■ 楊 赟

（中國地質科學院鄭州礦產綜合利用研究所，河南 鄭州 450006)

1 全面預算的概念

在傳統(tǒng)財務管理理論中，全面預算不是一個陌生的名詞。它是決策的量化，是進行成本費用控制的重要工具之一。在企業(yè)中全面預算包括業(yè)務預算和財務預算兩種，前者是對生產、銷售等業(yè)務活動等投入產出活動的預算，后者針對資金方面，包括成本費用預算和資本預算等[1]。全面預算作為實現(xiàn)企業(yè)目標的重要手段之一，已經在企業(yè)中得到廣泛應用，并日臻成熟與完善。而科學事業(yè)單位的全面預算管理相對薄弱，還處在起步階段。鑒于這類單位的經濟活動特點是非營利性的，其業(yè)務活動以科研開發(fā)工作為主，大部分單位沒有企業(yè)那樣成規(guī)模的生產銷售活動，因此，本文所提到的科學事業(yè)單位全面預算管理是指單位內部財務收支預算管理，其核心是資金管理。

2 科學事業(yè)單位全面預算管理存在的問題

2.1 全面預算管理嚴重缺位，資金使用缺乏計劃性

這與科學事業(yè)單位性質和發(fā)展歷史有關。這類單位是用技術和人力資源服務于社會，基本上屬于非營利性質，在財務上屬于消耗性的；在原來計劃經濟體制下，他們主要依靠有限的財政撥款，資金來源相對單一。20世紀80、90年代資金匱乏是其財務管理面臨的主要難題。這種情況下，支出本身就是十分有限的，財務管理以盡量壓縮支出，減少赤字為宗旨，基本沒有財務收支計劃，也就是沒有預算管理的概念，經濟管理基本呈現(xiàn)粗放型，“拍腦袋”的現(xiàn)象較為普遍。

進入21世紀以來，隨著市場經濟的逐步完善，經濟發(fā)展促進了研發(fā)活動的開展，特別是近些年來國家提出轉變經濟增長模式，依靠科技進步促進經濟增長，為這些單位的發(fā)展帶來了勃勃生機。近些年來，科學事業(yè)單位無論從財政撥款到組織收入方面其資金規(guī)模與20世紀80、90年代都不可同日而語。單一資金來源局面已經被打破，科學事業(yè)單位也積極投入到市場經濟中去，從單一的科研活動向多種經營發(fā)展，一方面用市場收入彌補事業(yè) 費撥款的不足，改善單位的科研環(huán)境；另一方面，通過參與市場，實現(xiàn)科技成果轉化，實現(xiàn)其社會效益。

資金來源渠道拓寬，資金量增加了，就要求建立與資金規(guī)模相適應的財務管理模式。以往的粗放型管理已經嚴重不能適應當前的形勢。資金控制過嚴，可能影響當年的事業(yè)運行；資金控制不到位，可能出現(xiàn)浪費現(xiàn)象。因此，有效控制支出，實現(xiàn)科學決策就要做好內部財務收支預算?，F(xiàn)有的每年以“二上二下”方式編制的部門預算能夠滿足財政的要求，但是其細化程度不高，缺乏可操作性，實際管理價值較低。所以，要想真正做到全面預算管理，還需要編制更加細化的、可操作性強的單位內部財務收支預算。這樣可以減少支出安排的隨意性，提高資金統(tǒng)籌使用效率，使財務管理有條不紊。

2.2 預算編制不科學

預算編制不科學主要表現(xiàn)在兩點：首先是編制時間不充足，倉促編制出的預算沒有經過詳盡周密的測算與預計，勢必質量不高?，F(xiàn)在科學事業(yè)單位有相當部分沒有有效組織編制內部財務收支預算；即使有，編制也較為簡單，往往集中在年底，編制時間倉促，幾天就編制完成，缺乏反復的測算與預計，這樣編制出來的預算可操作性較差，有時甚至完全失去意義。其次，從預算編制的方法上來看，基本采用“基數法”，即比照上年的支出情況，結合下年度的需求，將上年的支出稍加修改，就形成了預算。不僅是單位內部預算，財政撥款中事業(yè)費的預算也是這樣的，基數多年不變。這樣做的缺點是可能將上年度中不合理的支出帶入了下一年，形成與實際支出情況相背離的局面。預算實際上是支出的一種事前控制，起到“堤壩”的作用。預算編制不科學造成預算不能執(zhí)行，給會計核算工作帶來了巨大的壓力。也就是上游已經潰堤，下游何以能保住的道理。

2.3 預算執(zhí)行不嚴格

預算一旦編制完成并獲得通過，就要嚴格執(zhí)行。不僅對財政資金是這樣，內部財務收支預算也應當強化其剛性特征。單位預算在執(zhí)行過程中往往忽視了其嚴肅性，總有理由不執(zhí)行預算。這樣，再好的預算最終也會流于形式。

2.4 預算編制與管理缺乏專業(yè)預算人員

目前，科學事業(yè)單位預算編制大多由財務部門完成，編制預算人員中從事會計實務的居多數。“重核算，輕預算”的現(xiàn)象較為普遍。財務部門將大部分精力都放在會計業(yè)務上，在預算上投入的精力與時間較少。然而預算卻是一項專業(yè)性很強的工作，編制者是復合型人才，要有系統(tǒng)的理論知識，還要對單位歷年的財務收支情況和科研業(yè)務相當了解，具有豐富的測算收支的經驗。這些工作是會計人員難以勝任的。所以，預算編制人員的業(yè)務知識和素質從某種程度上講影響著預算編制的質量。

3 加強科學事業(yè)單位預算管理的幾個途徑

3.1 全面科學地編制預算

全面科學地編制預算，主要包括以下幾方面

3.1.1 建立切實可行的預算編制程序

既然預算編制是科學事業(yè)單位經濟管理中一項十分重要的工作，因此有必要建立可操作性強的預算編制程序，使該項業(yè)務有序進行，這也是保證預算質量的措施之一。預算編制是一個系統(tǒng)工程，除了財務部門外，還需要單位有專人牽頭，業(yè)務部門積極配合，經過嚴密的論證才能完成。另外，一份高質量的預算編制也不是一蹴而就的，需要經過財務部門、業(yè)務部門的自上而下，自下而上，反復論證才能定稿?？茖W事業(yè)單位應建立起預算委員會，由單位的主管領導牽頭，財務部門、業(yè)務部門共同參與編制。同時，單位也應當賦予預算委員會明確的職責和權利，以保證預算順利編制完成和有效執(zhí)行。

3.1.2 保證預算編制有充足的時間

要保證預算的編制質量，最基 本的就要保證有充足的編制時間。只有時間充足了，才能全面細致地將所有可能發(fā)生的情況預計上，才能保證預算的全面性和可行性。

3.1.3 采用零基預算法

零基預算法是編制預算較多采用的一種方法。在這種方法下編制的預算，不同于傳統(tǒng)做法，它不是參照上一年度的支出情況，而是完全按照預算年度將要發(fā)生的經濟業(yè)務，逐項對收支情況進行分析，并在此基礎上編制預算[2]。這樣的預算優(yōu)點在于它摒棄了以往年度可能存在的不合理支出，將項目按照優(yōu)先級次進行排隊，保障重點支出的資金安排，提高資金使用效益，實現(xiàn)對成本費用的控制。科學事業(yè)單位在編制內部財務收支預算時，可以參照上述做法。對于基礎工作不好，定額資料不夠健全的單位，全部使用零基預算編制有困難的，可以對重點支出和重點項目的支出使用零基預算法。

對于科學事業(yè)單位，對維修費、差旅費、水電費等日常支出以及辦公設備、專用設備購置等資本性支出的預算編制應當考慮使用零基預算法。

3.2 嚴格執(zhí)行預算，將預算的執(zhí)行與單位內部控制制度結合起來

預算執(zhí)行是單位全部經濟業(yè)務的落實。嚴格執(zhí)行預算作為預算管理的重要環(huán)節(jié)，主要包括兩方面：一是將預算指標層層分解到最基層，加以落實。對于收入指標，將其分解到各業(yè)務部門，保證組織收入的落實；對于各項支出指標，將其作為預算支出控制數下發(fā)的每個業(yè)務部門，這樣業(yè)務部門就成為成本控制中心，承擔起費用控制的責任。對于支出，原則上不得超支，遇有特殊情況，應當由單位主管預算的機構批準后進行調整。在預算的中期，應當對預算執(zhí)行情況進行全面分析，對于和實際情況有較大出入的支出內容，及時調整。

二是將預算執(zhí)行與單位內部控制系統(tǒng)有機結合起來，使二者從不同角度對單位的經濟活動、業(yè)務活動全面控制，保障各項工作有序進行。例如，可以將預算支出與授權審批結合起來，實行在預算支出控制范圍內的分級授權審批制度，保證資金的安全性和使用效率；將預算控制與對外投資、固定資產購建等大額資本性支出結合起來，將上述資本性支出在預算中作為重點支出內容加以反映，可以實現(xiàn)對這些重大投資從立項到執(zhí)行的集體決策、公開透明的內控目標； 另外，收入預算可以和銷貨與收款環(huán)節(jié)的控制，支出預算與購貨及付款環(huán)節(jié)的控制結合起來，使預算控制系統(tǒng)與內部控制系統(tǒng)二者相得益彰。

3.3 建立健全預算機構，配備專業(yè)預算人員

資產規(guī)模較大的科學事業(yè)單位，應當設置專門的預算機構；對于資金規(guī)模較小的單位，可以將預算編制機構設在財務部門，但是，應配備專職的預算編制人員。同時，可以將財務部門作為預算管理的常設機構，預算委員會作為臨時機構。遇到編制預算等重大事項時，應當由預算委員會組織編制預算。另外，應當加強對預算人員的在職專業(yè)培訓，以保證預算的編制質量。

除了人員、機構上有所保證外，還應當在管理手段上創(chuàng)新。這就是網絡的開發(fā)利用，通過單位局域網或者商業(yè)軟件，如ERP系統(tǒng)，可以對預算實現(xiàn)實時控制，提高工作效率。

科學事業(yè)單位過去沿襲下來的傳統(tǒng)管理模式與現(xiàn)有國家的有關管理制度、單位資金規(guī)模不相適應的時候，應當采用新的管理模式。而全面預算管理作為科學事業(yè)單位財務管理創(chuàng)新的內容之一，正是適應了新形勢下的要求，可以實現(xiàn)對單位業(yè)務活動科學有效地控制。

[1]財政部注冊會計師考試委員會辦公室.財務成本管理[M].北京:經濟科學出版社,2003.

[2]王叔九,程謙.國家預算學[M].四川:西南財經大學出版社,1995.