吳瑞財(cái)

(華僑大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 泉州 362021)

建立有效的官僚制度
——國家構(gòu)建的關(guān)鍵要素

吳瑞財(cái)

(華僑大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 泉州 362021)

西方近代國家構(gòu)建的理論與歷史經(jīng)驗(yàn)對(duì)于當(dāng)今的許多后發(fā)展國家具有深刻的借鑒意義。國家構(gòu)建涉及多方面的制度建設(shè)，其中理性官僚制的發(fā)展是國家制度建設(shè)的一個(gè)關(guān)鍵的具有基礎(chǔ)性意義的要素。一方面，官僚制嵌入于整體性的國家政權(quán)建設(shè)中，另一方面應(yīng)從國家構(gòu)建的整體性中把握有效的官僚制度的建設(shè)問題。對(duì)于解決后發(fā)展國家在社會(huì)政治生活中面臨的種種機(jī)能障礙問題，建立一個(gè)有效的官僚制度是一個(gè)難以繞開的課題。

國家構(gòu)建;官僚制度;要素

“第三波”民主浪潮的激情已消退殆盡，對(duì)于向民主轉(zhuǎn)型的復(fù)雜性與艱巨性也已得到了足夠的重視。我們見證了這20多年來知識(shí)領(lǐng)域的深刻反思，這一反思的一個(gè)重要成果就是人們?nèi)找嬲J(rèn)識(shí)到一個(gè)有效的政府以及系統(tǒng)化的“國家構(gòu)建”對(duì)于后發(fā)展國家的基礎(chǔ)性意義。“官僚制”這一現(xiàn)象備受爭議，對(duì)于其準(zhǔn)確的理論意涵仍糾結(jié)不清，20世紀(jì)末更充斥著各種關(guān)于“摒棄官僚制”的呼聲。然而，詳細(xì)考察西方近代國家的構(gòu)建可以清楚看出，其國家政權(quán)建設(shè)如何高度仰賴于一個(gè)成熟有效的理性官僚制的確立。本文將官僚制放在國家構(gòu)建的背景下進(jìn)行考察，指出現(xiàn)代國家制度建設(shè)的各項(xiàng)要素，如政權(quán)的中央集權(quán)性、滲透性、分化以及對(duì)下層控制的鞏固等，與國家政權(quán)的官僚化與合理化是一個(gè)同步的過程，而當(dāng)今許多后發(fā)展國家的政治發(fā)展的困境正是源于沒有一個(gè)有效的國家官僚體系可供使用。

一、國家構(gòu)建:自主性、國家能力與官僚制度

美國學(xué)者福山指出:“國家構(gòu)建是當(dāng)今國際社會(huì)最重要的命題之一，因?yàn)檐浫鯚o能國家或失敗國家已成為當(dāng)今世界許多嚴(yán)重問題(從貧困、艾滋病、毒品到恐怖主義)的根源”，“在過去幾年中，世界政治的主流是抨擊‘大政府’，力圖把國家部門的事務(wù)交給自由市場或公民社會(huì)。但特別是在發(fā)展中國家，政府軟弱、無能或者無政府狀態(tài)，卻是嚴(yán)重問題的禍根”。[1]1那么，這些發(fā)展中國家能夠從西方近代國家構(gòu)建的歷史經(jīng)驗(yàn)中獲得哪些啟示?總結(jié)西方近代國家建構(gòu)的理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可以看出其現(xiàn)代國家制度的成長圍繞著國家自主性與國家能力的提升展開，以及伴隨其間的理性官僚制的成熟與完善。我們將著重探討國家構(gòu)建過程中其自主性的來源與國家能力的提升是與有效的國家官僚制度的建立息息相關(guān)的。

(一)國家自主性與官僚制度

韋伯認(rèn)為，對(duì)現(xiàn)代政治的所有描述都可以歸結(jié)為對(duì)現(xiàn)代國家的描述。韋伯對(duì)現(xiàn)代國家的定義是:國家是一種持續(xù)運(yùn)作的強(qiáng)制性政治組織，其行政機(jī)構(gòu)成功地壟斷了合法使用暴力的權(quán)力，并以此維持秩序。[2]54韋伯的國家概念完全是一種“現(xiàn)代性”的構(gòu)造，在韋伯看來，這一現(xiàn)代性的構(gòu)造是一種源于歐洲的相對(duì)晚近的現(xiàn)象。中世紀(jì)歐洲政治的一個(gè)主要特點(diǎn)是政治割據(jù)。蒂利指出，大約990年的時(shí)候歐洲有幾千個(gè)類似國家的政治實(shí)體存在。[3]44蒂利的著名論點(diǎn)是:制造戰(zhàn)爭與制造國家是一個(gè)相互促進(jìn)的過程。戰(zhàn)爭創(chuàng)造國家的途徑是:摧毀封建的、分割的權(quán)威，通過暴力手段的壟斷化、稅收全國化和行政機(jī)構(gòu)的官僚化來創(chuàng)造一個(gè)中央集權(quán)化的、理性化的權(quán)威。

我們可以將蒂利所描述的現(xiàn)代國家的成長邏輯歸納為:任何國家都要首先并主要是從社會(huì)中抽取資源，并利用這些資源來創(chuàng)設(shè)和支持中央集權(quán)化的強(qiáng)制組織和行政組織，反過來這些組織又幫助國家有效地控制社會(huì)以及從社會(huì)中汲取資源。另一方面，在從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)中提取資源方面，政權(quán)組織必然會(huì)在一定程度上與支配階級(jí)進(jìn)行某種競爭?！白鳛橐环N對(duì)特定領(lǐng)土和人民主張其控制權(quán)的組織，國家可能會(huì)確立并追求一些并非僅僅是反映社會(huì)集團(tuán)、階級(jí)或社團(tuán)之需求或利益的目標(biāo)，這就是通常所說的‘國家自主性’(state autonomy)。”[4]10因而，我們將“國家自主性”放在這一歐洲近代國家形成的歷史背景下進(jìn)行理解。

傳統(tǒng)的馬克思主義盡管把國家看作是一個(gè)特殊的組織，但它只是一個(gè)依附性的組織。與馬克思形成鮮明對(duì)比的是，韋伯?dāng)嘌哉位顒?dòng)本身具有獨(dú)立性，因此不能把國家認(rèn)定為一種超政治的現(xiàn)象。韋伯把國家當(dāng)作是一個(gè)有固定版圖的、唯一享有合法使用暴力權(quán)力的政治和官僚組織。這一政治和官僚組織具有獨(dú)立于外界社會(huì)和經(jīng)濟(jì)力量的自主性。相對(duì)于韋伯，20世紀(jì)80年代的“回歸國家”(bringing the state back in)學(xué)派更為明確地探討國家的自主性問題。在斯考切波看來，國家自主性意味著國家應(yīng)當(dāng)被當(dāng)作是自主的結(jié)構(gòu)，即擁有自我利益和自我邏輯的結(jié)構(gòu)，它不一定等同于或混淆于階級(jí)的利益或者社會(huì)團(tuán)體的利益。[5]31

國家自主性這一命題具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。在一個(gè)利益高度分化的現(xiàn)代社會(huì)，國家是否具有強(qiáng)有力的制度結(jié)構(gòu)可以抵御社會(huì)特殊利益的俘獲，還是虛弱到一碰到重大利益的阻礙就不能治理，可以說是攸關(guān)國家政治現(xiàn)代化成敗的關(guān)鍵。在這其中，有效的官僚制度是關(guān)鍵。恰如有論者所指出的:中央集權(quán)官僚制的誕生“標(biāo)志著國家歷史上具有決定性意義的轉(zhuǎn)折點(diǎn)”[6]33。韋伯本人也指出，僅只出現(xiàn)于西方的合理國家是以專門的官僚階級(jí)與合理的法律為基礎(chǔ)的。[7]166從西歐國家構(gòu)建的歷史可以看出，官僚機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)是王權(quán)絕對(duì)主義戰(zhàn)勝封建分立主義和等級(jí)制度的產(chǎn)物，是君主(國家)實(shí)現(xiàn)權(quán)力從分散到集中的有力工具。但是，官僚制卻有超越作為工具本身的強(qiáng)有力趨勢，這一點(diǎn)可以從18世紀(jì)歐洲國家對(duì)于官僚地位的法律保護(hù)獲得觀察。因此，國家自主性在現(xiàn)實(shí)中就體現(xiàn)為官僚制的獨(dú)立性與制度制約性的問題。我們可以從韋伯對(duì)于官僚制的分析深刻理解這一問題。

韋伯對(duì)于官僚制的看法是極其復(fù)雜的。首先，韋伯認(rèn)定官僚制是技術(shù)上有效的行政工具，而且可能是現(xiàn)代社會(huì)唯一行之有效的行政組織結(jié)構(gòu)。其次，韋伯注意到，官僚組織又具有超越本身工具功能的固有傾向，它能夠成為社會(huì)中一支分離的力量，能夠?qū)ι鐣?huì)的性格和目標(biāo)施加影響。最后，韋伯認(rèn)為官僚制是嵌入于社會(huì)階級(jí)結(jié)構(gòu)之中的，它受雇于社會(huì)階級(jí)，加盟于社會(huì)階級(jí)。[8]結(jié)合韋伯對(duì)官僚制的總體評(píng)價(jià)，在“國家自主性”實(shí)現(xiàn)的過程中，官僚制度的性質(zhì)及其能力是一個(gè)關(guān)鍵的衡量標(biāo)準(zhǔn)。從另一方面來看，國家自主性的命題提示了有效的國家官僚制度的構(gòu)建必須從兩方面著手:一是國家官僚制度能抵御社會(huì)特殊利益的俘獲;二是國家官僚制度能抵御被自身所俘獲。

(二)國家能力建設(shè)與官僚制度

對(duì)于國家力量 (state strength)與國家能力(state capacity)的清晰界定事實(shí)上是殊為不易的，這些概念所指的內(nèi)容似乎并非是不言自明的，深入理解國家能力首先必須解答所謂“國家能力與國家權(quán)力的悖論”這一難題。作為一個(gè)國家中心主義者，邁克爾·曼明確地將國家看作是一個(gè)具有自主性的組織，他認(rèn)為，只有在這樣的前提條件下，提出“國家的權(quán)力”這樣的概念才是符合邏輯的。這也就是說，國家占有區(qū)別于社會(huì)權(quán)力集團(tuán)的自主性權(quán)力。曼緊接著開始追問國家權(quán)力的性質(zhì)、表現(xiàn)形態(tài)及其運(yùn)作機(jī)制如何。[9]在此，曼提出了頗為引人注目的“國家的專制權(quán)力”(despotic power)與“國家的基礎(chǔ)性權(quán)力”(infrastructural power)的區(qū)分。作為國家權(quán)力的不同表現(xiàn)形態(tài)其運(yùn)作機(jī)制以及依賴的資源是頗為不同的。

所謂國家的專制權(quán)力，是指國家精英可以在不必與市民社會(huì)各集團(tuán)進(jìn)行例行化、制度化討價(jià)還價(jià)的前提下行動(dòng)的范圍(range)。而所謂國家的基礎(chǔ)性權(quán)力，是指國家事實(shí)上滲透市民社會(huì)，在其統(tǒng)治的領(lǐng)域內(nèi)有效貫徹其政治決策的能力(capacity)。國家的專制權(quán)力在一個(gè)較低的意義上也可以稱為國家的“自主性權(quán)力”(autonomy of power)，或者可以說是國家的“專斷權(quán)力”(arbitrary)。歷史上的國家其專制權(quán)力幾乎是無限的，然而基礎(chǔ)性權(quán)力又極為弱小，國家的基礎(chǔ)性權(quán)力經(jīng)歷了長期的歷史發(fā)展，基礎(chǔ)性權(quán)力的增長標(biāo)志著國家能力的真正增強(qiáng)。國家能力的歷史性飛躍標(biāo)志著現(xiàn)代意義上的國家的形成，其成長有賴于一系列技術(shù)手段的創(chuàng)新與累積，如國家功能的有效分工、幣制度量衡的統(tǒng)一、信息的高效的收集、儲(chǔ)存與傳播等。[9]117簡單來說，國家的基礎(chǔ)性權(quán)力或國家能力的增強(qiáng)有賴于國家的一系列基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)的發(fā)展，而國家基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)的發(fā)展關(guān)鍵在于一個(gè)有效的官僚制度的形成。因?yàn)椋瑹o論是國家功能的有效分工或者信息的收集傳播無不是在現(xiàn)代理性官僚制的框架下才得以有效運(yùn)行的。

斯考切波在國家能力問題上有著與曼一致的觀點(diǎn)。她論述道:“忠誠且有技能的官員與豐富的財(cái)政資源是國家有效追求各類目標(biāo)的基礎(chǔ)。因此毫不奇怪，國家建設(shè)的歷史就是在集中構(gòu)筑這些國家權(quán)力的普遍性源泉?！盵4]21現(xiàn)代國家有著對(duì)控制指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的愿望與必要性，而“國家官僚體系的建構(gòu)正是國家對(duì)經(jīng)濟(jì)問題采取行動(dòng)的能力基礎(chǔ)”[4]58。從西歐國家建構(gòu)的歷史來看，從封建國家向絕對(duì)主義國家的轉(zhuǎn)變意味著嶄新的行政體系的構(gòu)建，統(tǒng)治者通過現(xiàn)代官僚體系將其社會(huì)控制的觸角延伸。由此發(fā)展起來的理性官僚制度在韋伯看來是現(xiàn)代國家形成過程中的一個(gè)關(guān)鍵性要素，成為現(xiàn)代國家結(jié)構(gòu)中的一個(gè)顯著特征。對(duì)于當(dāng)今的第三世界國家來說，能否構(gòu)造一個(gè)能夠執(zhí)行經(jīng)濟(jì)政策，提供社會(huì)服務(wù)和維持公共秩序的國家基礎(chǔ)設(shè)施被認(rèn)為是其最主要的任務(wù)和挑戰(zhàn)。在福山看來，第三世界國家避免淪為失敗國家的關(guān)鍵就在于國家構(gòu)建，而所謂的“國家構(gòu)建就是在強(qiáng)化現(xiàn)有國家制度的同時(shí)新建一批國家政府制度”[1]1。對(duì)于我們來說，在巨大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型面前，國家面臨著深刻的治理需求，因而如何通過系統(tǒng)的國家構(gòu)建來構(gòu)造一個(gè)理性的、制度化的國家官僚體系，增強(qiáng)國家的治理能力，應(yīng)該說是一個(gè)迫切的任務(wù)。

二、建立一個(gè)有效的國家官僚制度

從西歐國家構(gòu)建的歷史來看，中央集權(quán)化的、理性的、制度化的國家官僚制度的成長是現(xiàn)代國家制度形成的關(guān)鍵因素，其本身也成為現(xiàn)代國家制度中的顯著標(biāo)志。然而從歷史比較的視角來看，“要論國家與統(tǒng)治者的區(qū)別，官職與官員的分離，根據(jù)客觀和賢能標(biāo)準(zhǔn)來選拔和晉升官員的科層制，公開頒布的法律所具有的普適性和公平性，人口的調(diào)查和登記，中央歲入與支出的預(yù)算，統(tǒng)計(jì)與報(bào)告的匯集，直接統(tǒng)治的能力，以及其他行政技術(shù)，中國均先于歐洲兩千年就發(fā)展起來了”。[6]5不過，斯考切波就明確地指出，在她考察的三個(gè)帝制國家其存在的只是一種原生型官僚制(proto-bureaucratic)，這些帝制國家都沒有充分官僚制化，與此相應(yīng)的是，也沒有一個(gè)國家像現(xiàn)代民族國家那樣，實(shí)現(xiàn)充分的中央集權(quán)并在社會(huì)中享有充分的權(quán)力。[5]60這就提示我們必須真正地去理解韋伯意義上的現(xiàn)代的理性官僚制的獨(dú)特性，另一方面這也意味著在這些具有原生型官僚制歷史遺產(chǎn)的國家，建構(gòu)理性官僚制可能面臨著更難以逾越的障礙。

(一)現(xiàn)代理性官僚制的結(jié)構(gòu)特征

在19世紀(jì)，官僚制這個(gè)術(shù)語的標(biāo)準(zhǔn)用法是指一種政治體制類型，其字面的解釋就是“官僚的統(tǒng)治”，意指一種行政職位為職業(yè)文官所占據(jù)的體制。密爾在《代議制政府》一書中將官僚制視為代議制政府體制的唯一嚴(yán)肅的替代物，并且評(píng)價(jià)了兩種體制各自所特有的利弊。對(duì)于韋伯而言，官僚制不是指一種政府類型，而是指一種由訓(xùn)練有素的專業(yè)人員依照既定規(guī)則持續(xù)運(yùn)作的行政管理體制。這種行政管理體制越來越盛行于所有的政治體制，甚至是所有承擔(dān)大規(guī)模復(fù)雜行政管理任務(wù)的組織，如商業(yè)企業(yè)、工會(huì)和政黨，等等。[10]3-4

戴維·比瑟姆分析了韋伯著作中對(duì)于官僚制的不同層面的理解。按照他的分析，韋伯對(duì)于官僚制的理解可以區(qū)分為兩個(gè)方面:在《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》中，韋伯著重刻畫了官僚制的工具特長，可用之于掌握復(fù)雜的行政任務(wù)，而在政論文中，韋伯強(qiáng)調(diào)官僚制成為獨(dú)立的具有本身價(jià)值和影響社會(huì)文化目標(biāo)的社會(huì)政治力量。[8]對(duì)于前者，韋伯有著名的論斷:官僚制純粹從技術(shù)上看可以達(dá)到最高的完善程度，是實(shí)施統(tǒng)治的形式上最合理的形式。他還指出，官僚制的產(chǎn)生本身就是現(xiàn)代西方國家的胚胎，[11]248邁向官僚體制的官員制度的進(jìn)步是國家現(xiàn)代化的同樣明確無誤的尺度。[12]736對(duì)于后者，韋伯憂慮現(xiàn)代社會(huì)將落入“理性的牢籠”。在這里我們著重闡釋前一方面。

在韋伯看來，官僚制是傳統(tǒng)行政體制的對(duì)照物，“當(dāng)代社會(huì)以及政府的突出特點(diǎn)是家長制或世襲制的行政體制易之于科層制，傳統(tǒng)權(quán)威易之于所謂‘理性的’或‘合法的’權(quán)威”。[8]66“理性的”與“合法的”這兩個(gè)概念在韋伯的理論體系中具有突出的重要性。合法性規(guī)定了當(dāng)代社會(huì)中權(quán)威的特征性基礎(chǔ)，這種權(quán)威產(chǎn)生于正當(dāng)程序。與傳統(tǒng)權(quán)威的個(gè)人化特征相比，現(xiàn)代的合法權(quán)威是非私人的，包括對(duì)規(guī)則和文字程序的恪守。對(duì)于現(xiàn)代官僚制的理性特征，韋伯做出了這樣的論斷:“它乃是對(duì)人類行使支配的已知方式中，最為理性者。在明確性、穩(wěn)定性、紀(jì)律的嚴(yán)格性、及可賴性諸方面，它都比其他形式的組織優(yōu)越?！盵7]318官僚制是韋伯所描述的現(xiàn)代社會(huì)理性化趨勢的一個(gè)范例。歸納起來，韋伯描述的理性官僚制的結(jié)構(gòu)特征包括四個(gè)方面:一是以專業(yè)知識(shí)為基礎(chǔ)的專業(yè)化的行政組織;二是有權(quán)限界定清晰的權(quán)力等級(jí)體系;三是有嚴(yán)格的規(guī)章制度;四是非人格化的形式主義精神。[13]韋伯對(duì)現(xiàn)代官僚制的特殊的功能模式以及置身其中的官員的地位都有非常詳細(xì)的描述。[14]當(dāng)然，韋伯也清楚意識(shí)到其所描述的理性官僚制是一種“理想類型”，不過現(xiàn)實(shí)中的行政體制越是接近這一理想類型，就會(huì)獲得越高的效率與穩(wěn)定性。以下將通過揭示現(xiàn)今的后發(fā)展國家存在的結(jié)構(gòu)性缺陷來使我們清晰認(rèn)識(shí)到官僚制的國家基礎(chǔ)設(shè)施的建立在這些后發(fā)展國家仍然存在了種種障礙與機(jī)能失調(diào)。

(二)發(fā)展中國家的結(jié)構(gòu)缺陷及其國家官僚制度建設(shè)

發(fā)展中國家的結(jié)構(gòu)性缺陷以“失敗國家”為其極端表現(xiàn)形式，雖說絕大多數(shù)國家并未墮入這一極端狀況，但若論及制度性缺陷許多發(fā)展中國家都不同程度地存在著。對(duì)于本文的目的來說，我們將焦點(diǎn)集中在發(fā)展中國家的官僚制度問題上，理由在很大程度上在于現(xiàn)代政府的核心就是其龐大的官僚結(jié)構(gòu)以及其成千上萬的官員。歸納而言，發(fā)展中國家官僚制度的結(jié)構(gòu)性缺陷存在于三個(gè)主要的方面:庇護(hù)、俘獲及部門利益化，因而其制度建設(shè)也應(yīng)該圍繞著解決這三個(gè)方面的問題。

1．對(duì)于國家官僚制度來說，消滅庇護(hù)現(xiàn)象是發(fā)達(dá)國家行政能力建設(shè)的關(guān)鍵。英國在進(jìn)入19世紀(jì)后，兩黨制度基本上形成，在政黨輪流執(zhí)政過程中，獲勝政黨把官職作為戰(zhàn)利品，合法地、公開地進(jìn)行“肥缺分贓”。美國在其歷史上更是出現(xiàn)了典型的“政黨分肥制”，19世紀(jì)末，內(nèi)戰(zhàn)前后，分贓政治達(dá)到高峰。然而隨即政黨分肥制就暴露了嚴(yán)重的問題，在政黨分肥制下，巨大的結(jié)構(gòu)性貪污腐敗難以遏制，政府工作的持續(xù)性要求難以得到保證，政府工作所需要的效率和專業(yè)性也無從體現(xiàn)。因而，建立新的官僚制度成為西方各國隨后的迫在眉睫的時(shí)代任務(wù)，改革運(yùn)動(dòng)的焦點(diǎn)在于建立專業(yè)的、中性的行政體系，以用人唯才的原則取代徇私分贓，如美國在1883年通過的《彭德爾頓法》，其核心就在于以功績制取代庇護(hù)制。對(duì)于當(dāng)今的發(fā)展中國家來說，在其公共官僚體系中存在著程度不等的庇護(hù)和腐敗現(xiàn)象，通過建立現(xiàn)代理性官僚制度來肅清這些現(xiàn)象，應(yīng)是制度改革的一個(gè)中心目標(biāo)。

在韋伯所探討的理性官僚制的制度模式中一個(gè)核心的特征就是，選擇公務(wù)員的基礎(chǔ)應(yīng)該是成就標(biāo)準(zhǔn)和功績，而不是諸如身份等級(jí)、種族、階級(jí)或語言等歸屬性標(biāo)準(zhǔn)。挑選官員的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是職位所需要的培訓(xùn)和專業(yè)技能，或是一般的資格和智識(shí)能力，也就是以功績的標(biāo)準(zhǔn)來選拔人才。以功績標(biāo)準(zhǔn)選拔官員使得行使現(xiàn)代日益復(fù)雜的行政管理工作能夠得到保證，同時(shí)功績制的用人原則也是旨在消除庇護(hù)制的任人唯親。

2．從國家自主性的視角來看，保證官僚體系的一定意義上的自主性對(duì)其有效運(yùn)作至關(guān)重要。林茨等人在論及官僚體系對(duì)于民主的有效運(yùn)轉(zhuǎn)的不可或缺性時(shí)特別指出，在典型的全能主義或者后全能主義政體的民主轉(zhuǎn)型初期，可能潛在的存在這樣的問題:政黨和國家之間缺乏清晰的界限(事實(shí)上，政黨往往掌握著國家)，這意味著政黨崩潰、分裂或被拒絕之時(shí)，國家官僚機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)可能受到影響。[15]256還有學(xué)者指出:“在東歐和大多數(shù)拉美國家，國家作為一種組織而言都是軟弱的:它們抵抗不住來自大企業(yè)的補(bǔ)貼要求和尋求保護(hù)的雙重壓力，同時(shí)又不能從這些企業(yè)(或它們的私人企業(yè)主)征收稅金，不能使它們服從條例和法規(guī)?！@些國家的政府都不得不補(bǔ)貼和保護(hù)大企業(yè)，而且大企業(yè)常常是那些具有高度壟斷性的大企業(yè)?！盵16]111近年來，政府俘獲(state capture)這一概念受到了越來越多的重視。世界銀行組織的專家喬爾·赫爾曼及丹尼爾·考夫曼給政府俘獲下的定義是:企業(yè)通過向公職人員提供非法的個(gè)人所得來制定有利于自身的國家法律、政策和規(guī)章的企圖。他們認(rèn)為，政府俘獲不同于一般的腐敗，它是一種政治腐敗，也可稱為是一種整體性腐敗。[17]46-47在此意義上，通過國家構(gòu)建確定國家在政策領(lǐng)域相對(duì)于社會(huì)尤其是特殊利益集團(tuán)的自主性顯得極其關(guān)鍵。

3．在防范國家官僚體系為社會(huì)特殊利益集團(tuán)所俘獲的同時(shí)，還必須對(duì)其自身演變?yōu)閴艛嗬婕瘓F(tuán)保持必須的警惕。對(duì)許多發(fā)展中國家來說，官員不擇手段地牟取利益是一個(gè)嚴(yán)重的問題，其表現(xiàn)形式多種多樣，諸如從事第二職業(yè)、投機(jī)活動(dòng)、受賄等等。國家官僚體系的管理能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于市場的發(fā)展，而政府官員常常是在其國家機(jī)關(guān)的辦公桌上進(jìn)行經(jīng)商活動(dòng)的。

公共選擇理論對(duì)于官僚行為提出了獨(dú)特的解釋模式，唐斯在《民主的經(jīng)濟(jì)理論》一書中所提出的假設(shè)已是眾所周知。唐斯假定，政治市場中的當(dāng)事人如選民、政治家、官僚與經(jīng)濟(jì)市場中的行為人如消費(fèi)者與生產(chǎn)者，其行為動(dòng)機(jī)并無不同，都在于最大限度地追求私利。因而，假如沒有成熟的制度約束，那么國家官僚機(jī)構(gòu)很可能就不是在履行國家的職能，而可能蛻變?yōu)橹恢非蟾髯岳娴男袨橹黧w。公共利益部門化已成為當(dāng)前我國深化改革的巨大阻礙，而比較棘手的問題在于，改革開放的實(shí)踐模式卻在客觀上塑造了利益部門化的生成機(jī)理。在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中，各級(jí)政府部門日益成為活躍的經(jīng)濟(jì)主體。深化改革的目標(biāo)必然要求公共利益回歸本位，而這勢必與部門化的利益結(jié)構(gòu)形成沖突。因而，僅僅依靠官僚部門的自我改革可能是難以達(dá)成目標(biāo)的，在這一過程中引入民主的維度，擴(kuò)大參政議政的渠道，加強(qiáng)透明化與監(jiān)督機(jī)制，應(yīng)是不可或缺的。

20世紀(jì)70年代以來的世界性政治格局轉(zhuǎn)換，眾多國家走上了一條紛繁復(fù)雜的轉(zhuǎn)型之路，其中既有成功的經(jīng)驗(yàn)，更有眾多失敗的教訓(xùn)。人們對(duì)于亨廷頓所謂的“第三波”民主浪潮的樂觀心態(tài)也漸趨冷靜。假使民主確實(shí)成為眾多國家轉(zhuǎn)型的目標(biāo)，人們也須對(duì)于有效民主所應(yīng)具有的苛刻的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治條件有清醒的認(rèn)識(shí)。正是在這樣一種現(xiàn)實(shí)和知識(shí)背景下，我們可以觀察到近年來對(duì)于諸如國家制度建設(shè)和國家能力提升這樣的問題研究的升溫。西方近代的國家構(gòu)建是一個(gè)整體性的歷史過程，官僚制的出現(xiàn)和成熟伴隨于現(xiàn)代社會(huì)與現(xiàn)代國家的成長過程中，同時(shí)對(duì)于現(xiàn)代國家的脫穎而出具有基礎(chǔ)性的關(guān)鍵意義。當(dāng)代發(fā)展中國家的政治發(fā)展面臨著現(xiàn)代國家制度建設(shè)和向民主轉(zhuǎn)型的時(shí)代呼聲相交織的問題，難度與復(fù)雜性可能甚于西方近代的國家成長歷程。在這一艱巨的歷史任務(wù)面前，提出將構(gòu)建有效的官僚制度作為政治發(fā)展的基礎(chǔ)性的一環(huán)，對(duì)于那些有志于追尋現(xiàn)代化之路的國家來說應(yīng)是切近的課題。

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責(zé)任編校 邊之

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1003-2134(2010)06-0044-05

2010-10-05

華僑大學(xué)科研基金資助項(xiàng)目“從新制度主義的視角看制度建設(shè)的若干問題”(06HSK28)

吳瑞財(cái)(1978-)，男，福建泉州人，華僑大學(xué)公共管理學(xué)院講師，碩士。