王 鵬

(淮南師范學(xué)院 政法系，安徽 淮南 232038)

我國安置幫教工作法治化探析

王 鵬

(淮南師范學(xué)院 政法系，安徽 淮南 232038)

對刑釋解教人員的安置幫教是黨和政府長期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本工作，實(shí)踐中取得了不錯(cuò)的社會效果。但隨著社會的發(fā)展，新的時(shí)代背景對安置幫教工作提出了新的要求，傳統(tǒng)的以政策調(diào)整為主的安置幫教工作已經(jīng)明顯不適應(yīng)時(shí)代的要求。我國的安置幫教工作應(yīng)當(dāng)逐步去政策化而法治化，并且要在法治化的大前提下創(chuàng)新工作制度，要做到權(quán)利義務(wù)(職責(zé))的法制化、工作程序的制度化、安置工作的市場化、幫教主體的社會化和工作機(jī)制的一體化。

刑釋解教人員;安置幫教;法治化

一、我國安置幫教工作存在的問題

安置幫教工作是指政府和社會對刑滿釋放和解除勞動教養(yǎng)人員 (以下簡稱刑釋解教人員)進(jìn)行適當(dāng)安置，幫助其回歸社會，并對其進(jìn)行教育、監(jiān)督和管理，以鞏固改造成果，繼續(xù)加強(qiáng)思想改造和行為矯正，使他們適應(yīng)新的社會環(huán)境，遵紀(jì)守法、自食其力、安居樂業(yè)，不再違法犯罪和危害社會。建國以來，黨和政府一直重視對刑釋解教人員的安置幫教工作，始終將其作為鞏固教育改造成果的一種手段來抓，充分體現(xiàn)“給出路”的政策，顯示了社會主義制度的優(yōu)越性。從1952年的“多留少放”，到1964年的“四留四不留”，再到1979年的“一個(gè)不留”，這些政策在不同時(shí)期均發(fā)揮了積極的作用。而自改革開放以后，我國的安置幫教工作又經(jīng)歷了從80年代的重政策安置、到90年代安置和幫教兩頭并舉的新局面，并且隨著《中華人民共和國監(jiān)獄法》的實(shí)施，我國的安置幫教工作也越來越規(guī)范，逐步由原來的單純政策性調(diào)整轉(zhuǎn)變?yōu)橛煞珊驼叩墓餐{(diào)整。[1]

但隨著改革的不斷深入、市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和轉(zhuǎn)型時(shí)期社會矛盾的增多，犯罪已成為當(dāng)今社會的一大公害。如何最大限度地預(yù)防和減少犯罪，已是全社會共同關(guān)心的問題，其中，刑釋解教人員的重新違法犯罪問題在此大背景下也突顯出來。盡管多年來，我國的安置幫教工作取得了不錯(cuò)的社會效果，但在新的時(shí)期下，傳統(tǒng)的以政策調(diào)整為主的安置幫教工作已經(jīng)明顯不適應(yīng)時(shí)代的要求，出現(xiàn)了諸多問題。

(一)缺乏法律依據(jù)

目前，我國的安置幫教工作除了監(jiān)獄法的個(gè)別原則性條款規(guī)定以外，還沒有制定一部專門、系統(tǒng)規(guī)范刑釋解教人員保護(hù)的法律，實(shí)踐中主要依靠各級政府及相關(guān)職能部門下發(fā)的政策性文件來指導(dǎo)工作。這種主要靠政策調(diào)整的方式在實(shí)踐中使得各地執(zhí)行混亂、工作隨意性較大，缺乏嚴(yán)格執(zhí)行力和制度性保障。在依法治國的今天，這種無法可依的狀況無疑需要得到轉(zhuǎn)變。

(二)銜接制度不完善，脫管失控現(xiàn)象嚴(yán)重

銜接是安置幫教的前提，銜接工作的落實(shí)情況直接影響安置幫教工作的順利開展。但在實(shí)踐中，有的刑釋解教人員在回歸后，由于種種原因不及時(shí)到戶口所在地報(bào)到和辦理入戶手續(xù)，卻持原來的身份證或假身份證外出務(wù)工，逃避監(jiān)管，導(dǎo)致當(dāng)?shù)貛徒探M織無法掌握刑釋解教人員的去向，因而造成脫管、漏管現(xiàn)象。此類問題在全國都很突出，有相當(dāng)數(shù)量的服刑勞教人員剛釋放、解教即漏管失控。據(jù)山西省作的一項(xiàng)調(diào)查表明，該省的漏管失控率較高，有些地區(qū)漏管失控人員與在冊刑釋解教人員的比例達(dá)到1:4，甚至高達(dá)1:3。[2]因此，不解決好脫管失控問題，安置幫教工作將無法全面、有效開展。

(三)安置就業(yè)難

在當(dāng)前整個(gè)就業(yè)形勢較為緊張的情況下，絕大多數(shù)刑釋解教人員回歸后均面臨解決就業(yè)的問題。但由于多數(shù)刑釋解教人員自身?xiàng)l件差再加上社會歧視等因素，若沒有政府、社會的幫助，單靠他們自主擇業(yè)、自謀出路去實(shí)現(xiàn)盡快找到生活出路的愿望是很難的。但在市場經(jīng)濟(jì)下，安置工作又不能完全依靠行政方式去解決。因此，如何合理、充分地安置就業(yè)是一個(gè)亟需解決的現(xiàn)實(shí)問題。

(四)安置幫教工作機(jī)制不暢通

實(shí)踐中，安置幫教工作都是多部門協(xié)同開展工作的，但由于部分單位缺乏大局意識，對安置幫教工作重視不夠、認(rèn)識不足，再加上各單位之間缺乏固定的溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制，最終致使這項(xiàng)工作難以形成整體合力。

(五)安置幫教工作主體單一，缺乏社會參與

目前，我國多數(shù)地區(qū)的安置幫教工作還主要以政府為主導(dǎo)，缺乏社會力量的參與。但事實(shí)上，安置幫教工作應(yīng)該是由社會主導(dǎo)的一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需要社會的方方面面共同參與才有可能取得良好效果。畢竟，判斷安置幫教工作的成功與否是以刑釋解教人員是否被社會成功接納為標(biāo)準(zhǔn)。而沒有社會的參與，單純的政府主導(dǎo)可能事倍功半。

二、加強(qiáng)安置幫教工作的時(shí)代意義

(一)安置幫教工作是建設(shè)和諧社會的必然要求

新時(shí)期，黨中央及時(shí)提出了建設(shè)和諧社會的理念。和諧社會的重要要求之一就是要建立一個(gè)人與人和諧相處的社會環(huán)境。而刑釋解教人員往往由于其個(gè)人性格、家庭變化情況以及身份上的不良標(biāo)簽所帶來的社會歧視等多種因素而不能順利回歸社會，這無疑將會增加社會的不安定因素，給我們所要建設(shè)的民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會主義和諧社會帶來諸多消極影響?？梢?，對刑釋解教人員的安置幫教工作不僅是對刑釋解教人員的保護(hù)，也是社會的自我保護(hù)，是建設(shè)和諧社會的必然要求。

(二)安置幫教工作是以人為本、保障人權(quán)理念的應(yīng)然要求

從黨中央提出“以人為本”到2004年人權(quán)入憲，國家越來越重視對人權(quán)的保障。盡管刑釋解教人員是曾被貼過標(biāo)簽的違法犯罪者，但一方面他們已經(jīng)受到了國家法律的嚴(yán)厲制裁，另一方面，作為一個(gè)人他們也應(yīng)享有其應(yīng)該享有的公民權(quán)利。另外，衡量一個(gè)社會文明程度的標(biāo)志之一是這個(gè)社會對待弱者的態(tài)度。而刑釋解教人員由于種種原因往往會成為社會的弱者，他們往往迫切需要得到國家和社會的幫助。而安置幫教工作通過幫助他們重歸社會，充分反映了社會的人道精神，體現(xiàn)了社會的文明和進(jìn)步。

(三)安置幫教工作是民主社會的本質(zhì)要求

刑釋解教人員作為社會的一個(gè)特殊群體，由于他們的過往經(jīng)歷，往往得不到社會的公正對待。但在一個(gè)真正的民主社會里，不僅是少數(shù)要服從多數(shù)，更是多數(shù)要尊重少數(shù)，尤其要注意保護(hù)少數(shù)人的權(quán)利和利益，否則極有可能演變成多數(shù)專制。因此，社會不能因?yàn)檫@些刑釋解教人員曾經(jīng)的違法犯罪、曾經(jīng)的反社會而拒絕他們，而應(yīng)該以寬容之心給他們一個(gè)重生的機(jī)會。另外，從犯罪學(xué)的角度看，犯罪是社會矛盾的產(chǎn)物。犯罪不僅有個(gè)人的原因，也有社會的原因，因此，個(gè)人犯罪，社會也應(yīng)負(fù)有一定的救助責(zé)任，而不應(yīng)消極地排斥刑釋解教人員。[3]日本著名刑法學(xué)家小野清一郎對于出獄人保護(hù)制度曾給予高度評價(jià)，他指出:“更生保護(hù)制度，是超過刑罰而保護(hù)個(gè)人的慈悲精神，這是更高一層的倫理精神———扶危濟(jì)困、保護(hù)弱者的人類愛、慈悲心。”[4]因此，一個(gè)寬容的民主社會理應(yīng)安置幫教刑釋解教人員。

(四)安置幫教工作是預(yù)防犯罪的重要機(jī)制

刑釋解教人員是一個(gè)特殊的社會群體，若從其社會狀態(tài)的特點(diǎn)而言，具有正常社會化的弱勢和重新違法犯罪之強(qiáng)勢的兩維性。[5]如何降低他們重新違法犯罪的強(qiáng)勢以使他們正常的社會化，無疑是黨和政府迫切需要解決的問題。而近年來，由于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人員流動的頻繁和社會犯罪率的提高，刑釋解教人員的重新犯罪率有了一定程度的提高。因此，在新時(shí)期如何通過加強(qiáng)安置幫教工作以預(yù)防、減少重新違法犯罪是擺在社會面前的一項(xiàng)重大課題。

(五)安置幫教工作是刑罰觀念進(jìn)步的表現(xiàn)

刑釋解教人員的社會保護(hù)是近代監(jiān)獄改良運(yùn)動的產(chǎn)物，它摒棄了樸素的古典報(bào)應(yīng)主義刑罰思想，取而代之以現(xiàn)代行刑的預(yù)防主義觀念。在報(bào)應(yīng)主義刑罰思想看來，刑罰的目的在于譴責(zé)罪犯，懲罰犯罪者。很多人認(rèn)為，刑釋解教人員生活艱難、失業(yè)失養(yǎng)是他們作奸犯科的結(jié)果，屬咎由自取，根本不值得同情和保護(hù)。但隨著社會的發(fā)展和刑罰觀念的進(jìn)步，人們逐漸認(rèn)識到“以牙還牙”的報(bào)應(yīng)主義思想，非但威嚇不了犯罪行為的發(fā)生，反而可能促使犯罪者一犯再犯，形成犯罪的惡性循環(huán)，對社會造成更大的危害。因此，刑罰報(bào)應(yīng)觀逐漸為人們所摒棄，刑罰觀念也逐漸轉(zhuǎn)向如何預(yù)防罪犯的重新犯罪。而以創(chuàng)造一個(gè)適于刑釋解教人員生活的社會環(huán)境為核心任務(wù)的安置幫教工作無疑是這一刑罰觀念轉(zhuǎn)變的直接表現(xiàn)之一。[6]

三、完善新時(shí)期安置幫教工作的建議——法治化

(一)安置幫教工作法治化的必要性與可行性

從上文我們可以知道，我國的安置幫教工作長期一直是依靠黨的政策來推行的，實(shí)踐中也取得了很好的效果，但隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立、依法治國理念的提出和社會主義法治國家建設(shè)的不斷推進(jìn)，單純依靠政策來推行明顯不符合時(shí)代的要求。盡管政策具有較強(qiáng)的靈活性和原則性，但安置幫教工作作為一項(xiàng)長效機(jī)制更需要的是穩(wěn)定性、統(tǒng)一性和剛性。實(shí)踐中由于各地方對原則性的政策的理解難免會出現(xiàn)理解不一致的情形，再加上政策缺乏必要的剛性也會導(dǎo)致各地的落實(shí)力度、重視程度不夠，最終導(dǎo)致這一工作的開展效果難盡人意。因此，安置幫教工作應(yīng)當(dāng)逐步地去政策化，而實(shí)行法治化，這也是依法治國的必然要求。

另外，目前我國的安置幫教工作已具備法治化的基本條件，具有可行性。首先，具備了必要的實(shí)踐基礎(chǔ)。建國后的政策調(diào)整，主要是由于當(dāng)時(shí)缺乏安置幫教工作的經(jīng)驗(yàn)，立法時(shí)機(jī)不成熟，但隨著幾十年的經(jīng)驗(yàn)積累，各地摸索建立了許多有益的工作機(jī)制。其次，具有一定的立法經(jīng)驗(yàn)。有的地方已經(jīng)通過地方性法規(guī)或規(guī)章的方式將安置幫教工作法制化了，如河北省于1992年制定的地方性法規(guī)《河北省安置幫教刑滿釋放、解除勞動教養(yǎng)人員條例》，浙江省于2002年制定的政府規(guī)章《浙江省歸正人員安置幫教工作辦法》等等。這些立法經(jīng)驗(yàn)為我國的安置幫教工作法治化積累了一定的立法經(jīng)驗(yàn)。

(二)安置幫教工作法治化的基本要求

安置幫教工作的法治化即是要求安置幫教工作要依法進(jìn)行，要依程序進(jìn)行，要避免工作的隨意性。具體來說要做到以下幾點(diǎn):

1．權(quán)利(權(quán)力)義務(wù)(職責(zé))的法制化

法治化的前提是法制化。安置幫教工作的法治化首先要求做到法制化，即有法可依。目前，許多國家都重視對刑釋人員保護(hù)的立法，如德國的《重返社會法》、美國的《在監(jiān)人重返社會法》、日本的《犯罪者預(yù)防更生會》等。[7]我國也有必要加緊制定專門的刑釋解教人員保護(hù)法，一方面，通過明確規(guī)定刑釋解教人員的權(quán)利、義務(wù)，使刑釋解教人員保護(hù)工作全面納入法制軌道，以立法形式推進(jìn)刑釋解教人員社會保障的完善;另一方面，通過明確各有關(guān)部門的職權(quán)與職責(zé)，防止各部門相互推諉、工作隨意。

2．工作程序的制度化

安置幫教工作的法治化不僅需要法制化，還需要制度化，即不僅要有法可依還必須要有法必依。這就需要把安置幫教工作作為一項(xiàng)法定的長期工作予以穩(wěn)固下來，形成一個(gè)穩(wěn)定的工作制度。另外，在具體的執(zhí)法過程中還要做到程序化，各有關(guān)部門必須要按照法定的程序?qū)嵤┌仓脦徒蹋荒茼б馔秊?，這是因?yàn)橐婪ㄖ螄词且莱绦蛑螄?。因此，只有把安置幫教的工作程序予以制度化，才能?shí)現(xiàn)安置幫教的法治化。

3．安置工作的市場化

法制化的重要前提是立法要符合時(shí)代背景，適應(yīng)時(shí)代的要求。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，安置幫教工作要堅(jiān)持市場化的導(dǎo)向而不能堅(jiān)守單純的行政化。在新時(shí)期，要做好刑釋解教人員的安置幫教工作，需要尊重市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，按照市場需要合理安置。而引導(dǎo)和鼓勵(lì)回歸人員走自謀職業(yè)之路，無疑是當(dāng)前安置刑釋解教人員的主渠道。另外，還可以通過建立過渡性安置基地等方式來進(jìn)行適當(dāng)安置。而對于政府部門的要求是，凡回歸人員進(jìn)入市場從事經(jīng)營活動，工商、稅務(wù)、公安等部門要努力提供方便，給予引導(dǎo)、扶持、照顧，幫助他們走上勤勞致富的新路。

4．幫教主體的社會化

新時(shí)期的安置幫教工作必須要依靠社會力量，形成以社會為主導(dǎo)的工作機(jī)制，如社區(qū)、企業(yè)、社會團(tuán)體和非營利性組織等等。在我國，各類群眾組織和一些企事業(yè)單位以及村委會、居委會等基層組織也積極參與刑釋人員保護(hù)工作，但是，專門性的刑釋人員保護(hù)組織并未普遍建立起來。在西方，出獄人保護(hù)組織的產(chǎn)生歷史悠久，早在1776年，美國費(fèi)城就建立了有史以來第一個(gè)更生保護(hù)組織——費(fèi)城出獄人保護(hù)會。[8]進(jìn)入19世紀(jì)以后，出獄人保護(hù)組織在世界許多國家和地區(qū)蓬勃發(fā)展起來，如英國的“罪犯與重新定居人協(xié)會”、加拿大的犯罪人援助和釋放后關(guān)心協(xié)會和“約翰·霍華德協(xié)會”及我國香港地區(qū)的善導(dǎo)會等，都是有國際影響的非政府性出獄人保護(hù)組織。這些組織向出獄人提供生活救濟(jì)、房屋居住、職業(yè)訓(xùn)練、心理輔導(dǎo)、精神分析等各種服務(wù)，在出獄人員工作中發(fā)揮著重要作用。[3]我國應(yīng)更多地鼓勵(lì)民間力量參與這一工作。

5．工作機(jī)制的一體化

在法制化過程中，各職能部門不僅要職責(zé)明確、分工負(fù)責(zé)，更要相互配合、協(xié)調(diào)一致。因?yàn)椋仓脦徒坦ぷ魇且豁?xiàng)系統(tǒng)性工作，需要各單位緊密配合才能完成。因此，必須要建立健全一體化的安置幫教工作網(wǎng)絡(luò)，切實(shí)履行安置幫教工作的領(lǐng)導(dǎo)、實(shí)施與監(jiān)督的責(zé)任，組成由地方黨委、政府以及司法、公安、民政、勞動、工商、稅務(wù)、財(cái)政等部門和群團(tuán)組織所組成的安置幫教工作網(wǎng)絡(luò)，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，配備專職工作人員，從而保證安置幫教工作措施落到實(shí)處，并且要通過法律化、制度化的方式將各職能部門和機(jī)構(gòu)有效銜接起來，真正做到政府幫教工作機(jī)制的一體化。

[1]譚觀秀，陳若松．刑釋解教人員安置幫教工作的法律思考[J]．湘潮(理論)，2009(9)(下半月)：14．

[2]戴天晟．進(jìn)一步推進(jìn)新時(shí)期安置幫教工作的對策探索[J]．上海公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)，2005(2)：57．

[3]馮衛(wèi)國．對完善我國出獄人保護(hù)制度的思考[J]．政法論叢，2003(3)：41．

[4]中國勞改法學(xué)理論研究綜述[M]．北京:中國政法大學(xué)出版社，1992：621．

[5]王志強(qiáng)．對刑滿釋放人員回歸社會狀態(tài)的分析[J]．江蘇警官學(xué)院學(xué)報(bào)，2004(6)：34-35．

[6]周?。疁\論刑釋人員的社會保護(hù)[J]．山西煤炭管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2008(2)：195．

[7]楊殿升．中國特色監(jiān)獄制度研究[M]．北京：法律出版社，1999：372-373．

[8]李學(xué)斌．重新控制犯罪研究[M]．石家莊：河北人民出版社，1999：44．

責(zé)任編校 向東

DF8

A

1003-2134(2010)06-0059-04

2010-10-20

王鵬(1980-)，男，安徽蕪湖人，淮南師范學(xué)院政法系講師。