形市場實現(xiàn)的“幾個統(tǒng)一”，將改變各土地市場分散競爭造成的土地粗放使用和供求失衡狀況，促進全市土地節(jié)約集約利用。總的來說，武漢市通過城市土地供應(yīng)制度的改革，無論在經(jīng)濟上，還是在城市土地結(jié)構(gòu)配置上都有了一些改善?？梢哉f，武漢市城市土地供應(yīng)正步入良性發(fā)展的軌道，這也為其可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了條件。

3 評價體系建立

表1 武漢市土地供應(yīng)配置績效評價指標體系[7]Table1 Appraisal index system of land supply alloction in Wuhan

4 武漢市城市土地供應(yīng)配置績效評價

4.1 城市土地供應(yīng)配置績效評價模型

4.1.1 評價指標分值計算

為了使各項指標數(shù)據(jù)具有可比性，須將原始數(shù)據(jù)無量綱化，并較為合理地表示在[0，100]區(qū)間內(nèi)[9]。由于當前全國尚無統(tǒng)一的城市土地供應(yīng)與配置的評價標準，必須結(jié)合實際采用國家標準、地方標準、全國平均水平、利用效益較高地區(qū)水平以及專家經(jīng)驗標準[10]，并將所選定標準作為目標值，以各項評價指標的實際值分別與之進行比較而得到各項指標得分。

4.1.2 綜合評價模型構(gòu)建

基于前面評價指標權(quán)重和分值的計算，就可以利用綜合指數(shù)模型評價研究武漢市土地利用得分情況，其中各領(lǐng)域指標值的分值為：

式中，Bi為第i領(lǐng)域?qū)又笜朔种?，Wj為該領(lǐng)域第j個指標的權(quán)重，Xj為該領(lǐng)域第j個指標值，m為該領(lǐng)域所含指標的數(shù)目。

在計算出各領(lǐng)域?qū)拥姆种岛螅琒為最終的評價值，Wi為該領(lǐng)域第i個領(lǐng)域?qū)又笜说臋?quán)重，Bi為第i領(lǐng)域?qū)又笜朔种担琻為評價體系中的領(lǐng)域數(shù)目。

4.2 績效評價等級

（見表2）

4.3 數(shù)據(jù)來源與處理

原始數(shù)據(jù)來源于2004-2008年《武漢市統(tǒng)計年鑒》，評價方法中使用的數(shù)據(jù)是根據(jù)各項指標由原始數(shù)據(jù)計算整理得到，限于篇幅關(guān)系這里不一一列出。

4.4 指標權(quán)重的確定

為了科學(xué)量度單個指標對總體績效的影響程度，可以利用評價工作中經(jīng)常選擇的層次分析法分別計算指標層和準則層指標權(quán)重（見表3）。

4.5 評價值的確定

根據(jù)2004-2008年各指標的實際值對目前武漢市城市土地供應(yīng)配置績效進行評價，按照前面介紹的方法分別進行指標體系中各個層次指標值的計算（見表4），得出各個層次的評價值以及最終的武漢市城市土地供應(yīng)配置績效評價值（見表5-7）。

2004-2008年武漢市土地供應(yīng)與配置績效評價綜合值為：S1= 70.34,S2=68.75, S3=70.53,S4=71.82, S5=70.41。

4.6 結(jié)果分析

4.6.1 結(jié)構(gòu)配置比較合理

武漢市城市土地在結(jié)構(gòu)配置上總體來說比較合理，但是土地數(shù)量配置尤其是工業(yè)用地比例較大，說明武漢市城區(qū)城市功能構(gòu)成中工業(yè)用地占有較大比例，影響了城市用地結(jié)構(gòu)的進一步優(yōu)化；居住用地的指標功效值較大，這與政府在供應(yīng)土地時對土地用途加以限制有很大關(guān)系，商業(yè)金融用地比例與國外同類城市中商業(yè)金融用地占地標準相比較低[12]。武漢市在土地空間結(jié)構(gòu)配置上的各項指標功效值都較小，說明在空間配置上較不合理。另一方面武漢市土地利用強度總體來看又不是很高，平均建筑容積率和平均建筑密度較全國水平較低（見表5）。

4.6.2 經(jīng)濟效應(yīng)不容樂觀

武漢市土地在經(jīng)濟評價中的分值相對較低，說明武漢市土地供給改革帶來的經(jīng)濟成就還比較薄弱。近年來，武漢市宏觀經(jīng)濟國民經(jīng)濟平穩(wěn)、快速健康發(fā)展，保持了較高的增長速度，財政金融形勢良好。而由于市場機制的不健全，土地收益所占比重仍處于較低水平，尤其是2008年土地市場活躍度急劇下降，需求拉力不足，供給動力不足影響了土地直接收益的分值。（見表6）

表2 城市土地供應(yīng)配置績效評價等級層次[11]Table2 Range standard of urban land supply alloction

表3 武漢市土地供應(yīng)配置績效評價指標體系權(quán)重值Table3 The appraisal index weigh of land supply alloction

表4 武漢市城市土地供應(yīng)配置功效值Table4 Effect of urban Land supply allocation

4.6.3 公平配置基本合理

武漢城市土地從公平配置方面看來，總體上算是基本合理。尤其是人均公共綠地面積達到了國家標準，人均居住面積、人均交通面積、人均市政面積也有了較大改善。但是社會公平中的另一個指標——房價收入比嚴重超標，這是由于土地供給缺乏彈性和需求不斷增長之間的矛盾導(dǎo)致城市地價持續(xù)上漲而城市居民年收入的增長遠不及房價的增長幅度（見表7）。

5 對策與建議

5.1 實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級化

產(chǎn)業(yè)政策的變動和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，對土地的需求規(guī)模及需求結(jié)構(gòu)會產(chǎn)生重大影響，也必然影響土地的供應(yīng)結(jié)構(gòu)。調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)可以解決武漢市當前用地中的工業(yè)用地比例偏高的問題。通過分析可以看出，武漢市工業(yè)用地比例仍相對較高，公共設(shè)施用地比例較低，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化則可以較好地解決上述問題，城市產(chǎn)業(yè)總體應(yīng)由第二產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)過渡，依靠經(jīng)濟的力量降低城市中工業(yè)用地的比重，從而對城市社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展起到促進作用。

表5 武漢市城市土地結(jié)構(gòu)配置效應(yīng)評價值Table5 The appraisal value of urban land structure allocation

表6 武漢市城市土地經(jīng)濟效應(yīng)評價值Table6 Appraisal value of urban land economic effect

表7 武漢市城市土地公平配置效應(yīng)評價值Table7 Appraisal value of urban land fair allocation effect

5.2 公建設(shè)施用地比例加大，進一步完善城市功能

進一步加大公建設(shè)施的用地比例。除了加強商業(yè)中心公建設(shè)施的配套外，對于商務(wù)區(qū)公建的配套力度也應(yīng)不斷加大。繼續(xù)加大對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資力度，更好地落實武漢市城市總體規(guī)劃（1998-2020年）。

5.3 盤活一級土地開發(fā)，推動一級土地市場的發(fā)展

建議在城市土地供應(yīng)方面可以加大一級土地市場的開發(fā)力度，促使一級土地市場供應(yīng)走向科學(xué)化、規(guī)范化，政府在制定相應(yīng)的制度時，應(yīng)該注重前瞻性，加大土地的盤活力度，從而增加土地供應(yīng)量

和有效利用率。進一步健全土地供應(yīng)制度，高度壟斷一級市場，抑制“隱形”土地市場，實行統(tǒng)一收購，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一開發(fā)，統(tǒng)一供應(yīng)，防止國有資產(chǎn)流失，為城市建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展做貢獻。

6 結(jié)論與討論

本文嘗試應(yīng)用綜合指數(shù)模型對武漢市2004-2008年城市土地供應(yīng)配置績效進行評價與分析，得出武漢市城市土地供應(yīng)配置績效程度較低，這與實際是吻合的，說明本研究中運用綜合指數(shù)模型對城市土地供應(yīng)配置績效評價是合理的，評價方法是科學(xué)的，這對其他城市的土地供應(yīng)配置績效評價提供了重要的參考。但是城市土地供應(yīng)配置是一個動態(tài)的過程，隨著土地市場發(fā)展的不斷變化，城市的土地供應(yīng)配置也會隨之變化，因此研究者還應(yīng)選擇合適的方法進行評價、分析和判斷，以便更好地指導(dǎo)土地利用行為。

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